ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის საკანონმდებლო რეგულირების რეგიონული ასპექტები
პროფესორი ნიკო ჩიხლაძე
საქართველოში მიმდინარე ეკონომიკური და პოლიტიკური რეფორმების საერთო კომპლექსში ძირითადი ვექტორი მიმართულია სახელმწიფო მმართველობითი სისტემის სხვადასხვა რგოლს შორის პასუხისმგებლობათა ოპტიმალური განაწილებისა და დეცენტრალიზაციის ხარისხის ამაღლებისაკენ, ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის ორგანოების საფინანსო-საბიუჯეტო უფლებამოსილებათა შემდგომი გაფართოებისაკენ.
ადგილობრივი თვითმმართველობის ფორმირების გზაზე საქართველოსათვის, როგორც ევროსაბჭოს წევრი ქვეყნისათვის, განსაკუთრებული მნიშვნელობა შეიძინა სტრასბურგში 1985 წლის 15 ოქტომბერს მიღებულ ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ ევროპის ქარტიის მოთხოვნებთან ჰარმონიზაციამ.
1 საზოგადოდ, რაც უფრო დახვეწილია საბიუჯეტო კანონმდებლობა, მით უფრო გამართულად მიმდინარეობს ქვეყანაში საბიუჯეტო პროცესი, თემის ბიუჯეტის მომზადებიდან დაწყებული, სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულებით დამთავრებული. შეიძლება ითქვას, რომ კანონპროექტი თანამედროვე მოთხოვნების გათვალისწინებითაა
შესრულებული და მასში კონკრეტული ასახვა ჰპოვა ევროპული ქარტიის დებულებებმა. საქართველოში ადგილობრივი თვითმმართველობისა
და მმართველობის ორგანოების საფინანსო-საბიუჯეტო სტრუქტურების კონცეპტუალური ეკონომიკური და იურიდიული საფუძვლები მხოლოდ ექვსიოდე წლის წინ, “ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის შესახებ” საქართველოს ორგანული კანონის მიღებით (1997 წლის ოქტომბერი) ჩამოყალიბდა. ამის შემდეგ დამტკიცდა
და ორგანულ კანონს დაემატა ადგილობრივ გადასახადებთან და მოსაკრებლებთან, საბიუჯეტო პროცესთან, ქონების გადაცემასთან დაკავშირებული კიდევ რამდენიმე კანონი. 1998 წლის ნოემბერში ადგილობრივი წარმომადგენლობითი ორგანოების არჩევით კი რეალურად დაიწყო საქართველოში თვითმმართველობის
ინსტიტუტის ჩამოყალიბება და დამკვიდრება.2 ამ ღონისძიებების განხორციელება ფაქტობრივად იყო მცდელობა, სოციალურ-პოლიტიკურთან ერთად შექმნილიყო ეკონომიკური ნიადაგი თვითმმართველობის თანამედროვე ფორმებზე გადასასვლელად, კერძოდ: გამოიკვეთა ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის ერთეულების სოციალურ-ეკონომიკური და საბიუჯეტო უფლებამოსილებანი, ადგილობრივი საბიუჯეტო პოლიტიკა დაემყარა ბიუჯეტის დამოუკიდებლობის პრინციპს, აიკრძალა სახელმწიფო მმართველობის ზემდგომი ორგანოების ადმინისტრაციული ჩარევა ადგილობრივი ორგანოების საბიუჯეტო კომპეტენციაში და სხვ.3
თვითმმართველობის ორგანოებმა (საკრებულოებმა) ფუნქციობის შვიდი წლის მანძილზე ბევრი სასიკეთო ღონისძიება განახორციელეს. ამის მიუხედავად,
მათ საფინანსო-საბიუჯეტო საქმიანობაში გამოიკვეთა მრავალი პრობლემა და ხელშემშლელი ფაქტორი, რომელთაგანაც აღსანიშნავია შემდეგი:
ა) ადგილობრივი თვითმმართველობის ერთეულების რეალური ფინანსური ავტონომია და მათი მოვალეობები შესაბამისი რესურსების განაწილებისა და მართვის საკითხებში შეზღუდული იყო. ადმინისტრაციული და ფინანსური თვალსაზრისით ისინი დამოკიდებული იყვნენ შესაბამისი მმართველობის დონეზე (რაიონზე).
ბ) სოფლის, თემის, დაბისა და რაიონის შემადგენლობაში შემავალი ქალაქის საკრებულოების რაიონის საკრებულოსთან ურთიერთობის წლების მანძილზე არსებული წესი ხშირად დიდ უკმაყოფილებას იწვევდა მათთვის ანარიცხების განსაზღვრის საკითხში. ეს პროცესი არ იყო დაზღვეული სუბიექტივიზმისაგან და წინააღმდეგობათა სერიოზულ საფუძველს ქმნიდა.
გ) სამწუხაროდ, წლების მანძილზე წარუმატებელი აღმოჩნდა ადგილობრივი ბიუჯეტის შესახებ საქართველოს კანონის
მიღების მცდელობა, რამაც ხელი შეუწყო მმართველობასა და თვითმმართველობებს შორის პრობლემათა შენარჩუნებას.
საინტერესოა, საქართველოს კონკრეტული რეგიონის – იმერეთის მაგალითზე განვიხილოთ ზოგიერთი ტენდენცია საბიუჯეტო სფეროში განვითარებულ მოვლენებთან დაკავშირებით. რეგიონის საბიჯეტო სისტემა, ადგილობრივი თვითმმართველობის დონეების გათვალისწინებით, მოიცავს ქ. ქუთაისის ბიუჯეტს (ქალაქი, რომელიც არ შედის რაიონის შემადგენლობაში), რაიონის შემადგენლობაში შემავალი 10 ქალაქის ბიუჯეტს (ზესტაფონი, თერჯოლა, ვანი, ხონი, წყალტუბო, ჭიათურა, ბაღდათი,ტყიბული, საჩხერე, სამტრედია), 3 სადაბო (ხარაგაული, შორაპანი, კულაში) და სოფლებისა და თემების 156 ბიუჯეტს, რაც 170 საბიუჯეტო ერთეულს შეადგენს (საშუალოდ ერთ რაიონზე 15,3, საშუალოდ ერთ ტერიტორიულ ერთეულზე 14,1). იმერეთის რეგიონის ადგილობრივი თვითმმართველობების ბიუჯეტების შემოსავლების 2005 წლის გეგმური პარამეტრები (ათასი ლარი).
წლების განმავლობაში (1998-2004) ტერიტორიულ ერთეულთა ფინანსური ბაზა იზრდებოდა, რასაც ხელს უწყობდა ადგილობრივი
ბიუჯეტების სასარგებლოდ გადასახადთა გრძელვადიანი ნორმატივების ეტაპობრივი ზრდა მოგებისა და საშემოსავლო გადასახადთა ნაწილში 60-დან 100%-მდე და ტრანსფერების საგრძნობი მატება. აღნიშნულის მიუხედავად, დღემდე შეზღუდულია თვითმმართველი ერთეულების საფინანსო ავტონომია და მანევრის უნარი, რაც იმერეთის მიხედვით ჩატარებულმა 2005 წლის ანალიზმაც ცხადყო (იხ. ცხრილი, ნახ. 1 და ნახ. 2). მაგალითად, რაიონების შემადგენლობაში შემავალი ქალაქების ბიუჯეტები საერთო შემოსავლების მეხუთედსაც არ შეადგენენ (18,8%). ასეთი ქალაქების ბიუჯეტების შემოსავლების 71% მხოლოდ სამ ქალაქზე (ზესტაფონი, ჭიათურა, სამტრედია) მოდის. რაც შეეხება სოფლის, თემისა და დაბის ბიუჯეტებს, მათი შემოსავლები 4559,2 ათასი ლარითაა განსაზღვრული (საერთო შემოსავლების
26,6%). ადგილობრივი თვითმმართველობების დონეზე ზემოთ აღნიშნული პრობლემების გადასაჭრელად შემუშავდა საქართველოს კანონის პროექტი ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შესახებ. კანონპროექტის სასიკეთოდ უნდა ითქვას, რომ მასში ბევრი პოზიტიური დებულება და მოთხოვნაა გატარებული თვითმმართველ ერთეულთა სასარგებლოდ. კერძოდ: იქმნება რეალური ფინანსური ავტონომიის პირობები, როცა თვითმმართველობებს საშუალება მიეცემათ, თავისუფლად
გამოიყენონ ფინანსური სახსრები თავიანთი ფუნქციების შესასრულებლად; გათვლები დაემყარება არა სუბიექტივიზმს, არამედ სამართლიანობის პრინციპსა და უნივერსალურ ფორმულას; ნახ.1 შემოსავლების განაწილება საბიუჯეტო დონეების მიხედვით იმერეთის ტერიტორიულ ერთეულებში (ქუთაისის გარდა)
I რაიონული ბიუჯეტები (11 ერთეული)
II – ქალაქების ბიუჯეტები (10 ერთეული)
III სოფლის, თემის, დაბის (3 ერთეული) (სულ 159 ერთეული) ბიუჯეტები.
გამოთანაბრებითი ტრანსფერის გამოყენების მიმართულებებს
განსაზღვრავს თვითმმართველი ერთეული; ხაზგასმით არის გამოყოფილი დელეგირებული უფლებამოსილებების საკითხი, რასაც გაამყარებს ფინანსთა სამინისტროსთან დადებული დელეგირების ხელშეკრულებები.
მკვეთრად არის შეცვლილი დამოკიდებულება თვითმმართველი ერთეულების ფინანსური მანევრის გასაზრდელად, რისთვისაც სახელმწიფო ბიუჯეტიდან გამოთანაბრებითი ტრანსფერის სახით გამოიყოფა სახელმწიფო ბიუჯეტის მოსალოდნელი შემოსავლების არანაკლებ 5 პროცენტისა.5 ნახ.2 შემოსავლების განაწილება საბიუჯეტო დონეების მიხედვით
იმერეთის ტერიტორიულ ერთეულებში (ქუთაისის ჩათვლით)
I ქალაქების ბიუჯეტები (11 ერთეული)
II – რაიონული ბიუჯეტები (11 ერთეული)
III სოფლის, თემის, დაბის (სულ 159 ერთეული) ბიუჯეტები
კანონპროექტში არსებობს ზოგიერთი ტერმინოლოგიური უზუსტობა არსებულ კანონმდებლობასთან მიმართებაში. ზუსტად არ არის განსაზღვრული ამ დონის ბიუჯეტთა საჯაროობის პრინციპები და მოთხოვნები, ორგანიზაციული ხასიათის ღონისძიებათა მენეჯმენტი, ფაქტობრივად ახალ საგადასახადო ორგანოთა უფლებამოსილებებთან და არეალთან დაკავშირებული საკითხები. ბევრ კითხვას წარმოშობს გამოთანაბრებითი ფისკალური შესაძლებლობების და ტრანსფერის ოდენობის განსაზღვრის მედოდიკა, ზოგიერთ შემთხვევაში გაუმიჯნავია პასუხისმგებლობა და უფლებამოსილებები. კანონის მნიშვნელობიდან გამომდინარე, აუცილებლად მიგვაჩნია,
მისი სკრუპულოზური განხილვა მოხდეს ქვეყნის ცალკეულ თვითმმართველ ერთეულებში და მენეჯმენტის გამარტივების მიზნით სამხარეო ადმინისტრაციების მიერ შეჯერებული წინადადებები წარედგინოს პროექტის ავტორებს. იმერეთის სამხარეო ადმინისტრაციის ინიციატივით და გაეროს განვითარების პროგრამის მხარდაჭერით გამოიცა სპეციალური მასალები და მომზადდა პროგრამა, რომელიც უზრუნველყოფს ყველა დონეზე მათ ხელმისაწვდომობას, ეტაპობრივ განხილვას პრაქტიკოსების,
ექსპერტების, აღმასრულებელი და საკანონმდებლო ხელისუფლების წარმომადგენელთა მონაწილეობით. ამ შენიშვნებისა და ხარვეზების მიუხედავად, კანონპროექტის მიხედვით საფინანსო-საბიუჯეტო უფლებამოსილებანი კიდევ უფრო კონკრეტდება და ვითარდება. დოკუმენტის დახვეწისა და დამუშავების შემდეგ ადგილობრივი ღონისძიებების თანმიმდევრული გატარება ხელს შეუწყობს ადგილობრივი თვითმმართველობის (მმართველობის) ერთეულთა სოციალურ-ეკონომიკურ
გამოთანაბრებას, მათთვის დელეგირებული ფუნქციების წარმატებით განხორციელებას, ფინანსური მანევრის გაზრდას და ბიუჯეტის შესრულების პროცესში წამოჭრილი ფინანსური სირთულეების დაძლევას.