საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის (საია-ს) მიერ მომზადებული სამართლებრივი დასკვნა სახელმწიფო ქონების პრივატიზების მარეგულირებელ კანონმდებლობაში ცვლილებებთან და დამატებებთან დაკავშირებით

რედაქციისაგან

საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციამ შეისწავლა საქართველოს მთავრობის ინიციატივით წარმოდგენილი საკანონმდებლო ცვლილებათა პაკეტი, რომელიც შეეხება პრივატიზების სფეროში საკანონმდებლო ხარვეზების აღმოფხვრასა და სახელმწიფო თუ ადგილობრივი თვითმმართველობის საკუთრებაში არსებული ქონების გასხვისებისა და სარგებლობაში გადაცემის ერთიანი წესების შემოღებას. პრივატიზაციის მარეგულირებელ კანონმდებლობაში არსებული ხარვეზების აღმოფხვრის მცდელობა მისასალმებელია და წარმოდგენილი ცვლილებები ქმედითი ნაბიჯია რეალური სირთულეების გადასაჭრელად. თუმცა უნდა აღინიშნოს, რომ საჭიროა რიგი საკითხების შესახებ დამატებითი მსჯელობა და მათი გადასინჯვა.

პრივატიზების შესახებ კანონის რეგულირების სფერო.
სახელმწიფო ქონების პრივატიზების შესახებ კანონის რეგულირების სფეროს ცვლილებას (გაფართოებას) ცხადყოფს თავად კანონის სათაურის ცვლილებაც. კანონის სახელწოდება შემდეგი სახით არის ჩამოყალიბებული: საქართველოს კანონი “სახელმწიფო ქონების და ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ქონების პრივატიზებისა და სარგებლობის უფლებით გაცემის შესახებ”. შესაბამისად, ახლებურად არის ჩამოყალიბებული სახელმწიფო ქონების ცნებაც, ანუ “სახელმწიფო ქონება არის სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული ყველა ნივთი (მათ შორის, სასოფლო და არასასოფლო სამეურნეო დანიშნულების მიწა) და არამატერიალური ქონებრივი სიკეთე, გარდა იმ მოძრავი ნივთისა, რომლის განკარგვაზეც არ მიიღებს გადაწყვეტილებას საქართველოს ეკონომიკური განვითარების სამინისტრო.” ცნების მეორე ნაწილში ყურადღება გამახვილებულია სამინისტროს მიერ მოძრავი ნივთების განკარგვის საკითხებზე. მაგრამ, არც კანონპროექტში და არც მოქმედ კანონში აღნიშნულთან დაკავშირებით სხვა (განსხვავებული) რეგულაციები გათვალისწინებული არ არის. სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული მოძრავი ნივთების განკარგვის საკითხებს აწესრიგებს საქართველოს მთავრობის 2005 წლის 3 დეკემბრის # 18 დადგენილება: “სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული მოძრავი ნივთების საქართველოს სამოქალაქო კოდექსით გათვალისწინებული ფორმით სარგებლობის უფლებით მართვის წესის შესახებ დებულების დამტკიცების თაობაზე.” რაც შეეხება მოძრავი ნივთების საკუთრებაში გადაცემის საკითხს, აღნიშნული წესრიგდება მოქმედი კანონით – “სახელმწიფო ქონების პრივატიზების შესახებ”. სახელმწიფო ქონების ცნება მოიცავს მოძრავ ნივთს და მისი განკარგვის წესს არ აყენებს განსხვავებულ რეჟიმში. ამდენად წარმოდგენილი პროექტით, სახელმწიფო ქონების ცნებაში არსებული ცვლილება მოძრავ ნივთებთან დაკავშირებით წარმოქმნის მთელ რიგ სამართლებრივ პრობლემებს, კერძოდ:
სამართლებრივად რეგულირების მიღმა რჩება მოძრავი ნივთების საკუთრებაში გადაცემის საკითხი;
დაუსაბუთებლად ფართო დისკრეციული უფლებამოსილება ენიჭება საქართველოს ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს.
სახელმწიფო ქონების განკარგვის შესახებ გადაწყვეტილების მიღება უნდა ხდებოდეს კანონმდებლობით, ზუსტად დადგენილი კრიტერიუმების საფუძველზე და სახელმწიფო დაწესებულებების დისკრეცია სწორედ ამ ფარგლებში უნდა ვრცელდებოდეს. წარმოდგენილი ვარიანტის შესაბამისად, კი მოძრავი ნივთის გასხვისების შესახებ გადაწყვეტილების მიღების საკითხი მთლიანად სამინისტროს ნება-სურვილზეა დამოკიდებული, რადგან, როგორც უკვე აღვნიშნეთ, მოძრავ ნივთებთან დაკავშირებით განსხვავებულ წესებს არ ადგენს მოქმედი კანონი. ასეთი წესები არც წარმოდგენილ კანონპროექტშია გათვალისწინებული. კანონპროექტი არ განსაზღვრავს, რა შემთხვევაში შეუძლია სამინისტროს არ მიიღოს გადაწყვეტილება მოძრავი ნივთის გასხვისების თაობაზე ან პირიქით, რა შემთხვევაში უნდა მიიღოს ასეთი გადაწყვეტილება. გარდა ამისა, წარმოდგენილი პროექტის გარდამავალი დებულებებით, საქართველოს მთავრობამ, საქართველოს ეკონომიკური განვითარების სამინისტრომ და თვითმმართველი ერთეულის საკრებულოებმა უნდა უზრუნველყონ შესაბამისი ნორმატიული აქტების მიღება და მოქმედი ნორმატიული აქტების კანონის მოთხოვნებთან შესაბამისობა. თუმცა დაკონკრეტებული არ არის იმ აქტების ჩამონათვალი, რომლებზეც ვრცელდება აღნიშნული დებულება და არ არის დადგენილი ვადა, რომლის განმავლობაშიც განსაზღვრული კონკრეტული სუბიექტები ვალდებულნი არიან მიიღონ შესაბამისი აქტები. აღნიშნული კი, კიდევ უფრო ბუნდოვანს ხდის საქართველოს ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს მიერ მოძრავი ნივთების განკარგვის საკითხს.

პრივატიზაციის განმახორციელებელი სუბიექტები
წარმოდგენილი პროექტის შესაბამისად, პოზიტიურ შეფასებას იმსახურებს პრივატიზაციის განმახორციელებელი სუბიექტების უფლებამოსილებათა გამიჯვნა. ერთ-ერთი ცვლილების თანახმად, მე-3 მუხლს ემატება 1 პუნქტი: “აჭარისა და აფხაზეთის ავტონომიური რესპუბლიკის შესაბამისი სტრუქტურული ერთეულები, საქართველოს ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს მიერ დელეგირებული უფლება-მოსილების ფარგლებში, ახორციელებენ სახელმწიფო ქონების პრივატიზებას საქართველოს ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს სახელით.” კანონმდებლობის შესაბამისად, უფლება-მოსილების დელეგირება შესაძლებელია კანონით, ადმინისტრაციული აქტით ან ადმინისტრაციული ხელშეკრულებით. ასევე შესაძლებელია მოხდეს უფლება-მოსილების ინდივიდუალურად დელეგირება ყოველი კონკრეტული ობიექტის გასხვისებისას. მნიშვნელოვანია, დელეგირების ფორმა განისაზღვროს კანონით, რადგან აღნიშნული უშუალოდ უკავშირდება ქონების შემსყიდველ პირთა ინტერესებს. კანონმდებლობის მიხედვით, დაინტერესებულმა პირმა განცხადებით უნდა მიმართოს ქონების მესაკუთრეს (პირდაპირი მიყიდვის შემთხვევაში), შემდგომ შესაბამისმა დაწესებულებამ უნდა განიხილოს აღნიშნული საკითხი და დასკვნა წარუდგინოს საქართველოს პრეზიდენტს. ავტონომიური რესპუბლიკების შემთხვევაში, თუ დელეგირება მოხდება ყოველ კონკრეტულ შემთხვევაში, ამან შესაძლოა გაართულოს პრივატიზების პროცესი. პრივატიზაციის საჯაროდ და გამარტივებულად განხორციელების მიზნით, უმჯობესია, აღნიშნული საკითხი კანონმდებლის მიერ თავიდანვე ნათლად იქნეს განსაზღვრული.

პრივატიზაციის განხორციელება და მართვა
ცვლილებას განიცდის მე-3 მუხლის მე-3 პუნქტი, რომლის თანახმად: “საქართველოში პრივატიზების ერთიანი პოლიტიკის გატარების უზრუნველსაყოფად, ეკონომიკური განვითარების სამინისტრო არის სახელმწიფოსგან უფლებამოსილი სახელმწიფო ქონების მესაკუთრე, რომელიც ფლობს, განკარგავს და მართავს სახელმწიფო ქონებას.” მოქმედი ნორმის თანახმად (მე-3 მუხლის მე-3 პუნქტის “გ” ქვეპუნქტი), ერთიანი პოლიტიკის უზრუნველსაყოფად სამინისტრო ვალდებულია, “გამოავლინოს ამ სფეროში კანონსაწინააღმდეგო გადაწყვეტილებები და ფაქტები, მიიღოს ზომები მათ აღმოსაფხვრელად.” მიგვაჩნია, რომ კანონმდებელს არ უნდა გამორჩეს მხედველობიდან ასეთი მნიშვნელოვანი საკითხის რეგულირება, რადგან პრივატიზების პროცესის გაკონტროლება სასიცოცხლოდ მნიშვნელოვანია ამ პროცესის წარმატებული დასრულებისათვის. ამავე კანონის მე-11 მუხლის მე-4 პუნქტის თანახმად, “პრივატიზებული სახელმწიფო და თვითმმართველი ერთეულის ქონების დოკუმენტაციის კანონიერებას ამოწმებს მხოლოდ საქართველოს კონტროლის პალატა”, მაგრამ კონტროლის პალატის შემოწმება არ არის რეგულარული ხასიათის და მას არ შეიძლება გააჩნდეს პრევენციული ხასიათი. მიუხედავად იმისა, რომ საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი ადგენს ზემდგომი ორგანოს ან თანამდებობის პირის მიერ ქვემდგომის უკანონო გადაწყვეტილების ბათილად ცნობის შესაძლებლობას, აუცილებელია აღნიშნული უფლება-მოსილება სპეციალურ კანონმდებლობაშიც იქნეს ასახული. ამ კუთხით საკმარისი არ არის არც საქართველოს ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს გენერალური ინსპექციის უფლება-მოსილება, რადგან მისი კომპეტენცია ვრცელდება მხოლოდ განცხადება/საჩივრებთან დაკავშირებით, ხოლო საკუთარი ინიციატივით კონტროლის განხორციელების უფლება-მოსილება მას არ გააჩნია. ამდენად, ვფიქრობთ, რომ დღეს მოქმედ კანონში არსებული ნორმა (მე-3 მუხლის მე-3 პუნქტის “გ” ქვეპუნქტი), რომლის თანახმად, ეკონომიკური განვითარების სამინისტრო ვალდებულია გააკონტროლოს და აღმოფხვრას კანონსაწინააღმდეგო გადაწყვეტილებები და ფაქტები შესაბამისი ზომების მიღების მეშვეობით, არ უნდა იქნეს ამოღებული.
იმ ქონების ჩამონათვალი, რომლის პრივატიზება დაუშვებელია
მნიშვნელოვანი ცვლილებებია შემოთავაზებული იმ ობიექტთა ჩამონათვალში, რომლებიც, კანონის შესაბამისად, პრივატიზებას არ ექვემდებარება. ამ კუთხით აღსანიშნავია “განსაკუთრებული მნიშვნელობის ქონების” ცნების შემოღება. ცვლილების თანახმად, “განსაკუთრებული მნიშვნელობის ქონების ნუსხას ამტკიცებს საქართველოს მთავრობა.” საქართველოს კონსტიტუციის მე-3 მუხლით დადგენილია საქართველოს უმაღლეს სახელმწიფო ორგანოთა განსაკუთრებულ გამგებლობას მიკუთვნებული საკითხები. კონსტიტუციის აღნიშნული მუხლით განსაკუთრებულ გამგებლობას მიეკუთვნება საერთო-სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის ნავსადგურები, აეროპორტები და აეროდრომები, საჰაერო სივრცის, ტრანზიტისა და საჰაერო ტრანსპორტის კონტროლი, საჰაერო ტრანსპორტის რეგისტრაცია, სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის რკინიგზა და საავტომობილო გზები. საკანონმდებლო ინიციატივით შემოთავაზებული “განსაკუთრებული მნიშვნელობის ქონების” ცნება ძალზე ბუნდოვანია. უფრო ბუნდოვანია ის კრიტერიუმები, რის საფუძველზეც საქართველოს მთავრობამ უნდა მოახდინოს ასეთი ქონების ნუსხის დამტკიცება, კერძოდ, რა ნიშნით შეიძლება კონკრეტული ქონება იყოს განსაკუთრებული მნიშვნელობის. აღნიშნული საკითხის აქტუალურობას ზრდის ის გარემოებაც, რომ კონსტიტუციის მე-3 მუხლის “კ” პუნქტის თანახმად, ცალსახად არის აღნიშნული, რომ სახელმწიფო ორგანოთა განსაკუთრებული გამგებლობის საგანია “სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის რკინიგზა და საავტომობილო გზები”. მოქმედი კანონის თანახმად, ამ კატეგორიის რკინიგზისა და საავტომობილო გზების გასხვისება დაუშვებელია. შემოთავაზებული ცვლილებებით კი, კონსტიტუციით დადგენილი განსაკუთრებული გამგებლობის საკითხი უგულებელყოფილია და იქმნება შესაძლებლობა, რომ სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის რკინიგზის გამგებლობა გადაეცეს კერძო პირს, რაც ეწინააღმდეგება კონსტიტუციურ ნებას. იგივე უნდა ითქვას აეროპორტებსა და აეროდრომებზე. კონსტიტუციის თანახმად, აღნიშნული საკითხი სახელმწიფოს განსაკუთრებულ გამგებლობას მიეკუთვნება, ხოლო შემოთავაზებული ცვლილებებით დაუშვებელია მხოლოდ “განსაკუთრებული მნიშვნელობის” ასაფრენ-დასაფრენი ზოლების გასხვისება. ამდენად, ვფიქრობთ, რომ წარმოდგენილი ინიციატივის კონსტიტუციასთან შესაბამისობაში მოყვანის მიზნით:
ტერმინი “განსაკუთრებული მნიშვნელობის ქონების” ნაცვლად, კვლავ იქნეს გამოყენებული კონსტიტუციური ტერმინი – “საერთო-სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის”;
დაემატოს იმ ქონების ჩამონათვალი, რომლებიც საქართველოს კონსტიტუციის მე-3 მუხლის თანახმად, საქართველოს უმაღლეს სახელმწიფო ორგანოთა გამგებლობას მიეკუთვნება.

პრივატიზაციის ფორმები
წარმოდგენილი სიახლეები ითვალისწინებს სახელმწიფო ქონების გასხვისების მხოლოდ ორ ფორმას: აუქციონსა და პირდაპირ მიყიდვას. განმარტებითი ბარათის თანახმად, “უკვე არსებობს პირობებიანი აუქციონი და აღნიშნული ფორმების გამოყენება ეკონომიკურად არაეფექტურია, შესაბამისად, აღარც გამოიყენება პრაქტიკაში.” პირობებიან აუქციონს ადგეს საქართველოს კანონი “ინვესტიციების სახელმწიფო მხარდაჭერის შესახებ,” მაგრამ მისი მოქმედება არ ვრცელდება სახელმწიფოს მიერ განხორციელებულ ყველა პრივატიზაციაზე. მისი მოქმედება შემოიფარგლება მხოლოდ იმ პრივატიზებაზე, რომლის შედეგად, სახელმწიფო მოიზიდავს მნიშვნელოვან ინვესტიციებს. რაც შეეხება სხვა დანარჩენი ქონების გასხვისებას, აღნიშნულთან დაკავშირებით, გამოიყენება პრივატიზების შესახებ კანონი, რომლის მე-6 მუხლის მე-3 პუნქტის თანახმად, “აუქციონის ფორმით გაყიდვის მიზანია საკუთრების უფლება მიანიჭოს იმ მყიდველს, რომელიც ვაჭრობის პროცესში გამყიდველს ყველაზე მეტ ფასს შესთავაზებს.” როგორც ვხედავთ, მოქმედი ნორმა არ ითვალისწინებს პირობებიან აუქციონს. მიუხედავად იმისა, რომ განმარტებით ბარათში აღნიშნულია გავრცელებული პრაქტიკა, იგი ეწინააღმდეგებოდა ამ ნორმას, ხოლო, შემოთავაზებული ცვლილებებით, ხდება მხოლოდ კონკურსის და იჯარა-გამოსყიდვის ფორმების ამოღება, მაგრამ არავითარი ცვლილება არ არის გათვალისწინებული აუქციონის ფორმით გასხვისების საფუძვლებში. ამდენად, თუ არ შეიცვლება მოქმედი კანონის მე-6 მუხლის მე-3 პუნქტი, მაშინ შეუძლებელი გახდება კანონიერად აუქციონის პირობებით გამოცხადება. მეორე საკითხი, რომელიც ჩვენი აზრით, გასათვალისწინებელია პრივატიზების ფორმების შეცვლისას, არის ის, რომ აუქციონისა და პირდაპირი მიყიდვის ფორმით ქონების გაყიდვის დროს საკუთრების უფლება, შემოთავაზებული ცვლილებების თანახმად, მყიდველზე გადადის თანხის მთლიანად გადახდის, საკუთრების დამადასტურებელი მოწმობის გაცემის და საჯარო რეესტრში ან შესაბამის ორგანოში რეგისტრაციის შემდეგ, ხოლო საკუთრების დამადასტურებელი დოკუმენტი გაიცემა თანხის მთლიანად გადახდის დადასტურებიდან 30 კალენდარული დღის შემდეგ. უმნიშვნელო ხდება ის ჩანაწერი, რომლის თანახმად, მყიდველს საკუთრების უფლება ეძლევა ნაკისრი ვალდებულების შესრულების პირობით. დღევანდელ პრაქტიკაშიც მეტად ხშირია შემთხვევები, როდესაც მყიდველს საკუთრების უფლება გადაეცემა ნაკისრი ვალდებულების შესრულების პირობით, მაგრამ კონტროლის მექანიზმების არაეფექტურობის გამო, ნაკისრი ვალდებულება ან არ სრულდება, ან სრულდება არაჯეროვნად, ქონება კი უკვე გასხვისებულია და აზრს კარგავს პირობებით გასხვისების საკითხიც. ამიტომ, ვფიქრობთ, რომ პირობებიანი აუქციონისა თუ პირდაპირი მიყიდვის დროს საკუთრების უფლება უნდა გადავიდეს მხოლოდ პირობების სრულად შესრულების შემდეგ. მიზანშეუწონლად მიგვაჩნია იჯარა-გამოსყიდვის როგორც პრივატიზების ერთ-ერთი ფორმის, ამოღება. იგი მეტად ეფექტურად შეიძლება იქნეს გამოყენებული იმ შემთხვევებში, როდესაც კონკრეტული ქონება ვერ გასხვისდება აუქციონის გზით (აუქციონი არ შედგება).
შესაძლებელია, დაინტერესებულ პირებს არ ჰქონდეთ ერთობლივად აუქციონისათვის საჭირო სახსრები და ვერ მიიღონ მონაწილეობა აუქციონში ვერც ერთ ეტაპზე (აუქციონის მეორედ ან მესამედ გამოცხადებისას). ასეთ შემთხვევაში, როგორც სახელმწიფოს, ასევე კერძო პირების ინტერესებს უნდა შეესაბამებოდეს ის, რომ კონკრეტული ობიექტი გაიცეს იჯარა-გამოსყიდვის ფორმით, ანუ დაინტერესებულ პირს მიეცემა შესაძლებლობა, პერიოდულად იხადოს საიჯარო ქირა და ქონების ძირითადი ღირებულება, ხოლო სახელმწიფო ამით, მართალია მცირე, მაგრამ მაინც შემოსავალს იღებს. ამას ემატება ის გარემოებაც, რომ ქონების განადგურებისაგან დაცვა არ ეკისრება სახელმწიფოს. ამდენად მიგვაჩნია, რომ იჯარა-გამოსყიდვა, როგორც პრივატიზების ერთერთი ფორმა, აუცილებლად უნდა იყოს გათვალისწინებული კანონმდებლობით. რაც შეეხება პირდაპირი მიყიდვის ფორმით ქონების პრივატიზებასთან დაკავშირებულ ცვლილებებს, მიგვაჩნია, რომ აღნიშნული დებულებების “ინვესტიციების სახელმწიფო მხარდაჭერის შესახებ” კანონიდან “სახელმწიფო ქონების პრივატიზების შესახებ” კანონში გადმოტანა პოზიტიური ნაბიჯია, რადგან პირდაპირი მიყიდვის ფორმით ქონების გასხვისებისათვის დადგენილი მაღალი სტანდარტები უნდა გავრცელდეს ნებისმიერ ქონებაზე და არა მხოლოდ იმაზე, რომლის გასხვისებას მოსდევს ინვესტიციების განხორციელება. მაგრამ, როგორც “ინვესტიციების სახელმწიფო მხარდაჭერის შესახებ” კანონი, ასევე წარმოდგენილი ცვლილებები ადგენს გამონაკლისს, ანუ მე-6 პრიმა მუხლის მე-10 პუნქტის შესაბამისად, “საქართველოს პრეზიდენტი უფლებამოსილია, კონკურენტული შერჩევის გზით, ქონების პირდაპირი მიყიდვის თაობაზე გადაწყვეტილება მიიღოს ამ მუხლით გათვალისწინებული ღონისძიებების გარეშე.” ჩვენ მიერ შესწავლილ იქნა “ინვესტიციების სახელმწიფო მხარდაჭერის შესახებ” კანონის ამოქმედებიდან დღემდე პირდაპირი მიყიდვის წესით საქართველოს პრეზიდენტის მიერ მიღებული განკარგულებები. სულ მიღებულ იქნა 10 გადაწყვეტილება და ათივე აღნიშნული პუნქტის გამოყენებით. ამდენად, თუ კანონით არ განისაზღვრა ის კონკრეტული პირობები, რომელთა არსებობის შემთხვევაში, საქართველოს პრეზიდენტს ექნება უფლება-მოსილება მე-6 პრიმა მუხლით დადგენილი ღონისძიებების გარეშე მიიღოს გადაწყვეტილება, ასეთი წესების არსებობა ყოველგვარ აზრს არის მოკლებული.
ყოველივე ზემოთ თქმულიდან გამომდინარე, მიგვაჩნია, რომ საქართველოს მთავრობის ინიციატივა მისასალმებელია, მაგრამ აუცილებელია გარკვეულ საკითხებზე დამატებითი მსჯელობა და პროექტში ცვლილებების შეტანა.