საბიუჯეტო კლასიფიკაციის სტრუქტურის სრულყოფის აუცილებლობა და მიმართულებები

თამარ გამსახურდია, ეკ. მეცნ., კანდიდატი

თანამედროვე ეტაპზე ყველა ქვეყანაში ბიუჯეტის ფორმირებას დაახლოებით ერთნაირი ნიშნები ახასიათებს, მაგრამ ამასთანავე, მას აქვს განსხვავებული თავისებურებანიც. საერთო ის არის, რომ ბიუჯეტის შედგენაში, პირდაპირი თუ არაპირდაპირი გზით, მთელი მთავრობა მონაწილეობს, ხოლო თავისებურებებს განაპირობებს ქვეყნაში არსებული საფინანსო-ეკონომიკური მდგომარეობა.

ბიუჯეტის ფორმირებაში გადამწყვეტი მნიშვნელობა ბიუჯეტის კლასიფიკაციას, მის სტრუქტურას ენიჭება. ბიუჯეტის კლაფისიკაციის მიზანი უნდა იყოს სახელმწიფო ხარჯებისა და შემოსავლების სისტემური ორგანიზება, რომელმაც, თავის მხრივ, ხელი უნდა შეუწყოს შედარებით ოპტიმალური ბიუჯეტის შედგენასა და მის აღსრულებას. ამასთან, მისი მიზანია, გამჭვირვალე გახადოს აღრიცხვა და პარალელურად ბიუჯეტიდან გამოყოფილი თანხების მიზნობრივ გამოყენებაზე გააძლიეროს ფინანსური კონტროლი. აღნიშნულის აუცილებლობაზე მეტყველებს ის ფაქტიც, რომ “რაც დრო გადის, ბიუჯეტი სულ უფრო და უფრო ძლიერ მადესტაბილიზებელ გავლენას ახდენს ქვეყნის ეკონომიკურ და საფინანსო უსაფრთხოებაზე”.

საქართველოს ბიუჯეტის კლასიფიკაციის სტრუქტურა, მიუხედავად ცალკეული მიმართულებებით ცვლილებისა, ჩვენი აზრით, ჯერ კიდევ ვერ პასუხობს გარდამავალი ეკონომიკის მოთხოვნებს. იგი მოკლებულია ბიუჯეტსა და ეროვნულ ეკონომიკის ურთიერთობის ამსახველ ზუსტ ინფორმაციას, ამიტომ ეს პროცესი თითქმის მოწყვეტილია ქვეყნის ეკონომიკის რეალურ შესაძლებლობებს. სამწუხაროდ, ჩვენთან ბიუჯეტის ფორმირება რეალურ საწყისებზე არ არის დაფუძნებული. აღნიშნულის მიზეზი, ერთი მხრივ, ის არის რომ საქართველოში ბიუჯეტის შევსების შესაძლებლობანი გამოყენებულია მხოლოდ 25-30%-ით, ე.ი. ბიუჯეტის შევსების ორჯერ მეტი შესაძლებლობა სახელმწიფოსათვის ფაქტობრივად “ქრება” და “ანტიბიუჯეტისტების” ჯიბეში ილექება2 და, მეორე მხრივ, ხარჯების მოცულობა ჩვენთან შეზღუდული რესურსების პირობებში არ ემყარება შიდა რეზერვების გამოვლენასა და ამოქმედების შესაძლებლობებს. იგი ფაქტიურად ორიენტირებულია იმაზე, თუ შემდგომ პერიოდში როგორ გადაიქცეს უცხოეთის დახმარებები ხარჯებად.

ამასთან, უნდა აღინიშნოს ისიც, რომ ბიუჯეტის საგასავლო ნაწილის კლასიფიკაცია, ხარჯების სტრუქტურა ერთდროულად განისაზღვრება სამი მიმართულებით: უწყებრივი, მიზნობრივი და საგნობრივი კლასიფიკაციით, მაგრამ მხედველობაში არ არის მიღებული ის ნაკლოვანებანი, რაც უწყებრივ კლასიფიკაციას გააჩნია. კერძოდ, უგულებელყოფილია სახელმწიფო ხარჯების ფაქტობრივი განაწილების მდგომარეობა, ვინაიდან ერთი და იმავე უწყების ხარჯთა აღრიცხვაში ასახულია სხვადასხვა ხარჯები. აქვე უნდა შევნიშნოთ, რომ მიზნობრივი დანიშნულების მიხედვით ხარჯების კლასიფიკაცია, რომელმაც უნდა მოგვცეს ხარჯების გამოყენების სრული სურათი, ფაქტობრივად (როგორც პრაქტიკა გვიჩვენებს) სრულყოფილად არ გამოიყენება. ამასთანავე, ცალკეული მუხლების მიხედვით ხარჯების განაწილება არ შეესაბამება ამ ხარჯების სახეობების ნამდვილ ბუნებას და სწორედ ეს არის ერთ-ერთი მიზეზი იმისა, რომ ხარჯების მნიშვნელოვანი ნაწილი მიმართულია სახელმწიფოს მიერ ეკონომიკური ფუნქციების განხორციელებაზე და მივიწყებულია ხარჯების სოციალური ფუნქცია (მხედველობაში გვაქვს, ამ ხარჯების მიმართვა მოსახლეობის სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის გაუმჯობესებაზე). ხარჯების სოციალური ფუნქციის განხორციელება ფინანსური რესურსებით მისი უზრუნველყოფის არარსებობის გამო, ფაქტობრივად დაჩრდილულია, რაც დროულ გამოსწორებას მოითხოვს მოსახლეობის ფართომასშტაბიანი სოციალური აფეთქების თავიდან ასაცილებლად.

განვლილი წლების სახელმწიფო ბიუჯეტის ანალიზმა ისიც დაგვანახა, რომ გაუმართლებელი ხარჯების მოცულობის გაზრდამ მკვეთრად შეამცირა ბიუჯეტური სახსრების გამოყენების შესაძლებლობანი ეროვნული მეურნეობის პრიორიტეტული დარგების სტრუქტურული პრობლემების გადაწყვეტაში.

გონივრულმა საფინანსო-საბიუჯეტო პოლიტიკამ უნდა განსაზღვროს ფინანსური რესურსების ის საზღვრები, რომელთა ფარგლებში საფინანსო სისტემას მას შეუძლია მოქმედება სახელმწიფო ხარჯებისა და შემოსავლების რაციონალური ორგანიზაციის თვალსაზრისით და, ამასთანავე, უნდა მიუთითოს ალტერნატიული ვარიანტები, რომლებიც მას გააჩნია ფინანსური სახსრების უკმარისობის პირობებში.

ყოველი ეკონომიკური ღონისძიება წინასწარ განსაზღვრული საფინანსო პოლიტიკის საფუძველზე უნდა წარმოადგენდეს ვალდებულებას შეზღუდული რესურსების რაციონალურად გამოყენებაზე. აქედან გამომდინარე, ასეთ ვალდებულებათა სიმრავლე ობიექტურად განაპირობებს ბიუჯეტში ახალი რესურსების მობილიზაციის აუცილებლობას. ამასთანავე, საბიუჯეტო სისტემა და მისი სტრუქტურა ისე უნდა იყოს აგებული, რომ სახელმწიფო ხარჯების შედგენილობა მიზნობრივი გამოყენების მიმართულებით იყოს გამჭვირვალე, რომ გადასახადის გადამხდელებმა ნათლად დაინახონ, თუ რაში იქნა გამოყენებული მათ მიერ გადახდილი თანხები.

ჩვენი აზრით, გარდამავალი ეკონომიკის პირობებში არსებით ცვლილებებს მოითხოვს ბიუჯეტური სახსრების ხარჯვის სისტემა, ვინაიდან მთლიანად საბიუჯეტო კრიზისი, რაც უშუალოდ შედეგია შესაძლებლობაზე აღმატებული მოცულობით სახსრების გამოყოფის დაპირებისა, რაც, თავის მხრივ, იწვევს საერთო საზოგადოებრივ დესტაბილიზაციას. იქმნება ჩინოვნიკების განკარგულებაში არსებული შეზღუდული რესურსი და შესაბამისად კორუფციის ხელსაყრელი გარემო. საბიუჯეტო სახსრებმა, უპირველეს ყოვლისა, უნდა უზრუნველყოს ყველაზე მნიშვნელოვანი სახელმწიფო ამოცანების განხორციელება, რომლებმაც თავისი ასახვა უნდა ჰპოვოს დამუშავებულ სახელმწიფო პროგრამებში და შემდგომში საფუძვლად უნდა დაედოს პროგრამული ბიუჯეტების ჩამოყალიბების პროცესს.

აღნიშნულის გათვალისწინებით, ბიუჯეტის სპეციალიზაცია ქვეყნისათვის სასიცოცხლო მნიშვნელობის დარგების განვითარებას უნდა დაემყაროს და არა ქვეყნის ტრადიციული პირობებიდან მოწყვეტით ეკონომიკის დარგობრივი სტრუქტურის გაუმართლებელ გადასინჯვას და დროებით წარმატებული ფინანსური შედეგების მოჩვენებითი მიღწევისათვის ყურადღების გამახვილებას.

რასაკვირველია, ჩვენ არ უარვყოფთ ხარჯების ბიუჯეტური კლასიფიკაციის სირთულეს, მაგრამ ბიუჯეტის პრინციპების ერთმანეთში აღრევა რაიმე დროებითი ეფექტის მიღწევისათვის, როდესაც ერთი პრინციპი გამოდის როგორც ძირითადი, ხოლო დანარჩენი იგულისხმება დამხმარე პრინციპებად, არასწორად მიგვაჩნია, ვინაიდან ბიუჯეტის კლასიფიკაციისადმი აღნიშნული მიდგომა ქმნის არარსებულის რეალურად გადაქცევის მოჩვენებით შესაძლებლობას, სხვადასხვა ციფრების მანიპულაციის გზით ბიუჯეტის ხელოვნური დაბალანსების შესაძლებლობას, რაც დაუყოვნებლივ გამოსწორებას მოითხოვს. თანამედროვე ეტაპზე ბიუჯეტის შედგენისას პრიორიტეტული მნიშვნელობა უნდა მიენიჭოს იმ საბიუჯეტო ორგანიზაციებს, რომლებიც სახელმწიფოს ფუნდამენტურ ფუნქციებს ახორციელებენ, მხედველობაში გვაქვს, სამართალდამცავ-ადმინისტრაციულ ორგანოებთან ერთად, საგადასახადო და საბაჟო სამსახურების მატერიალურ-ტექნიკური ბაზის განმტკიცებისათვის გამიზნული ღონისძიებების დაფინანსების გაუმჯობესება.

განსაკუთრებული ყურადღება უნდა დაეთმოს აგრეთვე ჯანდაცვის და განათლების სფეროებს, მათი მუშაკებისათვის სოციალური შეღავათების მეშვეობით. აღნიშნული მიდგომა მარტო ამ დარგის პრობლემა არ არის, იგი, ამასთანავე, გულისხმობს სახელმწიფოს ფუნდამენტური საწყისების განმტკიცებასაც, ვინაიდან, რაც უფრო მდიდარია სახელმწიფო, მით უფრო დიდია მისი შესაძლებლობანი და მარეგულირებელი პოტენციალი. დღევანდელ ეტაპზე ქვეყნის სიძლიერე არის მიზანიც და კონკრეტული ამოცანის გადაჭრის შესაძლებლობაც. შესაბამისად უნდა ხდებოდეს ბიუჯეტის სახსრების მობილიზებაც.

აღნიშნულიდან გამომდინარე, კარდინალურ ცვლილებებს მოითხოვს ბიუჯეტის შედგენის მოქმედი პრინციპები. თანამედროვე ეტაპზე, ჩვენი აზრით, პროგრამულ დაფინანსებაზე გადასასვლელად უნდა შეიქმნას პირობები, მხედველობაში გვაქვს ის გარემოება, რომ ჯერ უნდა განისაზღვროს ფინანსური პოლიტიკა და, ამ პოლიტიკიდან გამომდინარე, პარალელურად, შემუშავდეს პროგრამა, რომელშიც მკაფიოდ იქნება განსაზღვრული მიზნები და მათი განხორციელებისთვის პასუხისმგებელი კონკრეტული პირები. მიზნობრივ-პროგრამულ დაფინანსებაზე გადასვლა რეალურად გაითვალისწინებს ქვეყნის ფინანსურ შესაძლებლობებს, ეკონომიკურ ვითარებას, უზრუნველყოფს დასაქმებულთა რიცხვის ზრდას, მატრიალურ-ტექნიკური ბაზის გაუმჯობესებას და სხვა.5 ყოველივე ეს, ჩვენი აზრით, საშუალებას მოგვცემს, გავაუმჯობესოთ ეკონომიკის მართვის ეფექტიანობა პასუხისმგებლობის მექანიზმების გაზრდით, რისკის ფაქტორის მინიმუმამდე შემცირებით მივაღწიოთ კორუფციის შესაძლებლობათა გამორიცხვას. ამასთანავე, რაც უფრო დაჩქარდება პროგრამულ ბიუჯეტზე გადასვლის პროცესი, მით უფრო მივუახლოვდებით ბიუჯეტური პროცესის რეგულირების ევროპულ სტანდარტებს. აქ მთავარია ყურადღება გამახვილდეს საბიუჯეტო წესრიგის უზრუნველმყოფელი ღონისძიებების მოწესრიგებაზე. მხედველობაში გვაქვს აღნიშნული პრობლემისადმი კომპლექსური მიდგომა, რაც გულისხმობს მმართველობითი სტრუქტურების უფლებამოსილებათა მკაცრ განსაზღვრას, მართვის მექანიზმების სრულყოფას.

საბიუჯეტო წესრიგის უზრუნველყოფა გარდამავალი ეკონომიკის პირობებში პრობლემათა პრობლემას წარმოადგენს. იგი დაკავშირებულია მთელ რიგ სუბიექტურ და ობიექტურ მიზეზებთან, რომლებიც ურთიერთწინააღმდეგობრივ ხასიათს ატარებს. სწორედ ამით არის განპირობებული ის, რომ დღეისათვის ქვეყნის ეკონომიკის მართვაში საბიუჯეტო წესრიგი წარმოადგენს ერთ-ერთ ყველაზე მწვავე საკითხს, რომლის გადაჭრისათვის საჭიროდ მიგვაჩნია ძირეული რეფორმების განხორციელების დაჩქარება. მხედველობაში გვაქვს, ერთი მხრივ, საგადასახადო და საბაჟო სამსახურების ეფექტიანობის, მომთხოვნელობისა და პასუხისმგებლობის ამაღლების აუცილებლობა და, მეორე მხრივ, ეკონომიკის მდგომარეობის და თავისებურებების გათვალისწინებით საგადასახადო კოდექსში ცვლილებათა შეტანა. საგადასახადო კოდექსის ცვლილებები, ჩვენი აზრით, უნდა ემყარებოდეს იმას, რომ მინიმუმამდე იქნას დაყვანილი გადასახადების დამალვის ფაქტები, რომ განახლებულმა და რეფორმირებულმა საგადასახადო სისტემამ ხელი შეუწყოს ინვესტიციების მოზიდვას და მასთან ერთად, მეწარმეობისა და ბიზნესის განვითარებას. ამისათვის კი აუცილებელია, ქვეყნის საგადასახადო სისტემის ფუნქციონირებაში გათვალისწინებული იქნეს ამიერკავკასიის, მცირე აზიის, რუსეთის, უკრაინის, თურქეთის და აღმოსავლეთ ევროპის სახელმწიფოთა ფისკალური ნორმატივების გამოყენების გამოცდილება. ეფექტიანი საგადასახადო სისტემის ფუნქციონირებაზე არის დამოკიდებული როგორც შიდა და გარე ინვესტიციების მოზიდვა, ასევე ჩრდილოვანი ეკონომიკისა და კორუფციის წინააღმდეგ ეფექტური ბრძოლის განხორციელება.

ყურადღებას ვამახვილებთ რა კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის გაძლიერების აუცილებლობაზე, ამ საქმეში ჯერ კიდევ არაეფექტური მუშაობის მთავარ მიზეზად მიგვაჩნია ჩვენს ქვეყანაში ეკონომიკური და პოლიტიკური სისტემების აღრევა, მათი ფუნქციების არასრულყოფილი განსაზღვრა. სწორედ ეს ქმნის კორუფციისა და ჩრდილოვანი ეკონომიკისათვის ნოყიერ ნიადაგს და ხელს უწყობს საბიუჯეტო შემოსავლების არასრულად ამოღებას, სოციალური პროგრამების არადამაკმაყოფილებლად დაფინანსებას, ხელფასების და პენსიების დაუფინანსებლობის ზრდას. ყოველივე ზემოაღნიშნული კი არახელსაყრელ საინვესტიციო გარემოს ქმნის და ხელს უშლის სრული კაპიტალის მოზიდვის საფუძველზე ბიუჯეტის საშემოსავლო ნაწილის შევსებას.

საბაზრო ეკონომიკაზე გადასვლის პირობებში არსებითი ცვლილებები უნდა განიცადოს ბიუჯეტის როგორც ხარჯების, ასევე შემოსავლების კლასიფიკაციის სტრუქტურამ, ბიუჯეტური საშუალებების ხარჯვის და შემოსავლების მობილიზაციის სამეურნეო სისტემებმა.

როგორც ზემოთ აღვნიშნეთ, უპირველეს ყოვლისა, ბიუჯეტურმა ასიგნებებმა უნდა უზრუნველყოს პრიორიტეტული მიმართულებების სახელმწიფო პროგრამების დაფინანსება, რომელიც დაკავშირებულია ქვეყნის ეკონომიკის, კერძოდ, სასიცოცხლო მნიშვნელობის დარგების განვითარებასთან. ბიუჯეტის სპეციალიზაცია აღნიშნულს უნდა დაეფუძნოს და არა (ბუნებრივი, ტრადიციული პირობებიდან მოწყვეტით) დარგების სტრუქტურული შედგენილობის გაუმართლებელ გადასინჯვას, დროებითი ფინანსური შედეგის მოჩვენებით მიღწევას. აქვე უნდა შევნიშნოთ, რომ ხარჯების საგნობრივი კლასიფიკაცია ასევე არ გვაძლევს სახელმწიფო ხარჯების განაწილების რეალურ სურათს, რამდენადაც ერთი და იმავე სახეობის ხარჯები მიმართულია სხვადასხვა მიზნისკენ. აქედან გამომდინარე, ბიუჯეტის განაწილება საგნობრივი ნიშნით (ხარჯების მიზნისა და უწყებრივი მითითებების გარეშე) თვით ამ პრინციპს ეწინააღმდეგება.

ბიუჯეტის დეფიციტის შემცირება კონკრეტული პროგრამის დამუშავების საფუძველზე უნდა მოხდეს და არა ბიუჯეტის ხელოვნური ხერხებით დაბალანსების გზით. ამიტომ, გაუმართლებლად მიგვაჩნია ღონისძიებები, რეკომენდაციები, რომელთა საფუძვლად აღებულია იდეა: რაც შეიძლება მოკლე დროში, რადაც უნდა დაგვიჯდეს, მივაღწიოთ ბიუჯეტის შემოსავალსა და გასავალ ნაწილებს შორის თანასწორობას. ასეთი მისწრაფებები, რომლებიც არ არის განმტკიცებული ეკონომიკის სტაბილიზაციის მიმართულებით გადადგმული რეალური ნაბიჯებით, ქმნის მხოლოდ სურვილს, რეალურად წარმოდგენის მოჩვენებითობას და ისედაც მძიმე ქვეყნის საფინანსო-ეკონომიკურ მდგომარეობას კიდევ უფრო ართულებს. ბიუჯეტის დეფიციტის გადალახვისათვის აუცილებელია თვით ეკონომიკის “მკურნალობა”, ვინაიდან მისი დინამიზმის აღდგენისა და განვითარების გარეშე ქვეყნის მყარი საფინანსო-ეკონომიკური მდგომარეობის მიღწევა, მიუხედავად მრავალი ღონისძიების გატარებისა და უცხოეთიდან დახმარების მიღებისა, შეუძლებელია.6

ხარჯების დაუფინანსებლობის მიზეზია ბიუჯეტის დეფიციტი. დეფიციტის დაძლევისათვის აუცილებელია სახელმწიფო აპარატის, ხელისუფლების მართვის ყველა რგოლის შენახვის ხარჯების შემცირება, ცალკეული საბიუჯეტო ორგანიზაციების ანამედროვე ეტაპზე ყველა ქვეყანაში ბიუჯეტის ფორმირებას

დაახლოებით ერთნაირი ნიშნები ახასიათებს, მაგრამ ამასთანავე, მას აქვს განსხვავებული თავისებურებანიც. საერთო ის არის, რომ ბიუჯეტის შედგენაში, პირდაპირი თუ არაპირდაპირი გზით, მთელი მთავრობა მონაწილეობს, ხოლო თავისებურებებს განაპირობებს ქვეყნაში არსებული საფინანსო-ეკონომიკური მდგომარეობა.

ბიუჯეტის ფორმირებაში გადამწყვეტი მნიშვნელობა ბიუჯეტის კლასიფიკაციას, მის სტრუქტურას ენიჭება. ბიუჯეტის კლაფისიკაციის მიზანი უნდა იყოს სახელმწიფო ხარჯებისა და შემოსავლების სისტემური ორგანიზება, რომელმაც, თავის მხრივ, ხელი უნდა შეუწყოს შედარებით ოპტიმალური ბიუჯეტის შედგენასა და მის აღსრულებას. ამასთან, მისი მიზანია, გამჭვირვალე გახადოს აღრიცხვა და პარალელურად ბიუჯეტიდან გამოყოფილი თანხების მიზნობრივ გამოყენებაზე გააძლიეროს ფინანსური კონტროლი. აღნიშნულის აუცილებლობაზე მეტყველებს ის ფაქტიც, რომ “რაც დრო გადის, ბიუჯეტი სულ უფრო და უფრო ძლიერ მადესტაბილიზებელ გავლენას ახდენს ქვეყნის ეკონომიკურ და საფინანსო უსაფრთხოებაზე”.

საქართველოს ბიუჯეტის კლასიფიკაციის სტრუქტურა, მიუხედავად ცალკეული მიმართულებებით ცვლილებისა, ჩვენი აზრით, ჯერ კიდევ ვერ პასუხობს გარდამავალი ეკონომიკის მოთხოვნებს. იგი მოკლებულია ბიუჯეტსა და ეროვნულ ეკონომიკის ურთიერთობის ამსახველ ზუსტ ინფორმაციას, ამიტომ ეს პროცესი თითქმის მოწყვეტილია ქვეყნის ეკონომიკის რეალურ შესაძლებლობებს. სამწუხაროდ, ჩვენთან ბიუჯეტის ფორმირება რეალურ საწყისებზე არ არის დაფუძნებული. აღნიშნულის მიზეზი, ერთი მხრივ, ის არის რომ საქართველოში ბიუჯეტის შევსების შესაძლებლობანი გამოყენებულია მხოლოდ 25-30%-ით, ე.ი. ბიუჯეტის შევსების ორჯერ მეტი შესაძლებლობა სახელმწიფოსათვის ფაქტობრივად “ქრება” და “ანტიბიუჯეტისტების” ჯიბეში ილექება და, მეორე მხრივ, ხარჯების მოცულობა ჩვენთან შეზღუდული რესურსების პირობებში არ ემყარება შიდა რეზერვების გამოვლენასა და ამოქმედების შესაძლებლობებს. იგი ფაქტიურად ორიენტირებულია იმაზე, თუ შემდგომ პერიოდში როგორ გადაიქცეს უცხოეთის დახმარებები ხარჯებად.

ამასთან, უნდა აღინიშნოს ისიც, რომ ბიუჯეტის საგასავლო ნაწილის კლასიფიკაცია, ხარჯების სტრუქტურა ერთდროულად განისაზღვრება სამი მიმართულებით: უწყებრივი, მიზნობრივი და საგნობრივი კლასიფიკაციით, მაგრამ მხედველობაში არ არის მიღებული ის ნაკლოვანებანი, რაც უწყებრივ კლასიფიკაციას გააჩნია. კერძოდ, უგულებელყოფილია სახელმწიფო ხარჯების ფაქტობრივი განაწილების მდგომარეობა, ვინაიდან ერთი და იმავე უწყების ხარჯთა აღრიცხვაში ასახულია სხვადასხვა ხარჯები. აქვე უნდა შევნიშნოთ, რომ მიზნობრივი დანიშნულების მიხედვით ხარჯების კლასიფიკაცია, რომელმაც უნდა მოგვცეს ხარჯების გამოყენების სრული სურათი, ფაქტობრივად (როგორც პრაქტიკა გვიჩვენებს) სრულყოფილად არ გამოიყენება. ამასთანავე, ცალკეული მუხლების მიხედვით ხარჯების განაწილება არ შეესაბამება ამ ხარჯების სახეობების ნამდვილ ბუნებას და სწორედ ეს არის ერთ-ერთი მიზეზი იმისა, რომ ხარჯების მნიშვნელოვანი ნაწილი მიმართულია სახელმწიფოს მიერ ეკონომიკური ფუნქციების განხორციელებაზე და მივიწყებულია ხარჯების სოციალური ფუნქცია (მხედველობაში გვაქვს, ამ ხარჯების მიმართვა მოსახლეობის სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის გაუმჯობესებაზე). ხარჯების სოციალური ფუნქციის განხორციელება ფინანსური რესურსებით მისი უზრუნველყოფის არარსებობის გამო, ფაქტობრივად დაჩრდილულია, რაც დროულ გამოსწორებას მოითხოვს მოსახლეობის ფართომასშტაბიანი სოციალური აფეთქების თავიდან ასაცილებლად.

განვლილი წლების სახელმწიფო ბიუჯეტის ანალიზმა ისიც დაგვანახა, რომ გაუმართლებელი ხარჯების მოცულობის გაზრდამ მკვეთრად შეამცირა ბიუჯეტური სახსრების გამოყენების შესაძლებლობანი ეროვნული მეურნეობის პრიორიტეტული დარგების სტრუქტურული პრობლემების გადაწყვეტაში.

გონივრულმა საფინანსო-საბიუჯეტო პოლიტიკამ უნდა განსაზღვროს ფინანსური რესურსების ის საზღვრები, რომელთა ფარგლებში საფინანსო სისტემას მას შეუძლია მოქმედება სახელმწიფო ხარჯებისა და შემოსავლების რაციონალური ორგანიზაციის თვალსაზრისით და, ამასთანავე, უნდა მიუთითოს ალტერნატიული ვარიანტები, რომლებიც მას გააჩნია ფინანსური სახსრების უკმარისობის პირობებში.

ყოველი ეკონომიკური ღონისძიება წინასწარ განსაზღვრული საფინანსო პოლიტიკის საფუძველზე უნდა წარმოადგენდეს ვალდებულებას შეზღუდული რესურსების რაციონალურად გამოყენებაზე. აქედან გამომდინარე, ასეთ ვალდებულებათა სიმრავლე ობიექტურად განაპირობებს ბიუჯეტში ახალი რესურსების მობილიზაციის აუცილებლობას. ამასთანავე, საბიუჯეტო სისტემა და მისი სტრუქტურა ისე უნდა იყოს აგებული, რომ სახელმწიფო ხარჯების შედგენილობა მიზნობრივი გამოყენების მიმართულებით იყოს გამჭვირვალე, რომ გადასახადის გადამხდელებმა ნათლად დაინახონ, თუ რაში იქნა გამოყენებული მათ მიერ გადახდილი თანხები.

ჩვენი აზრით, გარდამავალი ეკონომიკის პირობებში არსებით ცვლილებებს მოითხოვს ბიუჯეტური სახსრების ხარჯვის სისტემა, ვინაიდან მთლიანად საბიუჯეტო კრიზისი, რაც უშუალოდ შედეგია შესაძლებლობაზე აღმატებული მოცულობით სახსრების გამოყოფის დაპირებისა, რაც, თავის მხრივ, იწვევს საერთო საზოგადოებრივ დესტაბილიზაციას. იქმნება ჩინოვნიკების განკარგულებაში არსებული შეზღუდული რესურსი და შესაბამისად კორუფციის ხელსაყრელი გარემო. საბიუჯეტო სახსრებმა, უპირველეს ყოვლისა, უნდა უზრუნველყოს ყველაზე მნიშვნელოვანი სახელმწიფო ამოცანების განხორციელება, რომლებმაც თავისი ასახვა უნდა ჰპოვოს დამუშავებულ სახელმწიფო პროგრამებში და შემდგომში საფუძვლად უნდა დაედოს პროგრამული ბიუჯეტების ჩამოყალიბების პროცესს.

აღნიშნულის გათვალისწინებით, ბიუჯეტის სპეციალიზაცია ქვეყნისათვის სასიცოცხლო მნიშვნელობის დარგების განვითარებას უნდა დაემყაროს და არა ქვეყნის ტრადიციული პირობებიდან მოწყვეტით ეკონომიკის დარგობრივი სტრუქტურის გაუმართლებელ გადასინჯვას და დროებით წარმატებული ფინანსური შედეგების მოჩვენებითი მიღწევისათვის ყურადღების გამახვილებას.

რასაკვირველია, ჩვენ არ უარვყოფთ ხარჯების ბიუჯეტური კლასიფიკაციის სირთულეს, მაგრამ ბიუჯეტის პრინციპების ერთმანეთში აღრევა რაიმე დროებითი ეფექტის მიღწევისათვის, როდესაც ერთი პრინციპი გამოდის როგორც ძირითადი, ხოლო დანარჩენი იგულისხმება დამხმარე პრინციპებად, არასწორად მიგვაჩნია, ვინაიდან ბიუჯეტის კლასიფიკაციისადმი აღნიშნული მიდგომა ქმნის არარსებულის რეალურად გადაქცევის მოჩვენებით შესაძლებლობას, სხვადასხვა ციფრების მანიპულაციის გზით ბიუჯეტის ხელოვნური დაბალანსების შესაძლებლობას, რაც დაუყოვნებლივ გამოსწორებას მოითხოვს. თანამედროვე ეტაპზე ბიუჯეტის შედგენისას პრიორიტეტული მნიშვნელობა უნდა მიენიჭოს იმ საბიუჯეტო ორგანიზაციებს, რომლებიც სახელმწიფოს ფუნდამენტურ ფუნქციებს ახორციელებენ, მხედველობაში გვაქვს, სამართალდამცავ-ადმინისტრაციულ ორგანოებთან ერთად, საგადასახადო და საბაჟო სამსახურების მატერიალურ-ტექნიკური ბაზის განმტკიცებისათვის გამიზნული ღონისძიებების დაფინანსების გაუმჯობესება.

განსაკუთრებული ყურადღება უნდა დაეთმოს აგრეთვე ჯანდაცვის და განათლების სფეროებს, მათი მუშაკებისათვის სოციალური შეღავათების მეშვეობით. აღნიშნული მიდგომა მარტო ამ დარგის პრობლემა არ არის, იგი, ამასთანავე, გულისხმობს სახელმწიფოს ფუნდამენტური საწყისების განმტკიცებასაც, ვინაიდან, რაც უფრო მდიდარია სახელმწიფო, მით უფრო დიდია მისი შესაძლებლობანი და მარეგულირებელი პოტენციალი. დღევანდელ ეტაპზე ქვეყნის სიძლიერე არის მიზანიც და კონკრეტული ამოცანის გადაჭრის შესაძლებლობაც. შესაბამისად უნდა ხდებოდეს ბიუჯეტის სახსრების მობილიზებაც.

აღნიშნულიდან გამომდინარე, კარდინალურ ცვლილებებს მოითხოვს ბიუჯეტის შედგენის მოქმედი პრინციპები. თანამედროვე ეტაპზე, ჩვენი აზრით, პროგრამულ დაფინანსებაზე გადასასვლელად უნდა შეიქმნას პირობები, მხედველობაში გვაქვს ის გარემოება, რომ ჯერ უნდა განისაზღვროს ფინანსური პოლიტიკა და, ამ პოლიტიკიდან გამომდინარე, პარალელურად, შემუშავდეს პროგრამა, რომელშიც მკაფიოდ იქნება განსაზღვრული მიზნები და მათი განხორციელებისთვის პასუხისმგებელი კონკრეტული პირები. მიზნობრივ-პროგრამულ დაფინანსებაზე გადასვლა რეალურად გაითვალისწინებს ქვეყნის ფინანსურ შესაძლებლობებს, ეკონომიკურ ვითარებას, უზრუნველყოფს დასაქმებულთა რიცხვის ზრდას, მატრიალურ-ტექნიკური ბაზის გაუმჯობესებას და სხვა. ყოველივე ეს, ჩვენი აზრით, საშუალებას მოგვცემს, გავაუმჯობესოთ ეკონომიკის მართვის ეფექტიანობა პასუხისმგებლობის მექანიზმების გაზრდით, რისკის ფაქტორის მინიმუმამდე შემცირებით მივაღწიოთ კორუფციის შესაძლებლობათა გამორიცხვას. ამასთანავე, რაც უფრო დაჩქარდება პროგრამულ ბიუჯეტზე გადასვლის პროცესი, მით უფრო მივუახლოვდებით ბიუჯეტური პროცესის რეგულირების ევროპულ სტანდარტებს. აქ მთავარია ყურადღება გამახვილდეს საბიუჯეტო წესრიგის უზრუნველმყოფელი ღონისძიებების მოწესრიგებაზე. მხედველობაში გვაქვს აღნიშნული პრობლემისადმი კომპლექსური მიდგომა, რაც გულისხმობს მმართველობითი სტრუქტურების უფლებამოსილებათა მკაცრ განსაზღვრას, მართვის მექანიზმების სრულყოფას.

საბიუჯეტო წესრიგის უზრუნველყოფა გარდამავალი ეკონომიკის პირობებში პრობლემათა პრობლემას წარმოადგენს. იგი დაკავშირებულია მთელ რიგ სუბიექტურ და ობიექტურ მიზეზებთან, რომლებიც ურთიერთწინააღმდეგობრივ ხასიათს ატარებს. სწორედ ამით არის განპირობებული ის, რომ დღეისათვის ქვეყნის ეკონომიკის მართვაში საბიუჯეტო წესრიგი წარმოადგენს ერთ-ერთ ყველაზე მწვავე საკითხს, რომლის გადაჭრისათვის საჭიროდ მიგვაჩნია ძირეული რეფორმების განხორციელების დაჩქარება. მხედველობაში გვაქვს, ერთი მხრივ, საგადასახადო და საბაჟო სამსახურების ეფექტიანობის, მომთხოვნელობისა და პასუხისმგებლობის ამაღლების აუცილებლობა და, მეორე მხრივ, ეკონომიკის მდგომარეობის და თავისებურებების გათვალისწინებით საგადასახადო კოდექსში ცვლილებათა შეტანა. საგადასახადო კოდექსის ცვლილებები, ჩვენი აზრით, უნდა ემყარებოდეს იმას, რომ მინიმუმამდე იქნას დაყვანილი გადასახადების დამალვის ფაქტები, რომ განახლებულმა და რეფორმირებულმა საგადასახადო სისტემამ ხელი შეუწყოს ინვესტიციების მოზიდვას და მასთან ერთად, მეწარმეობისა და ბიზნესის განვითარებას. ამისათვის კი აუცილებელია, ქვეყნის საგადასახადო სისტემის ფუნქციონირებაში გათვალისწინებული იქნეს ამიერკავკასიის, მცირე აზიის, რუსეთის, უკრაინის, თურქეთის და აღმოსავლეთ ევროპის სახელმწიფოთა ფისკალური ნორმატივების გამოყენების გამოცდილება. ეფექტიანი საგადასახადო სისტემის ფუნქციონირებაზე არის დამოკიდებული როგორც შიდა და გარე ინვესტიციების მოზიდვა, ასევე ჩრდილოვანი ეკონომიკისა და კორუფციის წინააღმდეგ ეფექტური ბრძოლის განხორციელება.

ყურადღებას ვამახვილებთ რა კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის გაძლიერების აუცილებლობაზე, ამ საქმეში ჯერ კიდევ არაეფექტური მუშაობის მთავარ მიზეზად მიგვაჩნია ჩვენს ქვეყანაში ეკონომიკური და პოლიტიკური სისტემების აღრევა, მათი ფუნქციების არასრულყოფილი განსაზღვრა. სწორედ ეს ქმნის კორუფციისა და ჩრდილოვანი ეკონომიკისათვის ნოყიერ ნიადაგს და ხელს უწყობს საბიუჯეტო შემოსავლების არასრულად ამოღებას, სოციალური პროგრამების არადამაკმაყოფილებლად დაფინანსებას, ხელფასების და პენსიების დაუფინანსებლობის ზრდას. ყოველივე ზემოაღნიშნული კი არახელსაყრელ საინვესტიციო გარემოს ქმნის და ხელს უშლის სრული კაპიტალის მოზიდვის საფუძველზე ბიუჯეტის საშემოსავლო ნაწილის შევსებას.

საბაზრო ეკონომიკაზე გადასვლის პირობებში არსებითი ცვლილებები უნდა განიცადოს ბიუჯეტის როგორც ხარჯების, ასევე შემოსავლების კლასიფიკაციის სტრუქტურამ, ბიუჯეტური საშუალებების ხარჯვის და შემოსავლების მობილიზაციის სამეურნეო სისტემებმა.

როგორც ზემოთ აღვნიშნეთ, უპირველეს ყოვლისა, ბიუჯეტურმა ასიგნებებმა უნდა უზრუნველყოს პრიორიტეტული მიმართულებების სახელმწიფო პროგრამების დაფინანსება, რომელიც დაკავშირებულია ქვეყნის ეკონომიკის, კერძოდ, სასიცოცხლო მნიშვნელობის დარგების განვითარებასთან. ბიუჯეტის სპეციალიზაცია აღნიშნულს უნდა დაეფუძნოს და არა (ბუნებრივი, ტრადიციული პირობებიდან მოწყვეტით) დარგების სტრუქტურული შედგენილობის გაუმართლებელ გადასინჯვას, დროებითი ფინანსური შედეგის მოჩვენებით მიღწევას. აქვე უნდა შევნიშნოთ, რომ ხარჯების საგნობრივი კლასიფიკაცია ასევე არ გვაძლევს სახელმწიფო ხარჯების განაწილების რეალურ სურათს, რამდენადაც ერთი და იმავე სახეობის ხარჯები მიმართულია სხვადასხვა მიზნისკენ. აქედან გამომდინარე, ბიუჯეტის განაწილება საგნობრივი ნიშნით (ხარჯების მიზნისა და უწყებრივი მითითებების გარეშე) თვით ამ პრინციპს ეწინააღმდეგება.

ბიუჯეტის დეფიციტის შემცირება კონკრეტული პროგრამის დამუშავების საფუძველზე უნდა მოხდეს და არა ბიუჯეტის ხელოვნური ხერხებით დაბალანსების გზით. ამიტომ, გაუმართლებლად მიგვაჩნია ღონისძიებები, რეკომენდაციები, რომელთა საფუძვლად აღებულია იდეა: რაც შეიძლება მოკლე დროში, რადაც უნდა დაგვიჯდეს, მივაღწიოთ ბიუჯეტის შემოსავალსა და გასავალ ნაწილებს შორის თანასწორობას. ასეთი მისწრაფებები, რომლებიც არ არის განმტკიცებული ეკონომიკის სტაბილიზაციის მიმართულებით გადადგმული რეალური ნაბიჯებით, ქმნის მხოლოდ სურვილს, რეალურად წარმოდგენის მოჩვენებითობას და ისედაც მძიმე ქვეყნის საფინანსო-ეკონომიკურ მდგომარეობას კიდევ უფრო ართულებს. ბიუჯეტის დეფიციტის გადალახვისათვის აუცილებელია თვით ეკონომიკის “მკურნალობა”, ვინაიდან მისი დინამიზმის აღდგენისა და განვითარების გარეშე ქვეყნის მყარი საფინანსო-ეკონომიკური მდგომარეობის მიღწევა, მიუხედავად მრავალი ღონისძიების გატარებისა და უცხოეთიდან დახმარების მიღებისა, შეუძლებელია.6

ხარჯების დაუფინანსებლობის მიზეზია ბიუჯეტის დეფიციტი. დეფიციტის დაძლევისათვის აუცილებელია სახელმწიფო აპარატის, ხელისუფლების მართვის ყველა რგოლის შენახვის ხარჯების შემცირება, ცალკეული საბიუჯეტო ორგანიზაციების ულ ვალდებულებებს. ამ ვალდებულებებიდან გამომდინარე, მიუხედავად ბიუჯეტიდან გამოყოფილი განსაზღვრული თანხების მოცულობისა, ეს ფულადი სახსრები რეალურად იხარჯება მხოლოდ მაშინ, როცა აღმასრულებელი ორგანოები აანაზღაურებენ ანგარიშებს. ე.ი. თუ აღნიშნულ საკითხს პრაქტიკული კუთხით (იურიდიული თვალსაზრისით) მივუდგებით, საგასავლო უფლებამოსილება ხორციელდება ასანაზღაურებლად გაცემული საბანკო ჩეკების ან გადახდილი ნაღდი ფულის საფუძველზე, ასე რომ, ამ შემთხვევამდე ფულადი სახსრები ფედერალური ხაზინიდან ფაქტობრივად არ ამოიღება და არც იხარჯება.

აღსანიშნავია ის ფაქტი, რომ საბიუჯეტო უფლებამოსილების მთავარი მიზანია მრავალწლიანი ფედერალური პროგრამების ფინანსური უზრუნველყოფა. ამასთან, აშშ-ის ფინანსური პრაქტიკის თავისებურება იმაში გამოიხატება, რომ საბიუჯეტო უფლებამოსილება უმეტესწილად არ ემთხვევა მიმდინარე საფინანსო წლის რეალურ ხარჯებს.

მართალია, კონგრესი ოფიციალურად საბიუჯეტო უფლებამოსილებას ამტკიცებს ერთი საფინანსო წლის ფარგლებში, მაგრამ ეს არ ნიშნავს, რომ მისი უფლებამოსილება არ გრძელდება მომავალ წელსაც. სხვა სიტყვებით რომ ვთქვათ, საბიუჯეტო უფლებამოსილების ის ნაწილი, რომელიც ჯერ არ გაზრდილა გასავლის ნაწილში, მართალია, ავტომატურად წყდება მიმდინარე საფინანსო წლის დამთავრებისას და ვეღარ მოხდება მისი ანაზღაურება, მაგრამ ცალკეულ, განსაკუთრებულ შემთხვევებში, რომლებიც სპეციალურად არის დაფიქსირებული კანონში, გაიცემა ნებართვა, რომ იგი განხორციელდეს რამდენიმე წლის განმავლობაში.

აღნიშნულიდან გამომდინარე, ჩვენი სახელმწიფოს მაგალითზე, ერთი წლის ვადით ბიუჯეტის შედგენა იწვევს ინერციას, ვინაიდან ამ პერიოდში შეუძლებელია დეტალურად გაანალიზდეს ამა თუ იმ პროგრამის ეფექტურობა, რომლის შესრულებისათვის ბიუჯეტიდან სახსრებია გამოყოფილი.

ამასთან დაკავშირებით ჩვენ სავსებით ვიზიარებთ მოსაზრებას იმის შესახებ, რომ აუცილებელია ახალი საბიუჯეტო ვადის შემოღება, რომლის დროსაც სამინისტროს, უწყების ან სხვა სამეურნეო ერთეულების საქმიანობა და შედეგების ანალიზი განხორციელდება 4 წელიწადში ერთხელ, რაც საშუალებას მოგვცემს, ყოველწლიურად გაანალიზდეს დასაფინანსებელ ობიექტთა დაახლოებით მეოთხედი ნაწილი ოთხწლიანი მცოცავი გრაფიკის საფუძველზე. მაკრო ეკონომიკურ კონტექსტში მუშაობის წარმართვა დეფიციტის მართვის მიმართულებით გულისხმობს იმას, რომ რესურსების განაწილება უნდა განიხილებოდეს არა როგორც მხოლოდ ამოცანა, რომელიც უზრუნველყოფს წარმოების ზრდას, არამედ ამასთანავე, როგორც საფუძველი, რომლის მიხედვითაც მოხდება ხარჯების შემცირების კორექტირება.

ამრიგად, შეიძლება ითქვას, რომ ბიუჯეტის პროექტის შედგენა და შემდგომ მისი განხილვა-დამტკიცება მოკლებულია ბიუჯეტსა და ეროვნულ ეკონომიკას შორის რეალურად არსებულ ურთიერთობებზე ზუსტ ინფორმაციასა და შეფასებებს. ამიტომ ამ პროცესების (პროექტის შედგენა, განხილვა, დამტკიცება) მსვლელობა არ ასახავს ბიუჯეტის რეალურ შესაძლებლობებს და ხშირად ცალკეული თანამდებობრივი პირის სუბიექტურ ნებასურვილზეა დამოკიდებული. აქედან გამომდინარე, ბიუჯეტის პროექტის შედგენა რეალურ საწყისებზე უნდა იქნეს დაფუძნებული, რომ ხარჯების მოცულობა განისაზღვროს შეზღუდული რესურსების ფარგლებში.

ეკონომიკაში არსებული მდგომარეობა “”ციკლური ბალანსირებული ბიუჯეტის”” შედგენაზე გადასვლის აუცილებლობაზე მიუთითებს. ჩვენი აზრით, წლიური ბიუჯეტი. შემოსავლებისა და დანახარჯების ურთიერთობის რეალური განსაზღვრისას, არ იძლევა სრულ სურათს, ვინაიდან დანახარჯებს იმავე წელს მოაქვს შემოსავალი უკუგების სახით და, შესაბამისად, შემოსავლისა და დანახარჯების მნიშვნელოვანი ნაწილი დაუბალანსებელი რჩება.13

გასათვალისწინებელია კიდევ ერთი მომენტი, კერძოდ, ის, რომ სამთავრობო პროგრამებსა და კონტრაქტებს აქვთ გასავლის სხვადასხვა ტემპი, რომლის დროსაც ერთნაირი ღირებულების საბიუჯეტო უფლებამოსილების გადაზრდა მიმდინარე ხარჯებში სხვადასხვა პერიოდში ხდება. საბიუჯეტო უფლებამოსილების ფარგლებში იმავე საფინანსო წელს ხარჯვის ერთადერთ გამონაკლისს, როგორც წესი, წარმოადგენს შრომის ანაზღაურებისთვის გათვალისწინებული ხარჯები (თუმცა საქართველოში, სინამდვილეში, ეს “”გამონაკლისიც”” დარღვეულია).

საქართველოში მიმდინარე საბიუჯეტო-საგადასახადო სისტემის სრულყოფა, უპირველეს ყოვლისა, გულისხმობს საბიუჯეტო დეფიციტის შემცირების ამერიკული გამოცდილების გამოყენებასაც. მხედველობაში გვაქვს ეკონომიკის პრიორიტეტების და საფინანსო პოლიტიკის ორიენტაციის ცვლილებების საფუძველზე სახელმწიფო რესურსების ეფექტიანი და დინამიური განაწილება, მკაცრი საბიუჯეტო შეზღუდვის პირობებში გრძელვადიანი პროგრამების სტაბილური დაფინანსება.

comments

Social media & sharing icons powered by UltimatelySocial