ფინანსური სისტემის სრულყოფის აქტუალური პრობლემები საქართველოში

ეკონომიკურ მეცნიერებათა დოქტორი, თსუ ასოცირებული პროფესორი რევაზ კაკულია. ეკონომიკის აკადემიური დოქტორი, თსუ ასოცირებული პროფესორი ლელა ბახტაძე

XX საუკუნის მეორე ნახევრისათვის დამახასიათებელმა მძაფრმა მეცნიერულმა, ტექნოლოგიურმა, პოლიტიკურმა და სოციალურ-ეკონომიკურმა გარდაქმნებმა საფუძველი ჩაუყარა ეკონომიკური განვითარების გლობალიზაციას, რამაც ფინანსურ ურთიერთობებში უდიდესი ცვლილებები გამოიწვია. თანამედროვე ეტაპზე სწრაფი ტემპით მიმდინარეობს საფინანსო შუამავლობიდან ფინანსების ეკონომიკის ცხოვრების წარმმართველ ძალად გადაქცევა. საქმე მარტო ის როდია, რომ ფინანსების სფერო, ეკონომიკის სხვა სფეროებთან შედარებით, წინმსწრები ტემპით ვითარდება. გაცილებით მნიშვნელოვანია ის, რომ უმსხვილესი ფინანსური ინსტიტუტები მეტად სწრაფად იპყრობენ გავითარებადი ქვეყნების ეკონომიკას და გადამწყვეტ პოზიციებს იკავებენ.

თანამედროვე გლობალური ეკონომიკა, არა ეკონომიკა ფინანსებთან ერთად, არამედ ფინანსური ეკონომიკაა, რომელშიც ფინანსები არა მხოლოდ უბრალოდ მონაწილეობენ და მას ემსახურებიან, არამედ მასში გაბატონებული როლი აკისრიათ.
ისმის კითხვა: რა ელის ყოფილი სოციალისტური ქვეყნების ფინანსურ სისტემებს მსოფლიო გლობალიზაციის პირობებში?
იმის გამო, რომ მსოფლიოს სახელმწიფოებს არ შეუძლიათ ფინანსური ეკონომიკის სივრცის გარეშე არსებობა, უნდა განისაზღვროს თითოეულის ადგილი გლობალურ ფინანსურ იერარქიაში. ამისათვის აუცილებელია გათვალისწინებული იქნეს მსოფლიოს მოწყობის თანამედროვე სოციალურ-პოლიტიკურ და ეკონომიკურ წინააღმდეგობათა სამი ჯგუფის ადგილი და როლი, ურომლისოდაც პოსტსოციალისტური ქვეყნების რეალურ მდგომარეობაზე საუბარი შეუძლებელია.
პირველი არის წინააღმდეგობა ე. წ. “ცივილიზებულ მსოფლიოსა” და რუსეთს შორის.
წინააღმდეგობათა მეორე ჯგუფი ეხება პოსტსოციალისტური ქვეყნების ცენტრებსა და რეგიონებს შორის არსებულ პრობლემებს. კერძოდ, ცენტრალიზებულ ფონდებში მობილიზებული ფინანსური რესურსების უდიდესი ნაწილი თავს იყრის ამ ქვეყნების სახელმწიფო ბიუჯეტებში. ადგილობრივი ტერიტორიული ერთეულების გავითარება, ფაქტობრივად, ფორმალურ ხასიათს ატარებს, რაც რეგიონების ეკონომიკური გამოთანაბრების შენელებას იწვევს.
მესამე ჯგუფის წინააღმდეგობები მოიცავს სახელმწიფოსა და მოქალაქეებს შორის ურთიერთობაში არსებულ პრობლემებს. საქმე ეხება სახელმწიფოს მიერ აღებული ვალდებულებების შეუსრულებლობას და მოსახლეობაში ხელისუფლების ნდობის ფაქტორის მოუწესრიგებლობას. ეს არის: ანაბრების დაუბრუნებლობა, პრივატიზაციის პროცესის ნაკლოვანებები და საკუთრების უფლების დაცვის შენარჩუნება.
რა პრობლემები უშლის ხელს საქართველოს ეკონომიკის აღმავლობას?
ეკონომიკური კავშირების მოშლა, რუსეთის ხელისუფლების იმპერიული ზრახვებისგან კვლავინდებური ლტოლვა, რომლის ნათელი გამოხატულებაა 2008 წლის აგვისტოს მოვლენები, ტერიტორიული მთლიანობის დარღვევა, ოთხასი ათასი დევნილის შენახვა – აი პრობლემების წრე, რომელიც ართულებს საქართველოში საბაზრო ეკონომიკის წარმატებით განხორციელებას.
ამასთანავე, განსაკუთრებით უნდა აღინიშნოს, რომ მე-20 საუკუნის 90-იან წლებში გამოუცდელობისა და მომზადების გარეშე დაწყებულმა ეკონომიკურმა რეფორმებმა შედეგი ვერ მოგვცა, რაც გაგრძელდა 2004 წლამდე. მაგალითად, 1994 წელს მთლიანი შიდა პროდუქტი შეადგენდა 90 წლის მოცულობის მხოლოდ 27,5%-ს, 2004 წლისათვის კი მან – 46,6% მიაღწია. 2008 წლისათვის მისი მოცულობა თითქმის 65%-მდე გაიზარდა. მაშინ, როდესაც 2004 წლისათვის მშპ-მ: ესტონეთსა და თურქმენეთში 80%-ს, ლატვიაში 75%-ს, რუსეთში, ყაზახეთსა და ლიტვაში 65%-ს მიაღწია და ა.შ.1
დამოუკიდებელი სახელმწიფოს მშენებლობის საწყის ეტაპზე ეკონომიკური ცხოვრების მოშლამ, ჰიპერინფლაციამ, კორუფციის ფართო მასშტაბებმა, სუსტმა საგადასაახადო ადმინისტრირებამ სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლების გაუგონარ დონემდე შემცირება გამოიწვია. ამასთანავე, საქართველოს 1995 წლამდე დამტკიცებული ბიუჯეტიც კი არ გააჩნდა, მეტიც, 1991-2003 წლებში ერთი წლის ბიუჯეტის შემოსავლების გეგმაც არ შესრულებულა.
ქვეყნის ფინანსური სისტემის ტრანსფორმაციისა და გარდაქმნის გზები და საშუალებები რადიკალურად 2004 წლის შემდეგ შეიცვალა. 2004 წელს ნაერთი ბიუჯეტის შემოსავლებისა და გრანტების მოცულობამ 2283 მლნ ლარს მიაღწია, ე. ი., წინა წელთან შედარებით, 69,2%-ით გაიზარდა. იმავე პერიოდში, შემოსავლების წილმა მშპ-ის მიმართ 14,2 პროცენტიდან 23,3 პროცენტამდე იმატა.
ანალოგიური მდგომარეობაა 2005-2008 წლებშიც. მარტო 2005 წელს ნაერთი ბიუჯეტის შემოსავლებისა და გრანტების მოცულობამ 3256,8 მლნ. ლარს მიაღწია, ე.ი., წინა – 2004 წელთან შედარებით, 53,3%-ით გაიზარდა. 2007 წელს ანალოგიურმა მაჩვენებელმა 6032,5 მილიონს, ხოლო 2008 წელს 6578,2 მლნ ლარს მიაღწია.
საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულებაზე უარყოფითად მოქმედებს უკანასკნელი წლების ინფლაციის ტემპები. მსოფლიო პრაქტიკით მიღებულია, რომ გავითარებადი ქვეყნების ეკონომიკისათვის ინფლაციის პარამეტრი 6%-ს არ უნდა აჭარბებდეს. სამწუხაროდ საქართველოში, უკანასკნელი სამი წლის მანძილზე, 6%-ზე ნაკლები ერთხელ არ ყოფილა. მეტიც. ზოგჯერ თვეში 10%-საც აღემატებოდა, მაგალითად – 2007 წლის ბოლოს ინფლაციის ტემპმა 11%, 2008 წელს კი – 12 % შეადგინა2. არ შეიძლება ყურადღების მიღმა დავტოვოთ ეკონომისტ-ექსპერტთა მოსაზრებები მასზედ, რომ ოფიციალური სტატისტიკა რეალობას დაცილებულია და, სინამდვილეში, ინფლაცია უფრო მაღალი ტემპებით ხასიათდება, რაც კიდევ უფრო ამძიმებს საქართველოს ეკონომიკურ და სოციალურ მდგომარეობას.
“ინფლაცია არა მარტო საზოგადოების წევრთა მტერია, არამედ იგი ყველაფრის მტერია – ეკონომიკის, ინვესტიციების, დანაზოგების, წინსვლა-განვითარების… ინფლაცია სასჯელის ერთადერთი ფორმაა, კანონიერი საფუძვლის გარეშე” (მ. ფრიდმანი).
ხარჯების გაწევა ქვეყანაში ხშირად “კანონიერი საფუძვლის გარეშე” წარმოებს. ნებისმიერ ქვეყანაში ინფლაციური ზრდის ტენდენციები მთავრობათა კაბინეტებში – ბიუჯეტის შემოსავლებისა და ხარჯების დაგეგმვის პროცესში ყალიბდება. ნობელის პრემიის ლაურეატი, თანამედროვეობის უდიდესი ეკონომისტი მილოტონ ფრიდმანი თითქოს საქართვლეოზე წერდა: “მთავრობები ვერასოდეს სწავლობენ ჭკუას, ჭკუას მხოლოდ ხალხი სწავლობს”. დასამატებელი ნამდვილად არაფერია, ამ პიროვნებას ნობელის პრემია სწორედ ასეთი აზრებისათვის მისცეს. ნებისმიერი სახელმწიფოს ხელისუფლებამ სახელმწიფო (საჯარო) ფინანსები სწორად უნდა დაგეგმოს და გამოიყენოს. ბიუჯეტის ჭარბი შემოსავლები იმას როდი ნიშნავს, რაც არ უნდა იყოს, დამატებითი ხარჯები გამოძებნო და იგი დაიფაროს ბიუჯეტში დამატებით შემოსული თანხებით. მსოფლიო პრაქტიკით ცნობილია, რომ ბიუჯეტის ჭარბი შემოსავლებით გაუთვალისწინებელი ხარჯები არ იფარება. როგორც წესი, ნებისმიერი ქვეყნის ხელისუფლებამ გასაწევი ხარჯები, გარდა განსაკუთრებული შემთხვევებისა (როგორიც 2008 წლის აგვისტოს მოვლენებით გამოწვეული ხარჯებია), უნდა დაიგეგმოს მხოლოდ მომდევნო წლის ბიუჯეტში. ყოვლად დაუშვებელია ის ფაქტი, რომ 2007 წელს ბიუჯეტში შევიდა დამატებით 1,5 მლრდ ლარზე მეტი შემოსავალი, რომლითაც პირველ რიგში, უნდა დაფარულიყო დამტკიცებულ ბიუჯეტში გათვალისწინებული დეფიციტი, მაგრამ მის დასაფარავად აღებული იქნა საერთაშორისო კრედიტი, რაც სახელმწიფო ვალის ზრდის მომასწავებელია. მეტიც, გავითარებული ქვეყნების პრაქტიკა იმაზე მიგვანიშნებს რომ, როდესაც სახელმწიფო შემოსავლები ხარჯებს ჭარბობს, ამ თანხით, უპირატესად, შიდა ვალი იფარება, რაც თავის მხრივ, გადასახადების შემცირების საფუძველი უნდა გახდეს, იმ უბრალო ჭეშმარიტების გამო, რომ მომავალში ხელისუფლებას ვალის ამ მომსახურებაზე გაცილებით ნაკლები თანხების გაღება დასჭირდება.
უნდა დავეთანხმოთ თანამედროვეობის ცნობილ ეკონომისტ ლეშეკ ბალცეროვიჩს: “პროექტები, რომლებიც ახალი სისტემის მოძრაობაში მოსაყვანად, მხოლოდ ხარჯების გადიდებას მოითხოვენ და არავითარ ხელშესახებ ეფექტს არ გვაძლევენ, რეფორმები კი არა, ანტირეფორმებია. ხოლო კვადრატში ანტირეფორმებია ის წინადადებები და ღონისძიებები, რომლებიც ახალი სისტემის დასანერგად არამხოლოდ უბრალო ხარჯებს მოითხოვენ, არამედ ძალზე სერიოზულ ინვესტიციებს რაიმე საგრძნობი ეფექტის მოცემის გარეშე”.3
შევეხოთ კიდევ ერთ პრობლემას – როგორც ცნობილია, სახელმწიფო ბიუჯეტის შედგენასთან დაკავშირებული სამუშაოების ორგანიზაციას ფინანსთა სამინისტრო ახორციელებს და იგი წინასწარ იღებს განაცხადებს სამინისტროებისა და უწყებებისაგან მომავალი საბიუჯეტო წლის გასაწევი ხარჯების შესახებ.
საბიუჯეტო ხარჯების შესახებ განაცხადების რეალურობა მნიშვნელოვანწილად არის დამოკიდებული შესაბამისი ნორმატიული ბაზის არსებობაზე. მართალია, ბოლო წლებში ნორმატიული ბაზა ეკონომიკური და სოციალური სფეროების ნაწილში შეიქმნა, მაგრამ ჯერ კიდევ ბევრია ამ მიმართულებით გასაკეთებელი.
კიდევ ერთ მომენტზე გვინდა შევაჩეროთ ყურადღება. რა უნდა წლიურ ბიუჯეტში პრივატიზაციიდან ამონაგებ ხარჯებს, ეს ხომ ძირითადი კაპიტალის რეალიზაციიდან არის მიღებული. იქნებ დადგა დრო საინვესტიციო ფონდი შევქმნათ და ეს თანხები იქ მოვაქციოთ? არაფრით არის გამართლებული ძირითადი კაპიტალის რეალიზაციიდან მიღებული სახსრები გამოყენებული იქნეს ბიუჯეტით გათვალისწინებული ხარჯების დასაფინანსებლად (ეს ხარჯები ხომ ერთ წელს მოიცავს).
ჩვენი აზრით, სერიოზული ნაკლოვანებებით ხასიათდება საბიუჯეტო დაგეგმვის პროცესი. განა დასაშვებია ის გარემოება, რომ საბიუჯეტო წლის განმავლობაში საკანონმდებლო ორგანოს – პარლამენტის მიერ დამტკიცებული სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლები და ხარჯები მნიშვნელოვან ცვლილებებს განიცდის. ასე მაგალითად, 2007 წლის დამტკიცებული ბიუჯეტის შემოსავლები მაისში გაიზარდა – 661 მლნ ლარით, სექტემბერში – 450 მლნ ლარით, ხოლო წლის ბოლოს – 430 მლნ ლარით. წლის განმავლობაში დამტკიცებული ბიუჯეტის შემოსავლების 20%-ით ზრდა არ მიანიშნებს საბიუჯეტო დაგეგმვის ოპტიმალობაზე. მით უმეტეს ეს პროცესი ინფლაციის ზრდას უწყობს ხელს. არადა საგადასახადო დაგეგმვა არის სახელმწიფოსა და სამეურნეო სუბიექტის მიერ მომავალი წლის ან პერსპექტიული გადასახადებისა და მოსაკრებლების თანხის გაანგარიშების პროცესი.
საგადასახადო დაგეგმვის მიზნები და ამოცანები მიკრო და მაკრო დონეზე განსხვავებულია ისევე, როგორც ურთიერთსაწინააღმდეგოა ხაზინისა და გადასახადის გადამხდელის ინტერესები. სახელმწიფო საერთო ეროვნული ამოცანების განსახორციელებლად ცდილობს მიიღოს რაც შეიძლება მეტი საგადასახადო შემოსავლები ბიუჯეტსა და არასაბიუჯეტო ანუ ბიუჯეტგარეშე ფონდებში მაშინ, როცა თითოეული ფიზიკური თუ იურიდიული პირი ცდილობს შეამციროს თავისი საგადასახადო ვალდებულებები.
აუცილებელია ქვეყნის საბიუჯეტო-საგადასახადო სისტემის რეფორმირებით გათვალისწინებული იქნეს ყველა დონის ბიუჯეტის ადეკვატური კონცეფციური საფუძვლების შემუშავება, სახელმწიფო ფინანსების ყველა სეგმენტის ეროვნულ ეკონომიკაზე ზემოქმედება, ფინანსებისა და საგადასახდელო ბალანსის ობიექტური შეფასება, ფინანსური დაგეგმვა, გეგმების შესრულების აღრიცხვა და ანალიზი, ფინანსური ბაზრის ინფრასტრუქტურის ფორმირებისა და ფუნქციონირების გაუმჯობესება, ყველა დონის საბიუჯეტო მექანიზმის ქვეყნის სოციალურ-ეკონომიური პოლიტიკის ინსტრუმენტად გარდაქმნა.
უარსაყოფი როდია ის ფაქტი, რომ ჩვენი ქვეყნის ეკონომიკური წინსვლა პირდაპირ კავშირშია საგადასახადო სისტემის ეფექტიან ფუნცქიონირებასთან. თეორიულად და პრაქტიკულად გააზრებულ და მეცნიერულად დასაბუთებულ გადასახადებს შეუძლია ეროვნულ ეკონომიკაზე პოზიტიური გავლენის მოხდენა, ნეგატიური მოვლენების აღმოფხვრა და ეკონომიკურ და სამართლებრივ ბაზაზე აგებული საგადასახადო დაბეგვრის დამკვიდრება.
2007 წლის ივლისში ქვეყნის პარლამენტმა მიიღო კანონი “საქართველოს საგადასახადო კოდექსში ცვლილებებისა და დამატების შესახებ”, რომელშიც გადაწყვეტილია მთელი რიგი მნიშვნელოვანი სახელმწიფოებრივი პრობლემები. ამ კანონის მიღება განაპირობა მრავალმა ობიექტურმა გარემოებამ. ეკონომიკური ზრდის მაღალი ტემპის შენარჩუნებისათვის უნდა განხორციელდეს ინვესტიციებისა და ექსპორტის წახალისება, კერძოდ, ადგილობრივი წარმოების საქონლის კონკურენტუნარიანობის ზრდა საწარმოო დანახარჯების შემცირებით და რეინვესტირების ხელშეწყობით. ამისთვის ხელისუფლების მიერ მნიშვნელოვან ეტაპად მიჩნეული იქნა პირდაპირი გადასახადების შემდგომი ლიბერალიზაცია, ანუ ხელფასზე და მოგებაზე გადასახადების განაკვეთების შემცირება. საქმე ისაა, რომ არსებული საშემოსავლო და სოციალური გადასახადები თავისი ბუნებით, ანუ დაბეგვრის ობიექტის თვალსაზრისით, ხშირ შემთხვევაში, ერთმანეთის იდენტური იყო და გადასახადის გადამხდელისათვის, ბიზნეს-პროცესს არამარტო ართულებდა, არამედ ზოგიერთ გადამხდელს, ერთსა და იმავე შემოსავალზე დაბეგვრის თვალსაზრისით, არათანაბარ მდგომარეობაში აყენებდა. მაგალითად, მეწარმე ფიზიკური პირებისათვის ბეგარა შეადგენდა 29,6%-ს, ხელფასის სახით მიღებული შემოსავლებისათვის კი 26,7%-ს. მთლიანობაში საქართველოს საგადასახადო კოდექსში ცვლილებების შეტანის მიზანი იყო:
1) რეგიონში ყველაზე ლიბერალური საგადასახადო კანონმდებლობის საშუალებით საინვესტიციო გარემოს გაუმჯობესება;
2) ინვესტიციებისა და ექსპორტის წახალისება;
3) ეკონომიკური ზრდის მაღალი ტემპის შენარჩუნება საშუალოვადიან პერიოდში;
4) საგადასახდელო ბალანსის მდგომარეობის გაუმჯობესება;
5) სოფლის მეურნეობის ეფექტიანობის ამაღლება;
6) გადამხდელისათვის გადასახადის გადახდის პროცესების გამარტივება;
7) საგადასახადო ადმინისტრაციის ეფექტიანობის ამაღლება.

ზემოთ აღნიშნულის მიუხედავად, ქვეყანაში ჯერ არ არის სრულყოფილი საგადასახადო განაკვეთების დაწესების პრაქტიკა, არადა, ეკონომიკური უსაფრთხოების პოზიციებიდან სერიოზულ შესწავლას და დაკვირვებას საჭიროებს საგადასახადო ტვირთის სიმძიმის გათვალისწინება. როგორც გამოკვლევები გვიჩვენებს, საქართველოში კეთილსინდისიერი გადამხდელებისათვის საგადასახადო ტვირთი მაღალია, რაც მიჩნეული უნდა იქნეს ჩრდილოვანი ეკონომიკის მასშტაბების ზრდის ერთ-ერთ ძირითად ფაქტორად. რამდენადაც ჩრდლოვანი ეკონომიკა ყველაზე საშიში ფაქტორია ეკონომიკური უსაფრთხოებისათვის, სერიოზულ დაფიქრებას საჭიროებს ბეგარისებრი ტვირთის შემსუბუქების საკითხი. მაგრამ, ჩვენი აზრით, ეს პრობლემა არ უნდა იქნეს დაყვანილი მხოლოდ და მხოლოდ საგადასახადო განაკვეთების შემცირებამდე.
მოტანილი დებულების საწინააღმდეგო ფაქტად უნდა ჩაითვალოს 2008 წლის პირველი იანვრიდან საშემოსავლო გადასახადის განაკვეთის 12-დან 25 პროცენტამდე აწევა (მაშინ, როდესაც სოციალური გადასახადი საერთოდ გაუქმებული იქნა), რაც არსებითად ამცირებს დასაქმებულთა წმინდა შემოსავლებს, იწვევს მათი ცხოვრების დონის გაუარესებას. ამას ემატება სამომხმარებლო პროდუქტებსა და მომსახურებაზე ფასების მნიშვნელოვანი ზრდა. განსაკუთრებით აღსანიშნავია, რომ სოციალური გადასახადის ნაწილის გადაკისრება დაქირავებულებზე და მეწარმეებზე შეღავათების გავრცელება საგადასახადო სისტემის დაბეგვრის სამართლიანობის პრინციპს ეწინააღმდეგება.
თუ როგორი ოპტიმალურობით იქნა დაწესებული საშემოსავლო გადასახადის განაკვეთი 25%-ის დონეზე და პრაქტიკაში დანერგილი, 2008 წლის 1 იანვრიდან მეტყველებს. 2008 წლის მარტის თვიდან, საკანონმდებლო ორგანოში განაკვეთის შემცირების შესახებ მუშაობის დაწყება უახლოესი 10 წლის მანძილზე 10%-ის შემცირებით დაყვანილი უნდა ყოფილიყო 15%-მდე, თუმცა, 2009 წლის 1 იანვრიდან 20 პროცენტამდე შემცირდა. საგადასახადო დაგეგმვაში დაუსაბუთებელი და ხშირი ცვლილებები ხელს არ უწყობს ქვეყნის სოციალურ-ეკონომიკურ განვითარებას.
საყურადღებოა, რომ საგადასახადო შემოსავლების მატების ტემპი მოკრძალებული იყო წინა წელთან შედარებით, 2008 წელს, თუმცა, საშემოსავლო გადასახადის მშპ-სთან პროცენტული შეფარდება 2008 წლის პირველ ნახევარში 2007 წლის შესაბამის პერიოდთან შედარებით, თითქმის 2-ჯერ გაიზარდა (6.6 პროცენტამდე), რაც ძირითადად საგადასახადო განაკვეთის გაორმაგებით იყო განპირობებული.
სერიოზულ განხილვას ითხოვს ადგილობრივი ტერიტორიული ერთეულების ბიუჯეტების ფორმირების საკითხი. არაფრით არის გამართლებული ადგილობრივი თვითმმართველი ბიუჯეტების რეალური შემოსავლების წყაროს გარეშე დატოვება და მათი ხარჯების დაფინანსება ე.წ. ტრანსფერების მექანიზმით. აღნიშნული გარემოება, ხელს არ უწყობს რეგიონების სოციალურ-ეკონომიკურ გავითარებას და მათი ეკონომიკური გამოთანაბრების უზრუნველყოფას.