ბიუჯეტთაშორისი ურთიერთობების რეგულირების აუცილებლობა საქართველოს გარდამავალ ეკონომიკაში

თამაზ მაღლაკელიძე, ეკ. მეცნ. კანდიდატი

ნებისმიერ ცივილიზებულ ქვეყანაში სახელმწიფო თავის თავზე იღებს პასუხისმგებლობას ტერიტორიული ერთეულების გარკვეული ეკონომიკური დამოუკიდებლობის უზრუნველყოფისათვის. სახელმწიფოს უშუალო ფუნქციაა ქვეყნის მთელ ტერიტორიაზე მაკროეკონომიკური პროპორციების შენარჩუნება და რეგიონული ეკონომიკური (ამასთან, ეკოლოგიური, დემოგრაფიული, ეთნიკური და ა.შ.) კრიზისების თავიდან აცილება. ყოველივე ეს სახელმწიფო პოლიტიკის ნორმაა, რომელსაც საქართველოში, ახალი ეკონომიკური სისტემის ფორმირების პროცესში პრიორიტეტული მნიშვნელობა ენიჭება.

ნებისმიერი საბიუჯეტო სისტემა, იქნება ეს უნიტარული თუ ფედერაციული, ორიენტირებული უნდა იყოს ეკონომიკური ეფექტიანობის, სოციალური სამართლიანობისა და პოლიტიკური სტაბილურობის უზრუნველყოფაზე, რასაც საფუძვლად უდევს კანონის უზენაესობა, კონკურენციული გარემოს შექმნა, სხვადასხვა სახის ბაზრების, მათ შორის, ფიუჩერსული და სადაზღვევო ბაზრების არსებობა და ა.შ. ყოველივე ეს, საბოლოო ანგარიშით, ეკონომიკური უსაფრთხოების გარანტია. წინააღმდეგ შემთხვევაში წარმოიქმნება პირობები საბიუჯეტო რესურსების არარაციონალური, არაოპტიმალური გამოყენებისთვის, რაც იწვევს უმუშევრობის მნიშვნელოვან გაზრდას, ინფლაციის გაღრმავებას, კვალიფიციური კადრების უკმარისობას, რეგიონული დისპროპორციების წარმოქმნას, ბიუჯეტთაშორისი პრობლემების გაღრმავებასა და ა.შ. ამიტომ ფინანსური რესურსების გამოყენების ოპტიმიზაცია, რაც, სხვა ღონისძიებებთან ერთად, მათ რაციონალურ, ქვეყნის ინტერესებიდან გამომდინარე ტერიტორიულ განაწილებასაც გულისხმობს, ორგანულად უკავშირდება ბიუჯეტთაშორისი ურთიერთობების რეგულირების პრობლემას.

ბიუჯეტთაშორისი ურთიერთობები, როგორც ფინანსური ურთიერთობებისა და, აქედან გამომდინარე, აღწარმოების მთელი სისტემის შემადგენელი ნაწილი, ყალიბდება განაწილებით პროცესში, რომელსაც საფუძვლად უდევს ხელისუფლების ყველა დონეს შორის საბიუჯეტო უფლებამოსილებისა და პასუხისმგებლობის სფეროების კანონმდებლობით განმტკიცება. ცენტრსა და რეგიონებს შორის დაფინანსების სფეროში უფლებამოსილებისა და პასუხისმგებლობის განაწილება საბიუჯეტო ფედერალიზმის ცენტრალური პრობლემაა.

საბიუჯეტო ფედერალიზმის თეორიის კვლევის საგანი სხვადასხვა დონის ბიუჯეტებს შორის ურთიერთდამოკიდებულების რთული სისტემის ახსნა და მათი ეფექტიანი ფუნქციონირების გზების განსაზღვრაა. ეს ტერმინი გამოიყენება იმ ქვეყნების მიმართაც, რომლებიც არ წარმოადგენენ ფედერაციას. არც პოლიტიკურ, არც სამართლებრივ და არც ეკონომიკურ ჭრილში ფედერალიზმი არ დაიყვანება ადმინისტრაციულ დეცენტრალიზაციამდე. მოცემულ შემთხვევაში ფედერალიზმში იგულისხმება სახელმწიფოს საბიუჯეტო სისტემის განცალკევებული რგოლების არსებობა. ისინი ქმნიან თავიანთ პოლიტიკას, რომელიც კონკრეტულ გამოხატულებას გადასახადებსა და საბიუჯეტო ხარჯებში პოულობს.

ეკონომიკურ ლიტერატურაში შეიძლება გამოვყოთ საბიუჯეტო ფედერალიზმის არსის განმსაზღვრელი ორი მიდგომა. პირველი შეხედულების თანახმად, საბიუჯეტო ფედერალიზმის არსი მდგომარეობს ხელისუფლების სხვადასხვა დონის ორგანოებს შორის საბიუჯეტო წესებისა და ვალდებულებების, საბიუჯეტო პროცესის ყველა სტადიაზე მათი ურთიერთქმედების წესების, მათ შორის, საბიუჯეტო რესურსების გადანაწილების მეთოდების ნორმატიულ საკანონმდებლო მოწყობაში1. მეორე შეხედულების მიხედვით, საბიუჯეტო ფედერალიზმის არსი გამოიხატება, ერთი მხრივ, სახელმწიფოსა და, მეორე მხრივ, იურიდიულ და ფიზიკურ პირებს შორის არსებულ იმ ურთიერთობებში, რომლებიც წარმოიქმნება ფულადი სახსრების ცენტრალიზებული ფონდის განაწილების პროცესში.

ჩვენი აზრით, საბიუჯეტო ფედერალიზმი როგორც საბიუჯეტო მოწყობის ფორმა, არის ცენტრსა და რეგიონებს (ცენტრალურ და ტერიტორიულ სახელისუფლებო სტრუქტურებს) შორის არა მხოლოდ ფინანსური რესურსების, არამედ საგადასახადო უფლებამოსილებისა და საბიუჯეტო პოლიტიკისადმი პოლიტიკური პასუხისმგებლობის განაწილება. საბიუჯეტო ფედერალიზმი არის დაბეგვრისა და სახელმწიფო ხარჯების სისტემა, რომელიც გულისხმობს შემოსავლების მიღებასა და ხარჯების მართვაში გარკვეული უფლების მიცემას სახელმწიფო მმართველობის სხვადასხვა დონეებისათვის ცენტრალური ხელისუფლებიდან ყველაზე მცირე ადგილობრივი ადმინისტრაციისათვის.

განასხვავებენ საბიუჯეტო ფედერალიზმის ვერტიკალურ და ჰორიზონტალურ გამოთანაბრებას (დაბალანსებას). საბიუჯეტო ფედერალიზმის დასავლურ კონცეფციებში ვერტიკალური გამოთანაბრება განიხილება, როგორც დაბალანსების მიღწევის პროცესი ხელისუფლების ყველა დონეს შორის ხარჯების მიხედვით მათი საშემოსავლო რესურსების პოტენციალთან. ვერტიკალური გამოთანაბრების პრინციპი რეგიონულ და ადგილობრივ ხელისუფლებას აკისრებს პასუხისმგებლობას მათი ფუნქციების ფინანსურ უზრუნველყოფაში. ამ შემთხვევაში ცენტრალური ხელისუფლება იღებს ვალდებულებას ამა თუ იმ რეგიონისთვის საბიუჯეტო სახსრების გამოყოფასთან დაკავშირებით, თუ რეგიონის პოტენციური შესაძლებლობები საშემოსავლო ნაწილის უზრუნველყოფაში არასაკმარისი იქნება მისთვის მინიჭებული ფუნქციების შესასრულებლად.

ჰორიზონტალური საბიუჯეტო გამოთანაბრება გულისხმობს გადასახადების პროპორციულ განაწილებას ფედერაციის სუბიექტებს შორის სხვადასხვა ტერიტორიის საგადასახადო შესაძლებლობების უთანაბრობის ნიველირებისათვის.
ეკონომიკურ თეორიასა და პრაქტიკაში ჰორიზონტალური გამოთანაბრება განიხილება, როგორც საბიუჯეტო საქმიანობის სასტარტო პირობების გაერთიანება. ეს, პირველ ყოვლისა, განპირობებულია პრინციპით: ფედერაციის ყოველ სუბიექტს უნდა ჰქონდეს შესაძლებლობა, უზრუნველყოს თავისი ტერიტორიის მოსახლეობა საზოგადოებრივი საქონლით. სიტუაცია, როდესაც ფედერაციის სუბიექტებს არ შეუძლიათ მოსახლეობის უზრუნველყოფა საზოგადოებრივი საქონლით დაბეგვრის მაღალი დონის გარეშე, განიხილება როგორც ჰორიზონტალური დისბალანსი, რაც მოითხოვს საბიუჯეტო გამოთანაბრების ღონისძიებების გატარებას.

როგორც მსოფლიო გამოცდილება გვიჩვენებს, საბიუჯეტო სისტემები პოლიტიკური, ისტორიული, გეოგრაფიული და ეროვნული ფაქტორების გავლენით საკმაოდ განსხვავდებიან ერთმანეთისაგან და ხშირად შორს არიან ოპტიმალური თეორიული მოდელისაგან. მიუხედავად ამისა, საბიუჯეტო ფედერალიზმის ნებისმიერი მოდელი ეყრდნობა შემდეგ სამ მთავარ პირობას, რაც საფუძვლად უდევს მის ეფექტიან ფუნქციონირებას: 1. ხარჯების მიხედვით ხელისუფლების ყველა დონეს შორის უფლებამოსილების მკვეთრი გამიჯვნა; 2. ხელისუფლების სხვადასხვა დონისათვის სათანადო უფლებამოსილების მინიჭება ამ უფლებამოსილების ფისკალური რესურსებით რეალიზაციის მიზნით; 3. ვერტიკალური და ჰორიზონტალური დისბალანსის შერბილება საბიუჯეტო ტრანსფერების, სუბსიდიებისა და სუბვენციების სისტემის მეშვეობით ქვეყნის მთელ ტერიტორიაზე სახელმწიფო მომსახურების განსაზღვრული სტანდარტის უზრუნველყოფის მიზნით. დიდ ინტერესს იწვევს ინგლისელი ეკონომისტების გ.ჰიუზისა და ს.სმითის მიერ შემოთავაზებული ეკონომიკური თანამშროლობისა და განვითარების ორგანიზაციის (ეთგო) ქვეყნების დაჯგუფება1, რომელსაც საფუძვლად დაედო ბიუჯეტთაშორისი ურთიერთობებისათვის დამახასიათებელი ძირითადი ნიშან-თვისებები. იგი მოიცავს 19 ქვეყანას და დაყოფილია 4 ჯგუფად. I ჯგუფი, რომელშიც გაერთიანებულია სამი ფედერაციული (აშშ, კანადა, ავსტრალია) და ორი უნიტარული (იაპონია, დიდი ბრიტანეთი) სახელმწიფო, ხასიათდება რეგიონული და ადგილობრივი ხელისუფლების შედარებით დიდი დამოუკიდებლობით და ეყრდნობა ფართო საგადასახადო უფლებამოსილებას. II ჯგუფი (დანია, შვედეთი, ფინეთი, ნორვეგია) ხასიათდება არაცენტრალური ხელისუფლების მონაწილეობის მაღალი წილით სოციალური ხარჯების დაფინანსებაში. III ჯგუფისთვის (ავსტრია, გერმანია, შვეიცარია) ნიშანდობლივია სხვადასხვა დონის ბიუჯეტების ავტონომიურობის მაღალი დონე და მათ შორის ურთიერთთანამშრომლობის განვითარება. IV ჯგუფისთვის (ბელგია, საფრანგეთი, საბერძნეთი, იტალია, ნიდერლანდი, პორტუგალია, ესპანეთი) დამახასიათებელია რეგიონების მნიშვნელოვანი ფინანსური დამოკიდებულება ცენტრალურ ბიუჯეტზე.

მოცემული კლასიფიკაციის საფუძველზე გამოყოფილია საბიუჯეტო ფედერალიზმის დეცენტრალიზებული და კოოპერაციული მოდელები.

დეცენტრალიზებული მოდელი ყველაზე მეტად შეესაბამება ოპტიმალურ თეორიულ მოდელს. მისთვის, ძირითადად, დამახასიათებელია შემდეგი ნიშნები:

1. ხელისუფლების სახელმწიფო ორგანოების სამი მთავარი ფუნქციიდან მაკროეკონომიკური სტაბილიზაცია (სტაბილიზაციური ფუნქცია), ეროვნული შემოსავლის გადანაწილება (დისტრიბუციური ფუნქცია), საზოგადოებრივი საქონლის წარმოება (ალოკაციური ფუნქცია) პირველი ორის მიკუთვნება ხელისუფლების ცენტრალური ორგანოებისათვის, ფედერალური სახელმწიფო საქმიანობის სფეროსთვის, ხოლო მესამის, ალოკაციური ფუნქციისა ხელისუფლების სამივე დონეს შორის განაწილება.

ალოკაციური ფუნქცია, რომელიც საბაზრო ეკონომიკის განვითარების კვალობაზე აუცილებლობითაა განპირობებული, ითვალისწინებს სახელმწიფოს ვალდებულებას იმ საქონლისა და მომსახურების წარმოებისათვის, რომლებიც არ შეიძლება მიეწოდოს საზოგადოებას საბაზრო ფასით და ასეთი სახის საქონლითა და მომსახურებით საზოგადოების უზრუნველყოფა სახელმწიფოს პრეროგატივაა.

მრავალდონიანი დაფინანსების სისტემის აუცილებლობას მნიშვნელოვანწილად ალოკაციური ეფექტიანობა განაპირობებს. საქმე ისაა, რომ საზოგადოებრივი საქონლის ზოგიერთი სახე, მაგალითად, ეროვნული თავდაცვა აუცილებელია საერთო სახელმწიფოებრივ დონეზე განხორციელდეს, მაშინ, როდესაც მისი ზოგიერთი სახის წარმოებისთვის საკმარისია გაცილებით შეზღუდული არე;

2. ხელისუფლების სხვადასხვა დონეებს შორის საგადასახადო უფლებამოსილების დაყოფა ზემოაღნიშნული ფუნქციების განაწილების შესაბამისად.

საბიუჯეტო ფედერალიზმის კოოპერაციული მოდელის ძირითადი ნიშნებია: 1. რეგიონული ხელისუფლების შედარებით ფართო მონაწილეობა ეროვნული შემოსავლის გადანაწილებასა და მაკროეკონომიკურ სტაბილიზაციაში, რაც იწვევს ცენტრალური და რეგიონული სახელმწიფო სტრუქტურების მჭიდრო საბიუჯეტო თანამშრომლობას; 2. რეგიონული ხელისუფლების როლის ამაღლება საგადასახადო შემოსავლების განაწილების სისტემაში; 3. ჰორიზონტალური საბიუჯეტო გამოთანაბრების აქტიური პოლიტიკის გატარება, ცენტრის პასუხისმგებლობის ამაღლება რეგიონების სახელმწიფო ფინანსების მდგომარეობის, ტერიტორიების სოციალ-ეკონომიკური განვითარებისათვის, რაც განაპირობებს ცენტრის მხრიდან კონტროლის გაძლიერებასა და რეგიონული ხელისუფლების დამოუკიდებლობის გარკვეულ შეზღუდვას. ყოველივე ეს, საბოლოო ანგარიშით, ცენტრალიზებული მმართველობის მაღალ ხარისხში აისახება.

გამოთანაბრების ეფექტიანი მექანიზმის შექმნა დიდად არის დამოკიდებული ბიუჯეტთაშორისი პრობლემების გადაწყვეტაში გამოსაყენებელ მეთოდებზე. ჩვეულებრივ გამოიყენება ისეთი ძირითადი მეთოდები, როგორიცაა, განაწილება ფორმულის მიხედვით, განსაკუთრებული საბიუჯეტო რეჟიმი და ინდივიდუალური მიდგომა.

ფორმულის მიხედვით განაწილებას იყენებს მრავალი ქვეყანა, თუმცა, სხვადასხვა ზომით. მაგალითად, საფრანგეთში ფორმულა, რომლის მიხედვითაც განისაზღვრება გადარიცხვები ცენტრიდან ადგილობრივი ხელისუფლებისადმი, მოიცავს ისეთ კრიტერიუმებს, რომლებიც ითვალისწინებს მოსახლეობის რიცხოვნობასთან დაკავშირებულ პარამეტრებს, საგადასახადო შენატანების დონეს და ა.შ. ფილიპინებში გამოთანაბრების ფორმულაში შედის ისეთი კრიტერიუმები, როგორიცაა, ტერიტორია, მოსახლეობა, სახსრების თანაბარი განაწილება და ა.შ. ამასთან, ადგილობრივმა ხელისუფლებამ გადარიცხული სახსრების 20% უნდა გამოიყენოს ცენტრის მიერ დამტკიცებული პროექტების რეალიზაციისათვის.

განსაკუთრებული საბიუჯეტო რეჟიმი გამოიყენება იმ შემთხვევაში, როდესაც პოლიტიკური, ეკონომიკური, სოციალური ან სხვა მოტივების გამო წარმოიქმნება საბიუჯეტო ავტონომიის აუცილებლობა.

ინდივიდუალური მიდგომა გულისხმობს ცენტრალური ხელისუფლების რეაქციას რეგიონების მოთხოვნაზე.

პრობლემების გადაჭრისათვის სხვადასხვა პირობებში სხვადასხვა მეთოდები და საშუალებები გამოიყენება. მაგალითად, კანადასა და ავსტრალიაში, სადაც დემოკრატია საკმაოდ განვითარებულია, ასეთ შედეგს იწვევს აქცენტის გაკეთება რეგიონულ გამოთანაბრებაზე მთელი ქვეყნის მასშტაბით მოსახლეობისათვის თანაბარი პირობების შექმნის მიზნით. ინდოეთში, ძირითადად, აქცენტი კეთდება პოლიტიკურ ეფექტზე. მალაიზიაში ეს არის მხარდაჭერა ყველაზე ინტენსიურად განვითარებადი რეგიონებისადმი. ნიგერიაში ძირითადი სიმძიმე გადატანილია საბიუჯეტო პროცესების პოლიტიკური ზეწოლისაგან განთავისუფლებაზე და არ არის ფეტიშირებული რეგიონებს შორის საბიუჯეტო სახსრების განაწილების ფორმულა.

საბიუჯეტო პოლიტიკის საკვანძო ამოცანაა ბიუჯეტთაშორისი ურთიერთობების დაბალანსება, როლის ეფექტიანობა, საბოლოო ანგარიშით, დამოკიდებულია ქვეყნის პოლიტიკურ, ეკონომიკურ და სოციალურ სტაბილურობაზე.

ამჟამად მსოფლიო პრაქტიკაში ფინანსური მხარდაჭერის სამი ძირითადი ფორმა გამოიყოფა:

პირველი, ტრანსფერების გაცემა სახელმწიფო ბიუჯეტიდან მის ქვემდგომ იმ ბიუჯეტებზე, რომელთა საშემოსავლო ბაზა არასაკმარისია ხარჯების დაფინანსებისათვის მინიმალური სახელმწიფო სოციალური სტანდარტების უზრუნველყოფისათვის;

მეორე, სუბვენციების, როგორც მიზანდასახული დოტაციების გაცემა კანონმდებლობით გათვალისწინებული ხარჯების დაფინანსებისათვის;

მესამე, საბიუჯეტო სესხების მიცემა დროებითი საკასო გარღვევების დაფარვისათვის მიმდინარე საფინანსო წლის განმავლობაში ამ სესხის უკან დაბრუნების პირობით. გარდა ამისა, ქვეყნის ტერიტორიებისადმი სახელმწიფო მხარდაჭერა გამოიხატება რეგიონული ხელისუფლებისათვის კომერციული ბანკების კრედიტებზე სახელმწიფო გარანტიების მიცემაში, კონკრეტული საინვესტიციო პროექტების შედგენაში, არასაბიუჯეტო ფონდებისათვის ფინანსური დახმარების გაწევაში და ა.შ.

ტერიტორიული ბიუჯეტების საშემოსავლო ბაზაში რეგიონში დადგენილი გადასახადების უპირატესობა უზრუნველყოფს რეგიონული საბიუჯეტო პოლიტიკის მაქსიმალურ დამოუკიდებლობასა და მოქნილობას, სტიმულს აძლევს ალოკაციური ფუნქციის ეფექტიანობის ამაღლებას (ამერიკული მოდელი). სახელმწიფო გადასახადების მაღალი წილი ტერიტორიულ ბიუჯეტებში შეესაბამება საბიუჯეტო პოლიტიკის ერთიანობას მთელი ქვეყნის მასშტაბით და რეგიონული ხელისუფლების დაინტერესებას ამ გადასახადების სრულყოფილი აკრეფით (გერმანული მოდელი).

ეს მოდელები ახასიათებს ტერიტორიების ბიუჯეტების დამოუკიდებლობის ხარისხს და მათ წილს კონსოლიდირებულ ბიუჯეტში. იმ ქვეყნებში, რომლებმაც აირჩიეს საბიუჯეტო ფედერალიზმის გერმანული მოდელი, ფედერალური ბიუჯეტის წილი კონსოლიდირებული ბიუჯეტის შეჯამებულ შემოსავლებში შედარებით მაღალია, ვიდრე ამერიკულ მოდელზე დაფუძნებულ ქვეყნებში. მაგალითად, გფრ-ში იგი შეადგენს დაახლოებით 60%-ს, ხოლო საფრანგეთში 80%-ზე მეტს, მაშინ, როდესაც აშშ-ში 50%- ია, ხოლო კანადაში – 40%.

ზემოთქმულიდან გამომდინარე, ლოგიკურად ისმება კითხვა: საქართველოში საბიუჯეტო ფედერალიზმი საბიუჯეტო მოწყობის რა მოდელს უნდა დაეყრდნოს? მით უმეტეს, როცა ქვეყანაში არ არის შემუშავებული საბიუჯეტო კოდექსი და არ არის განსაზღვრული ის კონცეფცია, რასაც ბიუჯეტთაშორისი ურთიერთობები უნდა დაეყრდნოს. ამიტომ, როგორც მეცნიერული, ისე პოლიტიკური თვალსაზრისით, ჩვენი მთავარი ამოცანაა შევიმუშაოთ მკვეთრად განსაზღვრული, მიზნობრივი ხედვა, რომლის გარეშე რეალური რეფორმების გატარება საქართველოში, მათ შორის, ქვეყნის თავისებურებების ადეკვატური საბიუჯეტო კოდექსისა და, შესაბამისად, საბიუჯეტო ფედერალიზმის შექმნა შეუძლებელია.

საქართველოში ახალ ეკონომიკურ სისტემაზე გადასვლასთან დაკავშირებით სახელმწიფოსა და რეგიონების ურთიერთობების რეფორმამდელმა მოდელმა ამოწურა თავისი თავი და დღის წესრიგში დადგა ამ მიმართულებით ახალი ეკონომიკური ურთიერთობების ჩამოყალიბების აუცილებლობა. საბიუჯეტო ფედერალიზმის ჩამოყალიბების პროცესი რთულად და მტკივნეულად მიმდინარეობს. მას გარკვეული დაღი დაასვა წარსულის მემკვიდრეობამ, ცენტრალიზებული ეკონომიკისთვის დამახასიათებელმა საბიუჯეტო ტრადიციებმა. საბჭოურმა საბიუჯეტო პოლიტიკამ გამოიწვია ცალკეული რეგიონების რესურსული გამოფიტვა, სტრუქტურული დეფორმირება. გარდამავალ პერიოდში ამას დაემატა შიდა რეგიონული, რეგიონთაშორისი და სახელმწიფო რეგიონული ეკონომიკური პოლიტიკის ერთმანეთისაგან მკვეთრი გამიჯვნა. აქედან გამომდინარეობს გაურკვევლობა ბიუჯეტთაშორისი პოლიტიკის ძირითადი ამოცანების განსაზღვრაში.

საქართველოში ბიუჯეტთაშორისი ურთიერთობების გარდაქმნის პრაქტიკა გვიჩვენებს, რომ საბიუჯეტო სფეროში გარდაქმნის ტემპები ჩამორჩება ქვეყნის ეკონომიკის მოთხოვნებს, რაც განსაკუთრებით მწვავედ აისახება სოციალურ სფეროში. აშკარაა ყველა ბიუჯეტის რეალური საშემოსავლო ბაზის კრიტიკული შემცირება და, როგორც შედეგი, მათ მიერ თავიანთი ვალდებულებების შეუსრულებლობა. იზრდება ზარალიანი საწარმოების რაოდენობა და მოგების გადასახადისაგან მიღებული ამონაგები მკვეთრად მცირდება. ყველა დონის ბიუჯეტმა ძირითადად დაკარგა საინვესტიციო ფუნქცია და გადაიქცა სამომხმარებლო ბიუჯეტად. საბიუჯეტო ფედერალიზმის ძირითადი პრინციპების რეალიზაციისთვის თითქოსდა შეიქმნა სამართლებრივი სივრცე, მაგრამ მთლიანობაში ისინი აღმოჩნდნენ ქმედითუუნარონი. ფინანსური საკითხების გადაჭრაში ხელისუფლების სხვადასხვა ორგანოებს შორის ურთიერთობა არ ეყრდნობა საბიუჯეტო ფედერალიზმის პრინციპებს. მისთვის არ არის დამახასიათებელი ფედერალიზმის პრინციპებისათვის ნიშანდობლივი ჰორიზონტალური ურთიერთობები, პირიქით, დომინირებს ვერტიკალური ურთიერთობები, შენარჩუნებულია საგადასახადო უფლებამოსილების მაღალი დონე. ამის შედეგია ის, რომ საბიუჯეტო ფედერალიზმის ერთ-ერთი ძირითადი პრინციპი საშემოსავლო უფლებამოსილების შესაბამისობა ხარჯების კომპეტენციასთან ფარატინა ქაღალდად რჩება.

ბიუჯეტთაშორისი ურთიერთობების დაურეგულირებლობა ფინანსური ურთიერთობების პრობლემის გამწვავების საფუძველი გახდა ცენტრსა და რეგიონებს შორის. ღრმავდება საბიუჯეტო დაუბალანსებლობა როგორც ვერტიკალურად, ისე ჰორიზონტალურად. საქართველოს პრაქტიკაში ჯერ კიდევ ვერ ჩამოყალიბდა სწორი წარმოდგენა ჰორიზონტალური საბიუჯეტო გამოთანაბრების როლისა და არსის შესახებ საბაზრო ეკონომიკაზე გადასვლის პირობებში. ხშირად მას განიხილავენ როგორც ქვემდგომი ბიუჯეტის დეფიციტის დაფარვის ინსტრუმენტს ზემდგომის სახსრების ხარჯზე, რეგიონული სოციალ-ეკონომიკური განვითარების გამოთანაბრების დონის ინსტრუმენტს. სახელმწიფოს ფინანსური რესურსების არაეფექტიანი გამოყენება კიდევ უფრო ავიწროვებს მის ბაზას. ხელისუფლება საბიუჯეტო კრიზისის დაძლევას ცდილობს საბიუჯეტო ხარჯების უბრალო შემცირებით, მაშინ, როდესაც საქართველოდან განუწყვეტლივ მიედინება კაპიტალი საზღვარგარეთ. ერთი მხრივ, დაუბეგრავია ეკონომიკის მნიშვნელოვანი ნაწილი, გამოუყენებელია რეგიონების ბუნებრივ ეკონომიკური პოტენციალი, ხოლო, მეორე მხრივ, მაღალია გადასახადები, ქვეყანაში დიდია კონტრაბანდა და ჩრდილოვანი ეკონომიკის წილი, რაც კიდევ უფრო ამწვავებს საბიუჯეტო კრიზისს და მას პერმანენტულ ხასიათს ანიჭებს.

საქართველოში არსებული ბიუჯეტთაშორისი ურთიერთობები, თავისი ხასიათის მიხედვით, ახლოსაა მართვის მბრძანებლურ ადმინისტრაციულ სისტემასთან. თუ წინა ეკონომიკურ სისტემაში დაუბალანსებლობა ვლინდებოდა, უპირველეს ყოვლისა, სასაქონლო დეფიციტში, ეკონომიკის არაეფექტიან სტრუქტურაში, ამჟამად იგი ვლინდება სახელმწიფო ბიუჯეტის მწვავე, ზღვარგადასულ დეფიციტში, ინფლაციაში, სახელმწიფო ვალის გადიდებაში, საწარმოთა დავალიანების ზრდასა და გადაუხდელობაში. ისპობა შიდა საინვესტიციო პოლიტიკის წარმართვის შესაძლებლობანი, ქვეყანა, ძირითადად, საგარეო საკრედიტო პოლიტიკის გავლენის ქვეშ ექცევა.

იგნორირებულია მოგების დაგეგმვა, როგორც საწარმოთა მართვის უმნიშვნელოვანესი ინსტრუმენტი, მაშინ, როდესაც განვითარებულ ქვეყნებში მას სათანადო ყურადღება ექცევა. არაეფექტიანია საბრუნავი საშუალებების გამოყენება, არ ხდება მათი დაგეგმვა, დიდია გაუყიდავი მზა პროდუქციის ნაშთები. ფაქტობრივად, არსებული საბრუნავი საშუალებების მნიშვნელოვანი ნაწილი ჩაფლულია დებიტორულ დავალიანებებში1 . საბიუჯეტო საგადასახადო სფეროში ერთიანი სტრატეგიის უქონლობის, მეცნიერულად დაუსაბუთებელი ფისკალური პოლიტიკის გამო, პერმანენტულად გრძელდება საბიუჯეტო დავალებების შეუსრულებლობა.

ბიუჯეტთაშორისი ურთიერთობების ფორმირების პროცესმა ნეგატიური ხასიათი მიიღო, ცენტრალური და ტერიტორიული ერთეულების ბიუჯეტებს შორის საბიუჯეტო რესურსების განაწილება არ გამომდინარეობს ობიექტური რეალობიდან, არამედ მთლიანად სუბიექტივიზმს ემყარება.

რეგიონების ტრანსფერული დაფინანსების მოქმედი სისტემა დაფუძნებულია ძალზე მწირი საბიუჯეტო რესურსების გადანაწილებაზე, რომელიც რეგიონებს თავიანთი ბიუჯეტების საინვესტიციო ნაწილის ფორმირების საშუალებასაც კი არ აძლევს.

ეროვნული ეკონომიკის განვითარებაზე ნეგატიურ ზემოქმედებას ახდენს სახელმწიფო ფინანსური მენეჯმენტის საბიუჯეტო მართვის, სახაზინო ურთიერთობების, საგადასახადო და საბაჟო სისტემების პრინციპული ხარვეზები. ვერ განხორციელდა მაკროეკონომიკური სტაბილიზაციისა და სისტემური ცვლილებების საშუალოვადიანი პროგრამა, რომელიც ითვალისწინებდა ბიუჯეტის დეფიციტის რეალური საზღვრების დადგენას.

ქვეყანაში წარმოიქმნა არასახარბიელო ეკონომიკური გარემო, რამაც სამეწარმეო საქმიანობის დაქვეითება და ეკონომიკური ზრდის ტემპების შენელება გამოიწვია. შესაბამისად იკლო საბიუჯეტო შემოსავლებმა და შეფერხდა მოსახლეობის მიმართ სახელმწიფო ვალდებულებების შესრულება. ასეთ პირობებში შეუძლებელია საბიუჯეტო კრიზისის თავიდან აცილება.

აღსანიშნავია, რომ არ შეიძლება საბიუჯეტო კრიზისის დაძლევის გაიგივება უდეფიციტო ბიუჯეტის შექმნასთან, რომლის შედგენის აუცილებლობის შესახებ რეკომენდაციებს საერთაშორისო სავალუტო ფონდი იძლევა. ცნობილია, რომ უდეფიციტო ბიუჯეტი რიგ განვითარებულ ქვეყნებსაც კი არა აქვთ. როგორც სპეციალისტები აღნიშნავენ, ბიუჯეტის დეფიციტი დასაშვებია 20-30%-ის ფარგლებში. მთავარია, ჯერ ერთი, ეს დეფიციტი არ იყოს ზღვარგადასული და მეორე, ბიუჯეტის დეფიციტი საინვეტიციო და არა სამომხმარებლო მიზნებისთვის იყოს გამოყოფილი.

საქართველოში არსებული საბიუჯეტო საგადასახადო სისტემა არ შეესაბამება არც ეკონომიკური ლიბერალიზმის და არც სოციალური სამართლიანობის პრინციპებს. მძიმე საერთო ფინანსური სიტუაცია უარყოფით გავლენას ახდენს ბიუჯეტთაშორის ურთიერთობებზე, მთელ საბიუჯეტო სისტემაზე, რაც, თავის მხრივ, აფერხებს ქვეყნის სოციალ-ეკონომიკურ განვითარებას და საშიშროების წინაშე აყენებს მის ეკონომიკურ (და არა მხოლოდ ეკონომიკურ) უსაფრთხოებას.

ბიუჯეტი, როგორც სახელმწიფოს ქმედითუნარიანობის ერთ-ერთი ძირითადი ინდიკატორი, ქვეყნის მაკროეკონომიკური რეგულირების უმნიშვნელოვანესი ბერკეტია. ამიტომ საბაზრო ეკონომიკაზე გადასვლის პირობებში, ქვეყნის განვითარების მოთხოვნებიდან გამომდინარე, საბიუჯეტო პოლიტიკის შემუშავებასა და განხორციელებას, ფულად-საკრედიტო პოლიტიკასთან ერთად, განსაზღვრული მნიშვნელობა ენიჭება ეკონომიკური რეფორმების სწორად წარმართვაში.

ეკონომიკის რეფორმების პერიოდში დაიწყო ბიუჯეტთაშორისი ურთიერთობების მოწესრიგება, მიღებულ იქნა კანონი საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ; დაისახა გზები საბიუჯეტო საგადასახადო სისტემის გარდაქმნის ღონისძიებების შესახებ; განისაზღვრა სახელმწიფო ბიუჯეტიდან რეგიონული ბიუჯეტების ანარიცხების ნორმატივები. 1996 წელს მიღებულ იქნა კანონი საბიუჯეტო სისტემისა და საბიუჯეტო უფლებამოსილების შესახებ, რომლითაც განისაზღვრა საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის, ავტონომიური ბიუჯეტების, აგრეთვე საქართველოს სხვა ტერიტორიული ერთეულების (ქალაქების, რაიონების, სოფლების) ბიუჯეტების და ბიუჯეტგარეშე სახელმწიფო ფონდების შემოსავლისა და ხარჯების შედგენის, დამტკიცების, შესრულების საკითხები; აგრეთვე შემოსავლებისა და ხარჯების გამიჯვნის ძირითადი პრინციპები, პოზიტიური ნაბიჯი გადაიდგა ტერიტორიული ერთეულების ბიუჯეტებსა და ცენტრალურ ბიუჯეტში ჩასარიცხი გადასახადების დიფერენციაციის მიმართულებით და ა.შ. მიუხედავად ამისა, ჯერ კიდევ მწვავედ დგას საბიუჯეტო საგადასახადო სისტემის რეფორმირებისა და ფისკალური პოლიტიკის სრულყოფის პრობლემები.

საქართველოს სახელმწიფო რეგიონული პოლიტიკის ჩარჩოებში შეიძლება გამოიყოს შემდეგი პრიორიტეტული საკითხები:

1. ხელისუფლების ყველა დონეს შორის ეკონომიკური ურთიერთობების რეგულირება. ხელისუფლების სხვადასხვა დონეებს შორის ქონებრივი ურთიერთობების დაურეგულირებლობა განაპირობებს სამართლებრივ დარღვევებს ბიუჯეტთაშორის ურთიერთობებში, საკუთრების მფლობელობას, სარგებლობასა და განკარგვაში. განსაკუთრებით მწვავედ დგას საკითხი ბუნებათსარგებლობიდან მიღებული შემოსავლების განაწილების სფეროში.

ბიუჯეტთაშორისი ურთიერთობების დარეგულირების მიზნით, აუცილებელია, როგორც ხარჯვითი, ისე საშემოსავლო უფლებამოსილების განმტკიცება ხელისუფლების ყველა დონეზე;

2. საქმიანი აქტიურობისა და საინვესტიციო საქმიანობის სტიმულირება;

3. რეგიონების მიხედვით დიფერენცირებული სოციალ-ეკონომიკური პოლიტიკის გატარება. ამ თვალსაზრისით განსაკუთრებული ყურადღება უნდა მიექცეს ა.წ. დეპრესიულ რეგიონებს. ტრანსფერები, უპირველეს ყოვლისა, უნდა მიეცეთ იმ რეგიონებს, რომელთა საბიუჯეტო შემოსავალი მოსახლეობის ერთ სულზე ქვეყნის საშუალო მაჩვენებელზე ნაკლებია;

4. რეგიონების საგარეო ეკონომიკური საქმიანობის რეგულირება.

აუცილებელია მოწესრიგდეს საბიუჯეტო სისტემის ვერტიკალური და ჰორიზონტალური დაბალანსების პრობლემები, რომლებიც მნიშვნელოვნად განსაზღვრავს ბიუჯეტთაშორისი ურთიერთობების ხასიათს, საგადასახადო სისტემის ცენტრალიზაციის ხარისხს. უნდა ამაღლდეს ცენტრალური ხელისუფლების პასუხისმგებლობა ტერიტორიების სოციალ-ეკონომიკურ განვითარებაზე, სახელმწიფო რეგიონული ფინანსების მდგომარეობაზე.

ფინანსური რესურსების გაფართოებისათვის ადგილობრივი და უცხოური ინვესტიციების მოზიდვასთან ერთად, აუცილებელია, ფინანსური ბაზრის განვითარება, რაც ხელს შეუწყობს ქვეყანაში არსებული თავისუფალი ფულადი სახსრების აკუმულაციას, განაწილებასა და გადანაწილებას და, აქედან გამომდინარე, საქმიანი აქტიურობის გაძლიერებას. საქართველოში ფინანსური ბაზრის ფორმირების პროცესი უკვე დაიწყო. 1999 წლის 5 თებერვლიდან ძალაში შევიდა საქართველოს პარლამენტის მიერ მიღებული კანონი ფასიანი ქაღალდების ბაზრის შესახებ. ამავე წლიდან ჩამოყალიბდა აქციონერთა საზოგადოება საქართველოს საფონდო ბირჟა, რომელშიც გაერთიანებულია 28 ლიცენზირებული საბროკერო კომპანია, ასევე ჩამოყალიბდა საკლირინგო საანგარიშსწორებო სადეპოზიტარო საქმიანობის განმახორციელებელი ინსტიტუტი ფასიანი ქაღალდების ცენტრალური დეპოზიტორი, გაჩნდნენ ემიტენტები ფასიანი ქაღალდების გამომშვები საზოგადოებები და ა.შ, მაგრამ ჯერჯერობით რეალური ნაბიჯები არ არის გადადგმული ფასიანი ქაღალდებისა და საბანკო კრედიტის ბაზრების, როგორც ფინანსური ბაზრის შემადგენელი ნაწილების, რეალური ფუნქციონირებისათვის. ამ პროცესის შენელებული ტემპი უპირატესად ეკონომიკის დეპრესიული მდგომარეობით აიხსნება.

ფინანსური ბაზრის განვითარების თვალსაზრისით ყურადღებას იპყრობს ფინანსური ბაზრის განვითარების პროექტი, რომელიც აშშ-ის განვითარების საერთაშორისო სააგენტოს (USAID) ფინანსური მხარდაჭერით ხორციელდება.

სახელმწიფო ფინანსური სახსრების მიზანმიმართულად ხარჯვის უზრუნველყოფის მიზნით აუცილებელია, ამ სფეროში სახელმწიფო მიზნობრივი პროგრამების შედგენა. ამიტომ შემთხვევითი არ არის, რომ საბიუჯეტო თანხების ხარჯვის რაციონალიზაციის ძირითად მექანიზმად ხელისუფლებამ მიზნობრივ პროგრამულ დაფინანსებაზე გადასვლა მიიჩნია.

სავსებით ვეთანხმებით ეკონომიკურ ლიტერატურაში გამოთქმულ მოსაზრებას იმის შესახებ, რომ სახელმწიფო ხარჯების ეფექტიანობის ამაღლების მიზნით აუცილებელია, ქვეყნის მასშტაბით საშუალოვადიანი (სამიდან ხუთ წლამდე) საფინანსო დაგეგმვის განხორციელება3 . ამასთან, ასეთი გეგმების შემუშავებასა და განხილვაში აქტიური მონაწილეობა უნდა მიიღონ კერძო სექტორისა და არასამთავრობო ორგანიზაციების, აგრეთვე სამეცნიერო წრეების წარმომადგენლებმა. მსოფლიოში აპრობირებული ეს გამოცდილება მნიშვნელოვნად გააუმჯობესებს ყოველწლიური ბიუჯეტის შედგენის ხარისხს და ხელს შეუწყობს ბიუჯეტთაშორისი ურთიერთობების სრულყოფას.

ამრიგად, საბიუჯეტო ფედერალიზმის განვითარება ქვეყნის ეკონომიკური პოლიტიკის ქვაკუთხედი უნდა გახდეს. იგი დიდად შეუწყობს ხელს ტერიტორიული დისპროპორციების ლიკვიდაციას, ხელისუფლების ყველა დონის ეკონომიკური ინტერესების ოპტიმალურ შეხამებასა და, საბოლოო ანგარიშით, ეროვნული ეკონომიკის განვითარებასა და ეკონომიკური უსაფრთხოების უზრუნველყოფას.