სახელმწიფო ბიუჯეტის სრულყოფის საკითხები

დათა ფარულავა

საქართველოს ეკონომიკა საბაზრო ურთიერთობებზე გადასვლის განსაკუთრებით საპასუხისმგებლო ეტაპზე, თავისი მრავალსაუკუნოვანი ისტორიის ერთ-ერთ უმნიშვნელოვენეს სტადიაზე იმყოფება, რომლის მნიშვნელობა დადასტურე-ბულია მსოფლიო პრაქტიკით.

მართვის საბაზრო მეთოდებზე გადასვლამ და საბაზრო ეკონომიკის პირობებში საგადასახადო-საბიუჯეტო სისტემის როლის ამაღლებამ წინა პლანზე წამოსწია საბიუჯეტო სისტემის სრულყოფისა და რეფორმირების საკითხები.
საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტი საბაზრო ეკონომიკაზე გარდამავალ პერიოდში ინარჩუნებს თავის უმნიშვნელოვანეს როლს, ამასთან იცვლება საზოგადოებრივ წარმოებასა და სოციალურ ურთიერთობათა სფეროზე მისი ზემოქმედების მეთოდები. იგი ქვეყანაში შექმნილი ეროვნული შემოსავლისა და ერთობლივი პროდუქტის განაწილების ერთ-ერთი მთავარი ბერკეტია.
საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულება დიდად არის დამოკიდებული სწორი საგადასახადო პოლიტიკის ჩამოყალიბებაზე. ჯერ ერთი, იგი აგებული უნდა იყოს მეცნიერულ საწყისებზე, რაც, სამწუხაროდ, საქართველოში ჯერ-ჯერობით არ არის, და მეორე, საგადასახადო პოლიტიკაში სწორად უნდა იქნეს შერწყმული სახელმწიფოს, საწარმოების, ორგანიზაციებისა და საზოგადოების თითოეული წევრის ინტერესები.
საბიუჯეტო სისტემა ეს არის საქართველოს ცენტრალური ხელისუფლების, ავტონომიური რესპუბლიკების ხელისუფლების, ადგილობრივი ხელისუფლების ვალდებულებათა შესრულების მიზნით ფინანსური რესურსების მობილიზაციისა და გამოყენების მარეგულირებელი საკანონმდებლო და კანონქვემდებარე აქტების, საფინანსო საბიუჯეტო პოლიტიკის, საბიუჯეტო პროცესისა და შესაბამისი ბიუჯეტების ერთობლიობა. ბიუჯეტის სრულყოფისათვის თავის მხრივ აუცილებელია: პირველი, საგადასახადო შემოსავლების სისტემის ეფექტიანობის ამაღლება, მისი პასუხისმგებლობის ზრდა ბიუჯეტის შემოსავლების მოცულობის გაზრდაში და მეორე, საბიუჯეტო სისტემის ყველა რგოლის ფისკალურ სტრუქტურებში რეფორმების პროცესების საკანონმდებლო აქტებითა და საფინანსო პოლიტიკის ერთიანობით უზრუნველყოფასა და განვითარებული ქვეყნების გამოცდილების გათვალისწინებით, ამ პროცესების დაჩქარება.
ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებმა უნდა გააძლიერონ მუშაობა საბიუჯეტო პროცესის შემდგომი სრულყოფის, განსაკუთრებით კი ადგილობრივი გადასახადებიდან და მოსაკრებლებიდან შემოსავლების მობილიზაციის გადიდების, აგრეთვე საბიუჯეტო სახსრების მიზნობრივად და ეფექტურად ხარჯვის მიმართულებით.
შემდგომ ოპტიმიზაციას მოითხოვს საგადასახადო და არასაგადასახადო შემოსავლების, აგრეთვე ხარჯების განკარგვისა და თვითმმართველობის უფლებამოსილებათა განსაზღვრის მეთოდები.
ადგილობრივი თვითმმრთველი ერთეულების საბიუჯეტო მოწყობა, საბიუჯეტო პროცესის სრულფასოვნად და ეფექტურად წარმართვა გადაუდებლად მოითხოვს ამ ერთეულების გამსხვილებას. უნდა გაგრძელდეს ადგილობრივი ხელისუფლების ეკონომიკური და საფინანსო სამსახურების მატერიალურ-ტექნიკური ბაზის გამტკიცება (კომპიუტერიზაცია) და ამ სამსახურებში დასაქმებულთა კვალიფიკაციის ასამაღლებლად კურსების ჩატარება.
მართვის ეკონომიკურ მეთოდებზე გადასვლამ და საბაზრო ეკონომიკის პირობებში საბიუჯეტო სისტემის როლის ამაღლებამ წინა პლანზე წამოწია საბიუჯეტი სისტემის ცვლილებების აუცილებლობა. სამწუხაროდ, თანამედროვე პირობებში საბიუჯეტო სისტემის არსი ჯერ კიდევ ბოლომდე არ არის ახსნილი, რადგან საბიუჯეტო, ფუნდამენტური, თეორიული საფუძველები სრულყოფილად ჯერ კიდევ არ არის ჩამოყალიბებული.
საბიუჯეტო სისტემის სრულყოფა დღევანდელი საქართველოსათვის მნიშვნელოვანი პრობლემაა, რომლის გადაჭრისათვის რადიკალური, ეფექტიანი რეფორმები უნდა განხორციელდეს. საქართველოს საბიუჯეტო სისტემა უნდა აიგოს ამიერკავკასიის, მცირე აზიის, რუსეთის, უკრაინის, თურქეთისა და აღმოსავლეთ ევროპის სახელმწიფოების გამოცდილებისა და ჩვენი ქვეყნის ეკონომიკის თავისებურებების გათვალისწინებით. სწორედ ასეთი მიდგომით იქნება შესაძლებელი, რომ საქართველოში საინვენსტიციო გარემო კონკურენტიანი გახდეს, განხორციელდეს რეგიონული მმართველობის სერიოზული რეფორმა, გაუქმდეს ზედმეტი ბიუროკრატული რგოლები და დაიხვეწოს არსებული სტრუქტურული უფლებამოსილებანი. სახელმწიფო ბიუჯეტი და თითოეული ადგილობრივი ბიუჯეტების ფორმირება, საგადასახადო შემოსავლების განაწილება უნდა განხორციელდეს კანონით განსაზღვრული თითოეული მონაწილის უფლებამოსილების დადგენის საფუძველზე, რაც თანამედროვე ეტაპზე არ ხდება.
საქართველოს საბიუჯეტო სისტემის სრულყოფის მთავარი პირობა უნდა გახდეს შემოსავლების მყარი ბაზის შექმნა, ხარჯების მიზნობრივი გამოყენება, ფინანსური რესურსების დაგეგმვის დროს სრული დამოუკიდებლობის დაცვა და საერთო ჯამში ბიუჯეტური პროცესის სრულყოფა.
ასეთი მიდგომა ხელისუფლებას საშუალებას მისცემს:
1. საბიუჯეტო სისტემის ნორმალური ფუნქციონირების მეშვეობით განხორციელდეს ეკონომიკის ეფექტიანი მართვა შიდა რესურსების გამოვლენისა და ამოქმედების საფუძველზე;
2. ამაღლდეს საბიუჯეტო სისტემის ყველა რგოლის პასუხისმგებლობა მოსალოდნელი უარყოფითი ეკონომიკური შედეგების მიღებისას რისკის ფაქტორების დონის განსაზღვრაში;
3. შეძლებისდაგვარად შემცირდეს იურიდიული და ფიზიკური პირების მხრიდან გადასახადების დამალვის და საგადასახადო განაკვეთების შემცირების მოთხოვნა და პარალელურად ხელი შეეწყოს ინვესტიციების მოზიდვისა და მეწარმეობის განვითარების სტიმულირებას;
4. შეიქმნას პირობები ჩრდილოვანი ეკონომიკის ლეგალიზაციის დაჩქარებისათვის, კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის გაძლიერებისათვის.
დღეისათვის საქართველოში არსებული საბიუჯეტო კრიზისის ერთ-ერთი უმნიშვნელოვანესი პრობლემაა იმის დადგენა, თუ რა მოცულობის უნდა იყოს ბიუჯეტი კონკრეტულ შემთხვევაში როგორც აბსოლუტურ თანხებში, ასევე მშპ-სთან მიმართებაში, იგი ოპტიმალურად უნდა პასუხობდეს სახელმწიფოს სოციალურ-ეკონომიკური და პოლიტიკური ფუნქციების განხორციელებას. ასეთი სახის ბიუჯეტის შედგენა ჯერ-ჯერობით ვერ ხერხდება, რადგან იგი ემყარება არა მეცნიერულად ჩამოყალიბებულ დებულებებს, არამედ სხვადასხვა განვითარებული ქვეყნების გამოცდილებას ისე, რომ გათვალისწინებული არ არის ქვეყნის ეკონომიკის თავისებურებები და ეროვნულ-სახელმწიფოებრივი ინტერესები.
ჩვენს ქვეყანაში სახელმწიფო შემოსავლების მობილიზება და ხარჯების მართვა, დაბეგვრა ეკონომიკური რეფორმების გატარების ყველაზე სუსტი რგოლია, რადგან საგადასახადო სისტემის სრულყოფის პროცესში ვერ შეიქმნა პროგრესული საგადასახადო და სოციალური დახმარების გამართული სისტემები.
ხელისუფლების სოციალური და ეკონომიკური პოლიტიკის მიმართულებები, პრაქტიკულ ასპექტში, უმთავრესად საბიუჯეტო პოლიტიკაში უნდა აისახოს. სწორედ საბიუჯეტო პოლიტიკა წარმოადგენს იმ უმთავრეს მექანიზმს, რომლითაც ხელისუფლება პრაქტიკულად შედის თითოეული მოქალაქის საქმიანობის არეალში და საბიუჯეტო ხარჯებს (მათ შორის სოციალური ტრანსფერტების) მეშვეობით უშუალოდ მონაწილეობს მოქალაქეთა კანონიერი შემოსავლების ფორმირების პროცესში. ამდენად, შეუძლებელია ქვეყნის მოქალაქეები გულგრილნი იყვნენ ხელისუფლების მიერ განხორციელებული საბიუჯეტო პოლიტიკის მიმართ. საქართველოში კი საბიუჯეტო პრობლემები გაცილებით აქტიურია, ვიდრე განვითარებული საბაზრო ეკონომიკის მქონე სახელმწიფოებში, რადგან ჩვენს ქვეყანაში ჯერ კიდევ არ არის ჩამოყალიბებული საზოგადოების ფინანსური და სოციალური სტაბილურობის განმსაზღვრელი საშუალო ფენა, ასევე საკმაოდ დიდია დაბალშემოსავლიანი კატეგორიის ადამიანთა რაოდენობა.
ქვეყანაში შექმნილი რეალური ეკონომიკური მდგომარეობა სწორედ არსებული საბიუჯეტო რესურსების პირობებში უნდა მოხდეს, ბალანსირებული ბიუჯეტის ფორმირება კი ისე, რომ სახელმწიფომ უზრუნველყოს დაბალშემოსავლიანი სოციალური ფენების თუნდაც მინიმალური, მაგრამ რეალური სოციალური გარანტიები. ამავე დროს, ეკონომიკის არასახელმწიფო სექტორის მხარდაჭერისათვის შესაძლებელი უნდა გახდეს ბიუჯეტისათვის ეკონომიკის განვითარების მასტიმულირებელი ფუნქციის მინიჭება.
საქართველოს საბიუჯეტო სისტემის სრულყოფის ერთ-ერთ ძირითად მიმართულებას წარმოადგენს ეკონომიკაზე მისი მასტიმულირებელი ზემოქმედების გაძლიერება. გარდა ამისა, მან უნდა უზრუნველყოს ბაზრის სრულფასოვანი სუბიექტებისა და მთელი საბაზრო ინფრასტრუქტურის განვითარება, კონკრეტული გარემოს (როგორც ეკონომიკური გადაწყვეტილების რეალიზაციის მექანიზმის) შექმნა. აღნიშნულიდან გამომდინარე, საგადასახადო-საბიუჯეტო სისტემამ სტიმული უნდა მისცეს მის ზრდას და ამით გააფართოოს გადასახადებით დასაბეგრი ბაზა.
საბიუჯეტო პოლიტიკის მეშვეობით უნდა მოხდეს ეკონომიკური განვითარების ძირითადი პრიორიტეტების ფორმირება-რეალიზაცია. აშშ-ის, იაპონიის, გერმანიისა და სხვა ქვეყნების გამოცდილება მოწმობს, რომ საბიუჯეტო სისტემა წარმოადგენს სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების, საინვესტიციო სტრატეგიის, საგარეო-ეკონომიკური საქმიანობის, წარმოებაში სტრუქტურული ცვლილებების, პრიორიტეტული დარგების დაჩქარებული განვითარების სახელმწიფოებრივი რეგულირების მეტად აქტიურ ბერკეტს.
საქართველოს მთავრობის ძირითადი ამოცანაა ქვეყნის ბიუჯეტისათვის დამახასიათებელი ორი არასასურველი მოვლენის – დეფიციტისა და ჩრდილოვანი ეკონომიკის აღმოფხვრა. მართალია, 2003-2004 წლებში სახელმწიფო ბიუჯეტში პროფიციტიც კი აღინიშნა, მაგრამ უფრო მთავარი და რთულია მისი შენარჩუნება.
საქართველოს ბიუჯეტის კლასიფიკაციის სტრუქტურა, ცალკეული მიმართულებით ცვლილებებების მიუხედავად, ჯერ კიდევ ვერ პასუხობს გარდამავალი ეკონომიკის მოთხოვნებს. იგი მოკლებულია ბიუჯეტისა და ეროვნული ეკონომიკის ურთიერთობის ამსახველ ზუსტ ინფორმაციას, ამიტომ ეს პროცესი თითქმის მოწყვეტილია ქვეყნის ეკონომიკის რეალურ შესაძლებლობებს. სამწუხაროდ, ჩვენს ქვეყანაში ბიუჯეტის ფორმირება რეალურ საწყისებზე არ არის დაფუძნებული. აღნიშნულის მიზეზი, ერთი მხრივ, ის არის, რომ საქართველოში ბიუჯეტის შევსების შესაძლებლობანი გამოყენებულია მხოლოდ 25-30%-ით, ე.ი. ბიუჯეტის შევსების ორჯერ მეტი შესაძლებლობა სახელმწიფოსათვის ფაქტობრივად “ქრება” და “ანტიბიუჯეტისტების” ჯიბეში ილექება და მეორე მხრივ, ხარჯების მოცულობა ჩვენთან შეზღუდული რესურსების პირობებში არ ემყარება შიდა რეზერვების გამოვლენასა და ამოქმედების შესაძლებლობებს. იგი ფაქტობრივად ორიენტირებულია იმაზე, თუ შემდგომ პერიოდში როგორ გადაიქცეს უცხოეთის დახმარებების ხარჯად.
ამასთან აღსანიშნავია ისიც, რომ ბიუჯეტის სასარგებლო ნაწილის კლასიფიკაცია, ხარჯების სტრუქტურა ერთდროულად განისაზღვრება სამი მიმართულებით: უწყებრივი, მიზნობრივი და საგნობრივი კლასიფიკაციით, მაგრამ მხედველობაში არ არის მიღებული ის ნაკლოვანებანი, რაც უწყებრივ კლასიფიკაციას გააჩნია. კერძოდ, უგულებელყოფილია სახელმწიფო ხარჯების ფაქტობრივი გადანაწილების მდგომარეობა, ვინაიდან ერთი და იმავე უწყების ხარჯთაღრიცხვაში ასახულია სხვადასხვა ხარჯები. აქვე უნდა შევნიშნოთ, რომ მიზნობრივი დანიშნულების მიხედვით ხარჯების კლასიფიკაცია, რომელმაც უნდა მოგვცეს ხარჯების გამოყენების სრული სურათი, ფაქტობრივად (როგორც პრაქტიკა გვიჩვენებს) სრულყოფილად არ გამოიყენება. ამასთანავე, ცალკეული მუხლების მიხედვით, ხარჯების განაწილება არ შეესაბამება ამ ხარჯების სახეობების ნამდვილ ბუნებას და სწორედ ეს არის ერთ-ერთი მიზეზი იმისა, რომ ხარჯების მნიშვნელოვანი ნაწილი მიმართულია სახელმწიფოს მიერ ეკონომიკური ფუნქციების განხორციელებაზე და მივიწყებულია ხარჯების სოციალური ფუნქცია (მხედველობაში მაქვს ამ ხარჯების მიმართვა მოსახლეობის სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის გასაუმჯობესებლად). ხარჯების სოციალური ფუნქციის განხორციელება, ფინანსური რესურსებით მისი უზრუნველყოფის არარსებობის გამო, ფაქტობრივად დაჩრდილულია, რაც დროულად უნდა გამოსწორდეს მოსახლეობის ფართომასშტაბიანი სოციალური აფეთქების თავიდან ასაცილებლად.
განვლილი წლების სახელმწიფო ბიუჯეტის ანალიზიდან ჩანს, რომ გაუმართლებელი ხარჯების მოცულობის გაზრდამ მკვეთრად შეამცირა ბიუჯეტური სახსრების გამოყენების შესაძლებლობანი ეროვნული მეურნეობის პრიორიტეტული დარგების სტრუქტურული პრობლემის გადაწყვეტაში.
გარდამავალი ეკონომიკის პირობებში არსებით ცვლილებებს მოითხოვს ბიუჯეტური სახსრების ხარჯვის სისტემა, ვინაიდან მთლიანად საბიუჯეტო კრიზისი, რაც შესაძლებლობაზე აღმატებული მოცულობითი სახსრების გამოყოფის დაპირისპირების უშუალო შედეგია, თავის მხრივ, იწვევს საერთო საზოგადოებრივ დესტაბილიზაციას. იქმნება ჩინოვნიკების განკარგულებაში არსებული შეზღუდული რესურსი და შესაბამისად კორუფციის ხელსაყრელი გარემო. საბიუჯეტო სახსრებმა, უპირველეს ყოვლის, უნდა უზრუნველყოს ყველაზე მნიშვნელოვანი – იმ სახელმწიფო ამოცანების განხორციელება, რომლებიც უნდა აისახოს დამუშავებულ სახელმწიფო პროგრამაში და შემდგომში საფუძვლად დაედოს პროგრამული ბიუჯეტის ჩამოყალიბების პროცესს.
აღნიშნულის გათვალისწინებით, ბიუჯეტის სპეციალიზაცია ქვეყნისათვის სასიცოცხლო მნიშვნელობის დარგების განვითარებას უნდა ემყარებოდეს და არა ქვეყნის ტრადიციული პირობებიდან გამომდინარე ეკონომიკის დარგობრივი სტრუქტურის გაუმართლებელ გადასინჯვას და დროებით წარმატებული ფინანსური შედეგების მოჩვენებითი მიღწევებისათვის ყურადღების გამახვილებას.
ბიუჯეტურმა ასიგნებებმა უნდა უზრუნველყოს იმ პრიორიტეტული მიმართულებების სახელმწიფო პროგრამების დაფინანსება, რომელიც დაკავშირებულია ქვეყნის ეკონომიკის, კერძოდ, სასოცოცხლო მნიშვნელობის დარგების განვითარებასთან. აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ ხარჯების საგრძნობი კლასიფიკაცია ასევე არ გვაძლევს სახელმწიფო ხარჯების გადანაწილების რეალურ სურათს, რამდენადაც ერთი და იმავე სახეობის ხარჯები მიმართულია სხვადასხვა მიზნისაკენ. აქედან გამომდინარე, ბიუჯეტის გადანაწილება საგნობრივი ნიშნით (ხარჯების ნიშნისა და უწყებრივი მითითების გარეშე) თვით ამ პრინციპებს ეწინააღმდეგება.
ბიუჯეტის დეფიციტის შემცირება კონკრეტული პროგრამის დამუშავების საფუძველზე და არა ბიუჯეტის ხელოვნურად დაბალანსების გზით უნდა მოხდეს.
დღევანდელმა მთავრობამ აუცილებლად უნდა გაითვალისწინოს თავისი წინამორბედის ესოდენ უსიამოვნო გამოცდილება და ნაკისრ ვალდებულებებს პასუხისმგებლობით მოეკიდოს. მათ უფრო მეტი პასუხისმგებლობა უნდა იკისრონ, ვიდრე მხოლოდ გრანტების მიღების დროს, მეტად ძნელია და თითქმის შეუძლებელიც კი, მაგრამ მაინც მათ უნდა გამოიყენონ თავიანთი შესაძლებლობის მაქსიმუმი იმისათვის, რომ საქართველო კი არ იღებდეს გრანტებს, არამედ თვითონ გასცემდეს მას.
მართვის ეკონომიკურ მეთოდებზე გადასვლამ წინა პლანზე წამოსწია საბიუჯეტო სისტემის ცვლილებების აუცილებლობა და შესაბამისად საგადასახადო შემოსავლების სტრუქტურის მოდერნიზაცია ამისთვის კი საჭიროა ისეთი საგა-დასახადო სისტემის შექმნა, რომელშიც, გათვალისწინებული იქნება ქვეყნის ეკონომიკის თავისებურებანი და საბაზრო ეკონომიკაზე გადასვლისათვის ხალხის მიერ შერჩეული ეკონომიკის წყობა.

Leave a Reply

Your email address will not be published.