ფისკალური დეცენტრალიზაციის პრობლემები საქართველოში

გიგა გველესიანი, თბილისის გრიგოლ რობაქიძის სახელობის უნივერსიტეტის ბიზნესის ორგანიზაციისა და მართვის ფაკულტეტის დოქტორანტი

დღესდღეობით თითქოს აღარავინ დაობს იმ მარტივ ჭეშმარიტებაზე, რომ თვითმმართველობა ქვეყანაში უნდა არსებობდეს, უფრო მეტიც, მას საკუთარი უფლებამოსილებებიც უნდა გააჩნდეს და ადგილობრივ დონეზე გარკვეულ საკითხებსაც უნდა წყვეტდეს. საერთაშორისო თანამეგობრობა უკვე კარგახანია შეთანხმდა ამ პრინციპებზე, რამაც ხელი უნდა შეუწყოს მართვის ეფექტურობის ზრდასა და სახელმწიფოს მხრიდან მოსახლეობის წინაშე არსებული ვალდებულებების მაქსიმალურად შესრულებას.

რაღა თქმა უნდა, ყოველივე ზემოაღნიშნული შეუძლებელია იმ პირობებში, როდესაც რეალური თვითმმართველობა არ არსებობს, ან მის ხელთ არსებული რესურსები არასაკმარისია ცენტრალური ხელისუფლებისაგან რაიმე სახის დამოუკიდებლობის უზრუნველსაყოფად. რეალური თვითმმართველობა კი, რამდენად ბანალურიც არ უნდა იყოს, საკმაოდ მჭიდროდაა დაკავშირებული ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების ხელთარსებულ ფინანსების მოცულობასთან. უდაო ფაქტია, რომ ქვეყნები, რომლებშიც თვითმმართველობებს რეალური ფინანსური რესურსები არ გააჩნია გაცილებით უფრო დაბალი დონის სერვისებით უზრუნველყოფენ საკუთარ მოსახლეობას.
უკანასკნელი 20 წლის მანძილზე მსოფლიოს უმრავლეს ქვეყნებში (მათ შორის განვითარებად ქვეყნებშიც) მმართველობის სისტემის დეცენტრალიზაცია აქტუალური თემა გახდა. თვითმმართველობის ფუნქციების ყველანაირ ზრდას ხშირად დეცენტრალიზაციას უწოდებენ, რაც ყოველთვის სწორი არ არის, რადგან კომპეტენციის და მოვალეობების ყველანაირი ზრდა ავტომატურად არ ნიშნავს დეცენტრალიზაციას. ასევე, ხშირია შემთხვევები, როდესაც დეცენტრალიზაციას მხოლოდ ადმინისტრაციული კუთხით განიხილავენ, რაც, არასწორი მიდგომაა.
ქვეყნის სპეციფიკიდან გამომდინარე, დეცენტრალიზაცია შეიძლება სხვადასხვაგვარი ფორმით განხორციელდეს და სხვადასხვა სფეროში მიმდინარე რეფორმის შემადგენელი ნაწილი გახდეს. ამდენად ძალიან რთულია დეცენტრალიზაციის ერთ უნივერსალურ განმარტებაზე შეჯერება. თუმცა მიუხედავად მოყვანილი მეტნაკლებად განსხვავებული დეფინიციებისა, თეორეტიკოსები ერთხმად თანხმდებიან იმაზე, რომ ნებისმიერი თეორიული მოდელის პრაქტიკული გამოყენების დროს რეფორმის ეფექტურად გატარებისთვის გადამწყვეტი მნიშვნელობა ენიჭება მოცემულ ქვეყანაში არსებულ რეჟიმს, არის იქ დემოკრატიული, ავტორიტარული, თეოკრატიული თუ სხვა რაიმე სახის მმართველობის სისტემა. მიჩნეულია, რომ რეალური, ანუ ეფექტური დეცენტრალიზაციის განხორციელება მხოლოდ დემოკრატიული რეჟიმების პირობებში არის შესაძლებელი.
დეცენტრალიზაცია ითვალისწინებს ცენტრალური ხელისუფლების მიერ დაგეგმვის, მენეჯმენტის, რესურსების გამოყენებისა და გადანაწილების უფლებამოსილების (პასუხისმგებლობის) გადაცემას: ა) ცენტრალური სამინისტროებისა და სააგენტოების ტერიტორიულ ორგანოებზე; ბ) მთავრობის ვერტიკალში არსებულ ქვედა დონის სტრუქტურებზე; გ) ნახევრად ავტონომიურ საჯარო დაწესებულებებზე; დ) რეგიონულ თვითმმართველობებზე თუ მუნიციპალიტეტებზე; ე) არასამთავრობო და მოხალისეობრივ ორგანიზაციებზე.
დეცენტრალიზაციის ერთ-ერთი უმნიშვნელოვანესი შემადგენელი ნაწილია ფისკალური დეცენტრალიზაცია. იგი დეცენტრალიზაციის ერთ-ერთ მთავარ კომპონენტად გვევლინება. ჯეიმს ედვინ კის (ჟამეს Eდწინ Kეე) განმარტებით, ფისკალური დეცენტრალიზაცია გულისხმობს ცენტრალური ხელისუფლების მიერ სპეციფიკური ფუნქციების გადაცემას ხელისუფლების ადგილობრივ ორგანოებზე, ადეკვატური ადმინისტრაციული ძალაუფლებითა და ფინანსური რესურსებით.1
ეფექტური ფისკალური დეცენტრალიზაციის მისაღწევად აუცილებელი წინაპირობაა პოლიტიკური და ადმინისტრაციული დეცენტრალიზაცია. ფისკალურ დეცენტრალიზაციაზე მსჯელობისას აუცილებელია შემდეგი ასპექტების გამოყოფა: ხელისუფლების რომელი დონეა ამა თუ იმ საჯარო მომსახურების გაწევაზე პასუხისმგებელი; ვის შეუძლია გადასახადების სახეობების განსაზღვრა და ვინ ადგენს გადასახადის განაკვეთებს; რომელი გადასახადების და მოსაკრებლების ადმინისტრირება შეუძლია თვითმმართველობებს; როგორია ჰორიზონტალური და ვერტიკალური ფინანსური გამოთანაბრება და სხვა. ფაქტიურად ფისკალური დეცენტრალიზაცია წარმოადგენს დეცენტრალიზაციის იმ ნაწილს, რომელიც მოიცავს სახელმწიფო ფინანსებს.
ფისკალური დეცენტრალიზაციის არსებული მდგომარეობა გვიჩვენებს, თუ რა დონის ძალაუფლება გააჩნია რეალურად ადგილობრივ მთავრობას საზოგადოებისათვის იმ სერვისების მიწოდების უზრუნველსაყოფად, რომლებიც მათ უფლებამოსილებაშია და რა ფინანსურ რესურსებზე მიუწვდება მას ხელი. რაღა თქმა უნდა, ქვეყანაში ეფექტური და რეალურად ქმედითუნარიანი ფისკალური დეცენტრალიზაციის უზრუნველყოფის აუცილებელი პირობაა პოლიტიკური და ადმინისტრაციული დეცენტრალიზაციის არსებობა. ეფექტური ფისკალური დეცენტრალიზაციის ერთ-ერთი წინაპირობაა აგრეთვე მთავრობის ცენტრალურ და ადგილობრივ დონეებს შორის მჭიდრო ურთიერთთანამშრომლობა.
ფისკალურ დეცენტრალიზაციას საკმაოდ დიდი ყურადღება ეთმობა მსოფლიო ბანკისა და სხვა მსგავსი ორგანიზაციების მხრიდან მსოფლიოს მასშტაბით. ფისკალურ დეცენტრალიზაციას უმნიშვნელოვანესი როლი უკავია იმ რთული რეფორმების ერთობლიობაში, რომელთა განხორციელებაც უწევს განვითარებად თუ გარდამავალი ეკონომიკის მქონე ქვეყნებს.
ფისკალური დეცენტრალიზაციის ხელისშემწყობი რეფორმის აქტუალურობა გამოწვეულია მთელი რიგი მიზეზებით. მაგალითად, რიგ შემთხვევებში ცენტრალური ხელისუფლება უძლურია უზრუნველყოს ელექტორატის მრავალფეროვანი მოთხოვნილებები, რის გამოც ცდილობს ადგილობრივ დონეზე შექმნას სათანადო ბაზისი უფლებამოსილებების დელეგირების გზით. აღსანიშნავია ის ფაქტიც, რომ ცენტრალური ხელისუფლება ცდილობს მიიღოს მხარდაჭერა მის მიერ წარმოებულ ეკონომიკური განვითარების სტრატეგიის გატარებისას რეგიონალური და ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოების მხრიდან. იმავდროულად შეიმჩნევა რეგიონალური და ადგილობრივი დონის ხელისუფლების წარმომადგენლების სწრაფვა მეტი ავტონომიისაკენ საკუთარი შემოსავლებისა და მათი შესაბამისი ხარჯების განხორციელების უზრუნველყოფის მეშვეობით.
საგადასახადო უფლებამოსილებებისა და შესაბამისი ხარჯების გაწევის “სწორი” გამიჯნვა ცენტრალურ და ადგილობრივ დონეებს შორის საკმაოდ რთული საკითხია. თუ გავითვალისწინებთ, რომ მთავრობის ერთ-ერთი მთავარი საზრუნავი მოსახლეობაში სახელმწიფო საქონლისა და მომსახურების მაქსიმალურად ეფექტური განაწილებაა, გასაგები ხდება ფისკალური დეცენტრალიზაციის უზრუნველყოფის მნიშვნელობა. მართალია, ცენტრალური დონის როლი ისეთ საკითხებში, როგორიცაა მაგალითად, თავდაცვა ან სახელმწიფოს მასშტაბით ჯანდაცვის პროგრამები უდაოა, მაგრამ აუცილებელია გავითვალისწინოთ, რომ არსებობს სერვისები, რომლებიც გაცილებით უფრო ეფექტური ხდება, თუ მათ ადგილობრივ დონეზე კურირებენ. ისევ და ისევ მაქსიმალური ეფექტის მიღწევის სურვილიდან გამომდინარე, აუცილებელია ფისკალური დეცენტრალიზაციის უზრუნველყოფა და გარკვეული უფლებამოსილებების გადაცემა ადგილობრივი ხელისუფლებებისათვის კონკრეტული სერვისებისა და მათ გასაწევად აუცილებელი შემოსავლების წყაროების დელეგირების გზით.
რაღა თქმა უნდა, ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებისათვის მათზე დელეგირებული უმთავრეს წყაროს ფუნქციების განხორციელების უზრუნველსაყოფად გარკვეული გადასახადები უნდა წარმოადგენდეს. თუმცა იმ შემთხვევებში, როდესაც ასეთი სახის შემოსავლები საკმარისი არაა, შესაძლოა გამოყენებულ იქნას სხვადასხვა დონის ტრანსფერები, გრანტები და სესხებიც კი.
ევროპული ქარტია თვითმმართველობის შესახებ საქართველოს კონკრეტულ ვალდებულებებს აკისრებს (ჩვენი ქვეყანა რამდენიმე წლის წინ შეუერთდა ამ ქარტიას). სამწუხაროა, მაგრამ ფაქტია, რომ ხშირად განვითარებადი ქვეყნების შემთხვევაში საერთაშორისო ვალდებულებები უფრო თვითმმართველობის განვითარების წინაპირობებია, ვიდრე ცენტრალური ხელისუფლების სურვილი. აღნიშნული ქარტიის მეცხრე მუხლში განსაზღვრულია თვითმმართველი ერთეულების შემოსავლები:
” 1. ხელისუფლების ადგილობრივ ორგანოებს უფლება აქვთ ეროვნული ეკონომიკური პოლიტიკის ფარგლებში გააჩნდეთ საკუთარი ფინანსური სახსრები, რომელთა განკარგვაც მათ შეეძლებათ მათი უფლებამოსილების ფარგლებში;
2. ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოების ფინანსური წყაროები თანაზომიერი უნდა იყოს კონსტიტუციითა და კანონით დადგენილ მათ უფლება-მოვალეობებთან;
3. ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოების ფინანსური წყაროების თუნდაც ნაწილი უნდა შემოდიოდეს ადგილობრივი გადასახადებისა და მოსაკრებლებისაგან, რომელთა ოდენობის დადგენაც შეუძლია ხელისუფლების ადგილობრივ ორგანოებს კანონის ფარგლებში;
4. ფინანსური სისტემები, რომლებსაც ეფუძნება ხელისუფლების ადგილობრივ ორგანოთა სახსრები, უნდა იყოს საკმარისად მრავალფეროვანი და მოქნილი, რათა ამ ორგანოებს საშუალება ჰქონდეთ, რამდენადაც ეს პრაქტიკულად შესაძლებელი იქნება, გაითვალისწინონ მათი ამოცანების შესრულების დროს გაწეული რეალური ხარჯების ბალანსი.”
მიუხედავად საქართველოს კანონმდებლობით ადგილობრივი თვითმმართველობებისათვის განსაზღვრული შემოსულობების ჩამონათვალის სიმრავლისა, შეიძლება ითქვას, რომ მათი უმეტესობა თვითმმართველობებისათვის სტაბილურ და მნიშვნელოვან შემოსავლის წყაროს არ წარმოადგენს.
აღსანიშნავია, რომ დედაქალაქის ბიუჯეტი დაახლოებით 2-ჯერ აღემატება ქვეყნის ყველა დანარჩენი თვითმმართველობის ბიუჯეტების ჯამს2 (აჭარისა და აფხაზეთის გათვალისწინების გარეშე). ყურადღებას იმსახურებს ისიც, რომ თვითმმართველობების მიხედვით შემოსულობები ერთ სულ მოსახლეზე საკმაოდ განსხვავდება (იხ. ცხრილი).
ასეთი მკვეთრი განსხვავებება მუნიციპალიტეტების მიხედვით საშუალებას იძლევა დავასკვნათ, რომ გადაწყვეტილებები მუნიციპალიტეტების მიხედვით ხშირად პოლიტიკური ფაქტორების გათვალისწინებით ხდება და არა რეალური ეკონომიკური გათვლების მიხედვით.
დღესდღეობით საქართველოს საგადასახადო კოდექსით ადგილობრივ გადასახადს მიეკუთვნება მხოლოდ ქონების გადასახადი. უნდა აღინიშნოს, რომ თვითმმართველობების უმეტესობაში ეს გადასახადი დიდ ფისკალურ ეფექტს არ იძლევა, რადგან ერთის მხრივ არსებობს საკანონმდებლო დონეზე დაწესებული რიგი შეღავათები და მეორეს მხრივ დაბალია ეკონომიკური აქტივობა და შესაბამისად გადასახადის გადამხდელთა რაოდენობაც საკმაოდ მცირეა.
2007 წელს საქართველოს თვითმმართველობებში ქონების გადასახადის სახით შემოსულმა თანხებმა მხოლოდ 112.383.500 ლარი შეადგინა, აქედან თბილისზე მოდის 55 მილიონი, აჭარაზე – 7.990.100 ლარი, აფხაზეთზე – 959.000 ლარი, ხოლო დანარჩენ თვითმმართველობებზე – 48.434.400 ლარი4.
2007 წელს თვითმმართველი ერთეულების ბიუჯეტები საგადასახადო შემოსავალს საშემოსავლო გადასახადის მეშვეობითაც იღებდნენ, რომელიც 100 პროცენტით ადგილობრივ ბიუჯეტში ხვდებოდა და “ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შესახებ” კანონის თანახმად იგი თავისუფლად და დამოუკიდებლად შეეძლო განეკარგა ადგილობრივ ხელისუფლებას.
2008 წლის პირველი იანვრიდან ძალაში შევიდა საკანონმდებლო ცვლილებები, რომლის თანახმადაც გაუქმდა სოციალური გადასახადი და საშემოსავლო გადასახადი 12 პროცენტიდან გაიზარდა 25 პროცენტამდე. ამ ცვლილებით ადგილობრივ ბიუჯეტში უნდა მომხდარიყო არასაკუთარი საგადასახადო შემოსავლების გაორმაგება, თუმცა “შემოსულობების განაწილების წესის შესახებ” კანონის თანახმად 2008 წლის 1 იანვრიდან საშემოსავლო გადასახადი აღარ ირიცხება ადგილობრივ ბიუჯეტში, არამედ 100 პროცენტით სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავალი გახდა. ცენტრალური ხელისუფლების მტკიცებით ამ დანაკლისის შევსება თვითმმართველობებისთვის გამოთანაბრებითი ტრანსფერით მოხდება, რომლის გამოანგარიშების ახალი ფორმულაც 2008 წლის 1 იანვრიდან შევიდა ძალაში.
სამწუხაროა, მაგრამ მოვლენების ანალიზის შედეგად შეგვიძლია დავასკვნათ, რომ თვითმმართველობებს მათ ხელთ არსებული თანხები შეუმცირდა. საშემოსავლო გადასახადის ცენტრალურ ბიუჯეტში ჩარიცხვით და გამოთანაბრებითი ტრანსფერით მიღებული შემოსავლების ზრდის გათვალისწინებით საერთო ჯამში თვითმმართველობების ხელთარსებული სახსრები შემცირდა.
ცენტრალური ხელისუფლების გადაწყვეტილებამ საშემოსავლო გადასახადის ცენტრალურ ბიუჯეტში ჩარიცხვის თაობაზე საკმაოდ დააზარალა თვითმმართველობების ბიუჯეტები. კერძოდ, ამ გადაწყვეტილების შედეგად თვითმმართველობებმა (გარდა აჭარისა და აფხაზეთისა) დაკარგეს დაახლოებით 179 424 500 ლარი. აქედან ყველაზე დიდი ზარალი თბილისმა განიცადა, მას ბიუჯეტი დაახლოებით 16 პროცენტით შეუმცირდა, დანარჩენ თვითმმართველობებს კი – დაახლოებით 15 პროცენტით.
უნდა აღინიშნოს, რომ საშემოსავლო გადასახადით მიღებული თანხების განკარგვა უმეტეს თვითმმართველობებს საკუთარი შეხედულებისამებრ ექსკლუზიური უფლებამოსილებების განსახორციელებლად შეეძლოთ და ასეთი დიდი კლება ნამდვილად უკან გადადგმული ნაბიჯია ფისკალური დეცენტრალიზაციის კუთხით. შეიძლება გაიზარდოს სხვა არასაკუთარი შემოსულობები, მაგალითად, მიზნობრივი ტრანსფერი, მაგრამ მისი გამოყენება თვითმმართველობას საკუთარი შეხედულებისამებრ არ შეუძლია და შესაბამისად იგი ვერ დააკომპენსირებს საშემოსავლო გადასახადის ცენტრალურ ბიუჯეტში გადატანით მიღებულ ზარალს. ეს ზარალი არა მხოლოდ რიცხვებში გამოისახება, არამედ თვითმმართველობის დამოუკიდებლობის ხარისხის კლებაშიც.
ფისკალური დეცენტრალიზაციის განხილვის დროს კიდევ ერთი ურთულესი საკითხია ადგილობრივი თვითმმართველობების მიერ სესხების აღების უფლება. განვითარებული ფისკალური დეცენტრალიზაციის პირობებში შემოსავლების კიდევ ერთ წყაროს ადგილობრივი მუნიციპალიტეტებისათვის კრედიტები წარმოადგენს. სესხების აღება შესაძლებელია ცენტრალური დონის ხელისუფლებისაგან, მუნიციპალური განვითარების ფონდისაგან, სხვადასხვა საფინანსო საშუამავლო ინსტიტუტებისაგან ფასიანი ქაღალდების გამოშვების გზითა და კომერციული ბანკების დახმარებით.
საქართველოში არსებული კანონმდებლობის მიხედვით, ადგილობრივ მუნიციპალიტეტებს უფლება აქვთ აიღონ სესხები, კერძოდ, “ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ” საქართველოს ორგანული კანონის 22-ე მუხლში საკრებულოს განსაკუთრებული უფლებამოსილებების ჩამონათვალის “ჩ” პუნქტი ჩამოყალიბებულია შემდეგი სახით – “საქართველოს მთავრობის ნებართვით, საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილი წესით სესხის ან გრანტის აღება”. იმავე კანონის 50-ე მუხლში თვითმმართველი ერთეულის შემოსულობების ჩამონათვალში მოხსენიებულია სესხები და გრანტები შესაბამისად “ე” და “ვ” პუნქტებში. იმავე მუხლში მოცემულია გარკვეული სახის შეზღუდვა, რაც შესაბამის შეზღუდვებს აწესებს ადგილობრივი თვითმმართველობისათვის სესხების აღების მხრივ: “7. თვითმმართველ ერთეულს შეუძლია აიღოს სესხი ან გრანტი მხოლოდ საქართველოს მთავრობისაგან ან საქართველოს მთავრობის ნებართვით – საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილი წესით.”
სესხები მოხსენიებულია საქართველოს კანონშიც “ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შესახებ”. ზემოაღნიშნული კანონის მე-9 მუხლში ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტების საკუთარ შემოსულობებში მოხსენიებულია სესხები და გრანტები. იმავე კანონის მე-11 მუხლში ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტების გადასახდელებში მოხსენიებულია – “გ) ვალის ამორტიზაცია – სესხის ძირითადი თანხის დაფარვა.”
მიუხედავად იმისა, რომ სესხების გამოყენება საქართველოს კანონმდებლობით გათვალისწინებულია, რეალური ვითარება ცხადყოფს, რომ არანაირი რეალური ეფექტი არ შეინიშნება. არსებული სიტუაციის ერთ-ერთი შესაძლო მიზეზია სავარაუდოდ სესხების აღების სფეროში არსებული საკმაოდ მკაცრი რეგულირება. აღსანიშნავია, რომ მუნიციპალიტეტების მიერ სესხებით სარგებლობის მიხედვით ვითარება შესაძლოა მკვეთრად განსხვავებული ყოფილიყო იმ შემთხვევაში, თუ საქართველოში მათ საშუალება ექნებოდათ ფინანსთა სამინისტროს ნებართვის გარეშე აეღოთ თუნდაც მოკლევადიანი სესხები. ამ შემთხვევაში სხვადასხვა გართულებებისა და სახსრების გადახარჯვის თავიდან ასაცილებლად შესაძლებელია გარკვეული ზღვრების დაწესება თანხების მოცულობის მხრივ. მსგავსი შეზღუდვის როლი შესაძლოა შეასრულოს მაქსიმალური ოდენობის განსაზღვრამ თვითმმართველობის საკუთარი შემოსავლების გარკვეული პროცენტის მოცულობით.
დღევანდელი ვითარება მხოლოდ ერთი დასკვნის გაკეთების საშუალებას იძლევა, კერძოდ, საქართველოში მუნიციპალიტეტების რეალური დამოუკიდებლობის ხარისხი ამ გადაწყვეტილებით ცალსახად შემცირდა. მიუხედავად იმისა, რომ შესაძლებელია მუნიციპალიტეტმა მეტი ოდენობის სახსრები მიიღოს ტრანსფერების ზრდის ხარჯზე მთლიანობაში, მისი დამოკიდებულების ხარისხი ცენტრალურ ხელისუფლებაზე და მის გადაწყვეტილებებზე, რბილად რომ ვთქვათ, სახიფათო დონეს აღწევს.
ძნელია ხელისუფლების მიერ მიღებული მსგავსი გადაწყვეტილებების ახსნა თვითმმართველობის გაძლიერების სურვილით, მეტიც, აშკარაა საპირისპირო ეფექტის მიღების მცდელობა. მსგავსი მიდგომის შედეგად მუნიციპალიტეტები მაქსიმალურად დამოკიდებულნი ხდებიან ცენტრალური ხელისუფლების ნებაზე, რომელიც გადაწყვიტავს ტრანსფერების მოცულობის სიდიდეს (ანუ რეალურად მუნიციპალიტეტის ხელთარსებული თანხების მოცულობას) ცალკეული მუნიციპალიტეტებისათვის.
ადგილობრივი ორგანოების მიერ საბიუჯეტო პროცესის დამოუკიდებლად წარმართვის ხარისხი დაბალია. შემოსულობების ნაწილში ისინი მთლიანად დამოკიდებული არიან ფინანსთა სამინისტროზე, რომელიც ახდენს შემოსულობების ძირითადი პარამეტრების განსაზღვრას, საგადასახადო შემოსავლების ყოველკვარატული გეგმების შემუშავებას, ადგილობრივი გადასახადების ადმინისტრირებას, სხვადასხვა ადგილობრივი კაპიტალური თუ მიმდინარე ხარჯების სუბსიდირებას. მეორეს მხრივ, საბიუჯეტო პრიორიტეტების და გადასახდელების განსაზღვრის დროს, კანონით გათვალისწინებულია “ნებაყოფლობითი” კონსულტაციების გამართვა შესაბამის ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ ერთეულში სახელმწიფო რწმუნებულთან – გუბერნატორთან. ბუნებრივია, რომ ასეთ პირობებში ადგილობრივი საბიუჯეტო პროცესის მთავარ წარმმართველ ძალად ქვეყნის ცენტრალური ხელისუფლება გვევლინება (რომელსაც დომინანტური როლი აქვს მთელს საბიუჯეტო სისტემაში) და არა მოცემულ ერთეულში მოსახლეობის მიერ არჩეული თვითმმართველობის ორგანო.
ფაქტიურად, საქართველოში არსებული მუნიციპალიტეტები ცენტრალური ხელისუფლების სურვილების შემსრულებლებად გვევლინებიან და არა რეალურ თვითმმართველ ერთეულებად, ეს კი საკმაოდ მძიმე შედეგებამდე მიიყვანს ქვეყანას, რომელიც ისედაც უამრავი პრობლემის წინაშე დგას.