რეგიონალიზმის პრობლემები საქართველოში
თეა კუჭუხიძე
რეგიონული პოლიტიკა სახელმწიფოებრივი აღმშენებლობის მნიშვნელოვანი ქვაკუთხედია, მის შემუშავებას და განხორციელებას ტერიტორიული ერთეულების თავისებურებების გათვალისწინებით დიდი მნიშვნელობა უნდა მიენიჭოს.
ამჟამად ფორმირების პროცესშია რეგიონული განვითარების სრულიად ახალი მიმართულება, რომელიც ითვალისწინებს რეგიონების ინტერესებს და პარალელურად პასუხისმგებლობას აკისრებს ადგილობრივ ხელისუფლებას. სწორედ ამ თეორიაზე უნდა იყოს ძირითადად დაფუძნებული საქართველოს თანამედროვე რეგიონული პოლიტიკა, თუმცა ამასთან ერთად ქვეყანაში განსაზღვრული როლი უნდა ითამაშოს პოსტკეინსიანურმა და დაუბალანსებლობის რეგიონული განვითარების თეორიებმა.
მსოფლიოში რეგიონული მართვის საკმაოდ მდიდარი გამოცდილება არსებობს, მაგალითად:
პოსტკეინსიანური Yთეორია, რომელიც ეყრდნობა რეგიონთაშორისი განსხვავებების სახელმწიფო რეგულირებას. მისი საფუძველია სუსტად განვითარებულ რეგიონებში ინვესტიციების სტიმულირება, რეგიონული პოლიტიკის საბაზრო ინსტრუმენტებიდან გამოიყენება სუბსიდიები, საკრედიტო და საგადასახადო შეღავათები.
– ნეოკლასიკური რეგიონული მიდგომა დაფუძნებულია პოსტულატიზმზე, თავისუფალ არარეგულირებად ბაზარზე, რომელიც ბუნებრივად აღმოფხვრის უთანასწორობას რეგიონებს შორის და შესაბამისად, არ შეზღუდავს საბაზრო მექანიზმების თავისუფალ მოქმედებას.
– დაუბალანსებელი განვითარების თეორია არსებითად განსხვავდება ნეოკლასიკური მიმართულებისაგან. ამ თეორიის თანახმად, ბაზარი სახელმწიფო რეგულირების გარეშე, საბაზრო მექანიზმების ციკლურობის ძალით ზრდის რეგიონულ განსხვავებებს, ხელს უწყობს რეგიონების ერთი ნაწილის სწრაფი, ხოლო მეორე ნაწილის განვითარების ტენდენციების ჩამოყალიბებას.
ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის შრომებში აღნიშნულია, რომ საბაზრო ეკონომიკის ქვეყნებში რეგიონული პოლიტიკის ობიექტს წარმოადგენს სხვადასხვა სახისა და ხასიათის რეგიონული უთანასწორობა და განსხვავება ცხოვრების დონესა და პირობებში. დასაქმებასა და უმუშევრობაში, ცალკეული რეგიონების განვითარების ტემპებში, მეწარმეობის პირობებში და ა. შ. რეგიონული პოლიტიკა გვევლინება რეგიონის სხვადასხვა ქვესისტემებში სახელმწიფოს ჩარევის ფორმით, მისი მიზანია მინიმუმამდე დაიყვანოს ის უთანასწორობანი, რომლებიც ქმნიან ნიადაგს სოციალური კონფლიქტების აღმოცენებისათვის, ხელს უშლიან ქვეყნისა და მისი ცალკეული ნაწილების, ქვეყნების ჯგუფების სოციალურ-ეკონომიკურ განვითარებას.
პრაქტიკა ადასტურებს, რომ რეგიონული პოლიტიკის ამოცანების გადაწყვეტისათვის აუცილებელია გამოვლინდეს რეგიონულ უთანასწორობათა მიზეზები, ანუ დადგინდეს ჩარევის ობიექტი. ასეთ ობიექტად მოიაზრებენ:
– ქვეყნის ცალკეულ რეგიონებში ცხოვრების ბუნებრივ-კლიმატურ პირობებსა და მეწარმეობაში მკვეთრი განსხვავებას.
– ბუნებრივი რესურსების გამოყენების მასშტაბებს, ხარისხს და მიმართულებებს, რომლებიც თავის მხრივ, განსაზღვრავენ რეგიონის “პროდუქტიულობას”. აღნიშნული ფაქტორი გავლენას ახდენს არა მარტო სოფლის მეურნეობაზე, წიაღისეულის მოპოვებაზე და სატყეო მეურნეობაზე, აგრეთვე მრეწველობის განლაგებისა და ხალხის ცხოვრების პირობებზეც.
– რეგიონის პერიფერიული მდგომარეობას.
– წარმოების მოძველებული სტრუქტურას, ჩამორჩენას ინოვაციების შემოტანა-განხორციელებაში.
– ქვეყნის ეკონომიკური განვითარების ტენდენციებს;
– ტექნოლოგიური განვითარების სტადიას, რაც გავლენას ახდენს საქონლის ამა თუ იმ სახეობის წარმოებაზე.
– პოლიტიკური პირობებს, საერთო და რეგიონული პოლიტიკის ფორმებს, ინსტიტუციონალურ ფაქტორებს, რეგიონული ავტონომიის დონეს; განვითარების ისტორიას და სხვა;
– სოციალურ კულტურული ფაქტორებს; ურბანიზაციის დონეს; მოსახლეობის განათლების დონეს, სამეცნიერო ცენტრების არსებობას და სხვა.
ჩამოთვლილი მიზეზებით განისაზღვრება ძირითადად საქართველოს რეგიონების სოციალურ-ეკონომიკურ მდგომარეობაში არსებული მრავალი სივრცობრივი უთანასწორობა.
მეცნიერები საბაზრო ეკონომიკის მქონე ქვეყნებში რეგიონების განვითარებაში სახელმწიფო ჩარევის ორ ძირითად მიზანს გამოყოფენ:
1. “სამართლიანობას”, ანუ ეკონომიკური მოღვაწეობის ისეთი წარმართვას, რომლის დროსაც ყველა რეგიონის მაცხოვრებელს მათთვის სასურველი კეთილდღეობის მიღწევის, მეტ-ნაკლებად თანაბარი შესაძლებლობა ეძლევა;
2. “ეფექტურობას”, რომელიც საერთო ეროვნული კეთილდღეობის მიზნით მოითხოვს თითოეული რეგიონის საწარმოო პოტენციალის რაციონალურ გამოყენებას.
ცალკეულ ქვეყნებში, რეგიონული პოლიტიკის სფეროში არსებობს ცენტრალურ და რეგიონულ ხელისუფლებას შორის ფუნქციების განაწილების განსხვავებული პრინციპები.
აღსანიშნავია, რომ უნიტარულ სახელმწიფოებში რეგიონულ პოლიტიკას, ძირითადად, ცენტრალური მთავრობა ახორციელებს, რომელიც თანაბარი ზომით სარგებლობს მიკრო და მაკრო ინსტრუმენტებით. ფედერაციული პრინციპით მოწყობილ სახელმწიფოებში კი, ცენტრალური მთავრობა მეტწილად მაკრო ინსტრუმენტებით სარგებლობს, ხოლო მიკროინსტრუმენტებით – ფედერაციის სუბიექტების ადმინისტრაცია.
ჩვენი აზრით, საქართველოში რეგიონული პოლიტიკა ფედერალური მოწყობის სახელმწიფოს პრინციპებზე უნდა იყოს აგებული, განვითარების თანამედროვე ეტაპის თავისებურებათა გათვალისწინებით, ქვეყანაში რეგიონულ პოლიტიკას უნდა ახორციელებდეს როგორც ცენტრალური ხელისუფლება, ასევე ტერიტორიული სუბიექტები. საქმე ისაა, რომ არსებობს ძალიან დიდი განსხვავება ჩვენი რეგიონების დამოუკიდებლად განვითარების შესაძლო პირობებში.
თანამედროვე პირობებში მხოლოდ საქართველოს ცენტრალურ ხელისუფლებას შეუძლია გადაანაწილოს ქვეყნის შიგნით, დარგებს შორის და რეგიონებს შორის არსებული მატერიალურ-ფინანსური რესურსები და ამ გზით განახორციელოს მთლიანად ქვეყნის ეკონომიკური განვითარების სტიმულირება, დაეხმაროს სუსტ რეგიონებს და შეამციროს საერთო სოციალური დაძაბულობა, აიღოს ეკონომიკური ზრდის კურსი, რაც თავის მხრივ საშუალებას შექმნის, შემცირდეს ღრმა რეგიონული განსხვავება ცხოვრების პირობებსა და მეწარმეობაში. მეორე მხრივ, რეგიონებს თანაბარი უფლება უნდა ჰქონდეთ მაკროინსტრუმენტების მომენტალური ფინანსური და სავაჭრო პოლიტიკის გამოყენებაში, რაც დღეს ჩვენთან ჯერ-ჯერობით ვერ ხორციელდება.
მიზანშეწონილად არ მიგვაჩნია რეგიონებისადმი უფლებების გადაცემა მონეტარულ და სავაჭრო პოლიტიკაში, რადგანაც ეს ხელს შეუშლის ქვეყანაში ერთიანი ეკონომიკური სივრცისა და ერთიანი ბაზრის ფორმირებას.
ასევე ვფიქრობთ, რომ ფისკალური პოლიტიკის გატარებაში ჩვენს რეგიონებს მეტი უფლებები უნდა მივცეთ, ვიდრე დღეს აქვთ, აუცილებლად იმის გათვალისწინებით, რომ მთავრობის თანამედროვე ფისკალური პოლიტიკა არაადეკვატურად ასახავს ცალკეული რეგიონის თავისებურებებს, რაც თავის მხრივ, ხელს უწყობს არსებული რეგიონული უთანასწორობის კიდევ უფრო გაღრმავებას.
ჩვენი აზრით, ძირითად პრობლემებს, რომელთა გადაწყვეტა შესაძლებელია პოლიტიკის საშუალებებითა და ძალებით, განეკუთვნება:
1. მთავრობის მიერ გატარებული ეკონომიკური რეფორმების ღონისძიებათა ადგილობრივ პირობებთან ადაპტირება;
2. მთავრობის რეგიონული პოლიტიკის, ტერიტორიული სუბიექტებისა და ადგილობრივ ხელისუფალთა კოორდინაცია;
3. სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის სტაბილიზაცია და კრიზისიდან გამოსვლის გზების ძიება;
4. ცხოვრების პირობებში, მუშაობისა და მეწარმეობის განვითარებაში, რეგიონულ განსხვავებათა მინიმუმამდე დაყვანა.
ბუნებრივია, თუ ცენტრალური ხელისუფლება მაკროპოლიტიკის გატარებაში არასაკმარისად ითვალისწინებს რეგიონულ თავისებურებებს და ატარებს სუსტ რეგიონულ პოლიტიკას, მაშინ ფედერაციის სუბიექტები იწყებენ გაერთიანებას და საკუთარი ინტერესებისათვის ზრუნვას (გავიხსენოთ აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკის ხელისუფლების მიერ ცენტრალურ ბიუჯეტში კუთვნილი თანხების გადარიცხვისადმი თავის არიდების მაგალითი). ასეთი სიტუაცია ხელს არ უწყობს საერთო სახელმწიფოებრივი პრობლემების წარმატებით გადაწყვეტას.
ამრიგად, საქართველოში, დაუშვებელ მოვლენად უნდა მივიჩნიოთ რეგიონების წინააღმდეგობრივი განწყობა – მოქმედების აღმოცენება, რასაც შედეგად შეიძლება რომელიმე სუსტი რეგიონის დაცემაც კი მოჰყვეს.
ჩვენს სინამდვილეში ცენტრალური მთავრობისაგან სათანადო ყურადღების მიღმაა დარჩენილი რეგიონული პოლიტიკის ოთხივე პრობლემა, მაგრამ განსაკუთრებით საგრძნობი და შემაშფოთებელია სერიოზული უყურადღებობა მეორე პრობლემისადმი. გარკვეულწილად ეს იმითაც აიხსნება, რომ ცხოვრების დონის საყოველთაო დაქვეითებისა და ეკონომიკური დაცემის პირობებში აღნიშნული პრობლემა მთელი არსით ჯერ კიდევ ვერ ჩამოყალიბდა, როგორც ბაზრის პირობებში განვითარების ერთ-ერთი უმნიშვნელოვანესი პრობლემა, ვინაიდან ცხოვრების პირობებში, მუშაობაში და მეწარმეობაში სივრცობრივი განსხვავება, პირველ რიგში, სივრცესა და დროში სამუშაო ძალაზე მოთხოვნასა და სამუშაო ადგილების მიწოდებაში შეუსაბამობით წარმოიშობა.
თანამედროვე სიტუაციის პარადოქსია ის გარემოება, რომ ცენტრალური მთავრობა, ერთის მხრივ, ცდილობს ამოქმედოს საბაზრო მექანიზმი, რომელიც ამწვავებს წინააღმდეგობას შრომასა და კაპიტალს შორის. ხოლო მეორე მხრივ, სახელმწიფო მუდმივად ცდილობს შეარბილოს, შეანელოს ეს წინააღმდეგობანი, რისთვისაც იყენებს შრომაზე და კაპიტალზე მიზნობრივი ზემოქმედების საბაზრო მექანიზმს და შეიმუშავებს ღონისძიებების მთელ სისტემას, რომელიც უზრუნველყოფს მათ შორის დისპროპორციის მინიმუმამდე შემცირებას, ამ პროცესების დროში და სივრცეში შეთავსება მეტად რთულია.
ასეთ სისტემაში ფედერალური მთავრობისა და ფედერაციის სუბიექტების სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოების მოქმედებაში წარმოიშობა წინააღმდეგობები. ქვეყნის პრეზიდენტი და სახელმწიფო ხელისუფლების ფედერალური ორგანოები მათ მიერ მიღებული ბრძანებულებების, კანონებისა და ნორმატიული აქტების საშუალებით ცდილობენ, დააჩქარონ საბაზრო ზომების ჩამოყალიბება-დამკვიდრების პროცესი და სწორედ ამით ხელს უწყობენ სხვადასხვა სახის დისპროპორციების წარმოქმნას. კერძოდ, მოსახლეობის ფენებად დაყოფას შემოსავლების მიხედვით. რაც შეეხება ფედერაციის სუბიექტებს, ამ დროს ისინი ცდილობენ, თავიანთ ტერიტორიაზე ცხოვრების დონისა და პირობების მკვეთრად გაუარესება არ დაუშვან, რისთვისაც იძულებული ხდებიან შეაკავონ ხელისუფლების ბრძანებულებების შესრულება და დაამუხრუჭონ რეფორმები.
რეგიონის სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების სტრატეგიის არჩევა და შესაბამისი კონცეფციის შემუშავება უნდა დაეფუძნოს რეგიონის განვითარების საწყისი მდგომარეობის შესწავლის შედეგებს. რეგიონების სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების კომპლექსური ანალიზის შედეგად უნდა გამოვლინდეს პრობლემური სიტუაციების შექმნის მიზეზები. განვითარების ტენდენციები და თავისებურებები. რეგიონის სოციალურ-ეკონომიკური სტრატეგიის განსაზღვრის დასკვნით ეტაპზე უნდა შემუშავდეს გრძელვადიან პერიოდში რეგიონის სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების პერსპექტიული მოდელი, გრძელვადიანი პერიოდისათვის, რომელიც უპასუხებს სტრატეგიით განსაზღვრული მიზნებისა და ამოცანების მოთხოვნებს და ასევე დაეფუძნება მეცნიერების თანამედროვე მიღწევების პრაქტიკული რეალიზაციის ამოცანებს.
მის შემდგომ, უნდა ჩამოვაყალიბოთ რეგიონების კომპლექსური განვითარების სტრატეგიული მიმართულებების სისტემა, ამ მიმართულებებში განისაზღვრება რეგიონის ეკონომიკის კომპლექსურობის კანონზომიერებები, სტრუქტურული გარდაქმნები, სოციალიზაცია, რეგიონული ინფრასტრუქტურის ფორმირება, საგარეო ეკონომიკური კავშირის ურთიერთობების განვითარება, კომპლექსური ბუნებათსარგებლობა და გარემოს დაცვა.
როდესაც საუბარია საქართველოში რეგიონების კომპლექსური სოციალურ ეკონომიკური განვითარების სტრატეგიის შემუშავებაზე, ყურადღება უნდა მიექცეს:
1. რეგიონების აგრარული პოტენციალის ეფექტურ გამოყენებას, მოსახლეობის სასოფლო-სამეურნეო პროდუქციით უზრუნველყოფის ამაღლების მიზნით;
2. სამეცნიერო-ტექნიკური პოტენციალის მქონე რეგიონებში მრეწველობის განვითარების მხარდაჭერას და მეწარმეობის ადგილობრივი ფაქტორების ამოქმედება-გააქტიურებას;
3. მდიდარი ბუნებრივი რესურსების მქონე რეგიონების სპეციფიკურობის გათვალისწინებას (საკურორტო მეურნეობის) ტურიზმის განვითარებას და სხვა;
ამასთან ერთად, აუცილებელია რეგიონების კლასიფიკაცია სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების თვალსაზრისით, რაც უფრო მეტად აამაღლებს რეგიონული პრობლემების გადაწყვეტის ხარისხს. ამ მხრივ, მიზანშეწონილია გამოიყოს ყველაზე პრობლემური რეგიონები შემდეგი მახასიათებლებით:
– ეკონომიკურად მკვეთრად ჩამორჩენილი რეგიონები, სადაც ეკონომიკური აქტივობა ძალზე დაბალია, მაღალია უმუშევრობის დონე და ა. შ. რეგიონების ამგვარ ტიპს შეიძლება მივაკუთვნოთ: სვანეთი, რაჭა-ლეჩხუმი, სამცხე-ჯავახეთი;
– ეკოლოგიური საფრთხის წინაშე მდგარი რეგიონები, სადაც ატმოსფეროში წყალსა და ჰაერში მავნე ნივთიერებების რაოდენობამ შეიძლება დასაშვებ ზღვარს გადააჭარბოს;
– დიდი მიგრაციით დამახასიათებელი რეგიონები (მაგალითად, ქვემო ქართლი, მცხეთა-მთიანეთი). რეგიონების ამგვარ ტიპს შეიძლება მივაკუთვნოთ აფხაზეთისა და სამაჩაბლოს ტერიტორიები, საიდანაც საქართველოს ტერიტორიული მთლიანობისათვის წარმოებული ომების შედეგად, ათეული ათასობით იძულებით გადაადგილებული პირი იძულებული გახდა საქართველოს სხვადასხვა ქალაქებში დასახლებულიყო.
ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, მიგვაჩნია, რომ რეგიონული პრობლემების გადაწყვეტა უნდა იქცეს სახელმწიფოში განხორციელებული რეფორმების სტრატეგიულ მიმართულებად. ამ კონტაქტში კი საჭიროა პრობლემათა მთელი სპექტრის კომპლექსურად გააზრება და შესაბამისი მიდგომების ჩამოყალიბება, ანუ აუცილებელია რეგიონულ დონეზე არსებული პრობლემების არა ცალკეულ დროსა და სივრცეში გადაჭრის პრაქტიკის დანერგვა, არამედ კომპლექსურად, არგუმენტირებულად და პრობლემების მთელი სპექტრის – მათი არსობრივი აქტუალობის პრინციპის გათვალისწინებით – გეგმაზომიერი და გააზრებული გადაწყვეტილებისათვის ღონისძიებების შემუშავება-რეალიზაცია.
რამდენადაც ჩვენი განხილვის საგანს რეგიონი და მისი ძირითადი მახასიათებლები წარმოადგენს, ამიტომ უპრიანია შევჩერდეთ რეგიონის დამახასიათებელ ზოგიერთ ფუძემდებლურ ნიშანზე, კერძოდ, მთლიანობაზე, კომპლექსურობაზე, სპეციალიზაციასა და მართვადობაზე.
– რეგიონის მთლიანობა ნიშნავს მოცემული რეგიონის ბუნებრივ-რესურსული პოტენციალის სრულად რაციონალურ გამოყენებას, სხვადასხვა პოტენციალის სრულად პროპორციულ შეთანაწყობას, მყარი შიდარეგიონული და რეგიონთაშორისი საწარმოო ტექნოლოგიური კავშირების ფორმირებას, გარკვეული ტრადიციების და ცხოვრების წესის მქონე ადამიანების განსაკუთრებული ურთიერთობის გაერთიანებას.
რეგიონის მეურნეობის კომპლექსურობა პირველ რიგში ნიშნავს მწარმოებლური ძალების დაბალანსებას, პროპორციულ, შეთანაწყობილ და შეთანხმებულ განვითარებას, რეგიონის სპეციალიზაციას, როცა არ შეიმჩნევა შიდა რეგიონული მნიშვნელოვანი დისპროპორციები და შენარჩუნებულია რეგიონის უნარი, არსებული რესურსების საფუძველზე გაფართოებული კვლავწარმოება განახორციელოს.
რეგიონის მნიშვნელოვან ნიშანთვისებებს წარმოადგენს მისი მართვადობა, რაც უშუალოდ არის დაკავშირებული მთლიანად სახელმწიფოს ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ დაყოფასთან. ამასთან დაკავშირებით, აუცილებელია აღვნიშნოთ, რომ მართვადობას გარკვეულწილად ხელს უწყობს რეგიონის მთლიანობა, რამეთუ ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული ორგანოები მოწოდებული არიან უზრუნველყონ საზოგადოებრივი მეურნეობის ყველა ელემენტის კოორდინაცია (მართვა), კერძოდ, მატერიალური წარმოების ბუნებრივ-რესურსული პოტენციალის, ინფრასტრუქტურის, შრომითი რესურსების და ა. შ. ასევე, მათ უნდა უზრუნველყონ კოორდინაცია რეგიონში არსებული კავშირების მრავალსახეობებისა – სავაჭრო, საფინანსო, სოციალური, ეკოლოგიური და მწარმოებლური სფეროების, რომლებიც ფლობენ გარკვეულ სივრცობრივ და დროით სიმყარეს.
რეგიონის ეკონომიკური დამოუკიდებლობა ასახავს უმნიშვნელოვანესი სოციალურ-ეკონომიკური პრობლემების დამოუკიდებლად და პასუხისმგებლობით გადაწყვეტას, მისი (ე. ი. რეგიონის) ეკონომიკური რესურსებით უზრუნველყოფის დონეს (ხარისხს). აღნიშნული პრობლემის გადაწყვეტა კი, მეურნეობის რეგიონული დონის კომპეტენციაში შედის.
