საბაჟოს ინსტიტუციონალური ფორმირებების პრობლემები საქართველოში

აკაკი ახვლედიანი

თანამედროვე ეტაპზე საქართველოს ეკონომიკის სტაგნაციურ მდგომარეობაში არსებობამ ეკონომისტებს შორის დასვა პრობლემა – საიდან დაიწყოს ეკონომიკის რეორგანიზაცია. უდავოა, რომ ქვეყნის ეკონომიკური ინსტიტუტების რეორგანიზაცია და მათი ადექვატურობა იმ საწარმოო-სავაჭრო ურთიერთობებთან, რომელიც დასავლეთთან ინტეგრირებულ საბაზრო მექანიზმებზე დაფუძნებულ ეკონომიკას შეესაბამება, უპირველესია.

ამ პრობლემამ მიგვიყვანა იმ საკითხის კვლევამდე, რასაც საბაჟოს ინსტიტუციონალური ფორმირების პრობლემები ჰქვია. აქ თითქოს ყველაფერი ნათელია, მაგრამ ამავდროულად არის უზარმაზარი სირთულეები და კონცეპტუალური პრობლემები. ა) ეკონომიკურ-ორგანიზაციული საფუძვლები; ეკონომიკურმა რეფორმებმა, მიღებულმა კანონებმა და პრეზიდენტის შესაბამისმა ბრძანებულებებმა, პარლამენტის საკანონმდებლო აქტებმა და გადაწყვეტილებებმა ქვეყანაში საბაჟო საქმიანობას მტკიცე ეკონომიკური საფუძველი შეუქმნა. საქართველომ 1992-1997წწ. 60 ქვეყანასთან გააფორმა ხელშეკრულებები: სავაჭრო-ეკონომიკური თანამშრომლობის, ინვესტიციების ურთიერთწახალისებისა და დაცვის, ორმაგი დაბეგვრის თავიდან აცილების, სავაჭრო ურთიერთობების, თავისუფალი ვაჭრობის შესახებ. საქართველოს უმსხვილესი სავაჭრო პარტნიორი ქვეყნები არიან უახლოესი მეზობლები (რუსეთი, აზერბაიჯანი, თურქეთი, სომხეთი), რომლებიც შედარებით ახლოს მდებარეობენ. ამავე დროს, სულ უფრო იზრდება იმპორტი დასავლეთ ევროპის, ჩრდილოეთ ამერიკის, დიდი ბრიტანეთის ქვეყნებიდან და სხვ. სავაჭრო ურთიერთობების განვითარებისათვის განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია ორმხრივი შეთანხმებები “თავისუფალი ვაჭრობის შესახებ”, რომელიც საქართველომ გააფორმა რუსეთთან, უკრაინასთან, აზერბაიჯანთან, სომხეთთან, თურქმენეთთან, უზბეკეთთან, მოლდოვასთან და ყაზახეთთან. განსაკუთრებული მნიშვნელობა აქვს საქართველოს მონაწილეობას მსოფლიოს რეგიონულ ეკონომიკურ გაერთიანებებში. ამ თვალსაზრისით, ქვეყნის საგარეო-ეკონომიკური პოლიტიკის ერთ-ერთ უმნიშვნელოვანეს მიმართულებას ევროკავშირთან ურთიერთობა წარმოადგენს. ევროკავშირმა გაითვალისწინა რა საქართველოში საბაზრო ეკონომიკის პრინციპებზე გადასვლაში მნიშვნელოვნად წინ გადადგმული ნაბიჯები, მათი ხელშეწყობის მიზნით 1993 წლის 17 ნოემბერს ხელმოწერილი და 1996 წელს 3 წლით გაგრძელებული ხელშეკრულებით საქართველოდან ექსპორტირებული საფეიქრო ნაწარმი კვოტირებისგან გაათავისუფლა. მნიშვნელოვნად გაფართოვდა საქართველოს სავაჭრო ურთიერთობათა სახელშეკრულებო ბაზა და გამოიკვეთა საგარეო ვაჭრობის გეოგრაფიული მიმართულებები. 1997-2000 წწ. საქართველოს საგარეო სავაჭრო პარტნიორი ქვეყნების რიცხვმა 110-ს გადააჭარბა, მაშინ, როდესაც ჩვენს ქვეყანას საგარეო ვაჭრობის სფეროში ხელშეკრულებები დადებული აქვს მხოლოდ 22 ქვეყანასთან. ამ მიმართულებით საჭიროა მუშაობის შემდგომი გააქტიურება. საქართველოს საბაჟო ორგანოების წინაშე უდიდეს პერსპექტივებს სახავს ევრაზიის დერეფანი. ევროპა-აზიის შემაერთებელ სატრანსპორტო სისტემაში მნიშვნელოვანი ადგილი უჭირავს “დიდი აბრეშუმის გზას”. ამავე პერიოდში საქართველო გახდა სხვადასხვა საერთაშორისო კონვენციის მონაწილე. 1995 წლიდან სწრაფი ტემპით წარიმართა ექსპორტის ლიბერალიზაციის პროცესი. 1997 წლის ივნისში საქართველოს პარლამენტმა მიიღო ახალი საგადასახადო კოდექსი, რომელიც არეგულირებს საგადასახადო სისტემის ფორმირებისა და ფუნქციონირების ზოგად პრინციპებს. მასში გათვალისწინებულია დსთ-ს ქვეყნებში ექსპორტირებული როდუქციის დაბეგვრის ისეთივე რეჟიმის გამოყენება, როგორიც დაწესებულია საზღვარგარეთის სხვა სახელმწიფოების მიმართ. საქართველოს საბაჟო სისტემის ფორმირებისა და განვითარების უმთავრეს ორგანიზაციულ პრობლემებს შორის მთავარი იყო მატერიალურ-ტექნიკური ბაზის შექმნა და სრულყოფა. დღეს საქართველოში არსებობს საბაჟო (მეტ-ნაკლებად მთელ პერიმეტრზე), რომელიც აკონტროლებს ქვეყნის ტერიტორიულ სივრცეს, იცავს მის ეკონომიკურ უსაფრთხოებას და ახორციელებს ქვეყნის საბაჟო პოლიტიკას. შექმნილია საბაჟო სისტემის მატერიალურ-ტექნიკური ბაზა. არსებობს: სარფის საბაჟო, ადლიის, ფოთის, ქუთაისის, თბილისის დასავლეთის ყაიდაზე მოწყობილი საბაჟო ტერმინალები, აგრეთვე, საბაჟო პუნქტები წითელ ხიდზე, ვალეში, სადახლოზე, ლაგოდეხში, ყაზბეგში, შატილში და ა. შ. მიმდინარეობს საბაჟო სტატისტიკისა და აღრიცხვიანობის რეფორმა (იგულისხმება საბაჟო ოპერაციების აღრიცხვიანობის მოწესრიგების ღონისძიებანი “დოიჩტელკომთან” ერთად ხელოვნური თანამგზავრების მეშვეობით), რაც უზრუნველყოფს ნებისმიერ დროს სარეჟიმო ოპერაციების აღრიცხვასა და გადაცემას. ქვეყნის საბაჟო საქმიანობაში მნიშვნელოვან წარმატებებთან ერთად არის მთელი რიგი ხარვეზები და ნეგატიური მოვლენები: სრულყოფას მოითხოვს მატერიალურ-ტექნიკური ბაზა; არ არის შექმნილი საბაჟო ზონა; ქვეყანაში ტვირთები ჯერ კიდევ არ გადააქვთ კანონიერად აღიარებულ ტვირთგადამზიდველებს, როგორიცაა “კავტრექსი” , “ჯორჯიან ექსპედიტორი” და სხვ.; გადასაჭრელია საკადრო პრობლემა; დასაზუსტებელი და დასახვეწია საბაჟო ღირებულების განსაზღვრის მეთოდიკა; მოსაწესრიგებელია ექსპორტ-იმპორტის საქმიანობა, რომელიც მიზეზ-შედეგობრივად დაკავშირებულია როგორც შიდა, ისე გარე ფაქტორებთან; სრულყოფას საჭიროებს შრომის ანაზღაურების სისტემა; ჯერ კიდევ სწორად არ ივსება საბაჟოებში წარმოდგენილი იმპორტული ტვირთების თანმხლები დოკუმენტები-ანგარიშფაქტურა, ხელშეკრულება, კონოსამენტი და სხვ.; სათანადო დონეზე არ ხდება ლიცენზირება და საბაჟო საქმიანობის მონიტორინგი; ნაკლოვანებებით ხასიათდება ექსპორტ-იმპორტის სტატისტიკა; გასაუმჯობესებელია საბაჟო ინფრასტრუქტრურა და ა. შ. აღნიშნული ნაკლოვანებების აღმოფხვრაში მნიშვნელოვანი როლი შეუძლიათ შეასრულონ საერთაშორისო ტენდერის შესაბამისად მოწყობილ კონკურსში გამარჯვებულმა კომპანიებმა. საბაჟო სამსახურის შექმნა და დამკვიდრება საქართველოს სახელმწიფოებრიობის მნიშვნელოვანი მონაპოვარია. მას, როგორც ქვეყნის საშინაო და საგარეო ეკონომიკური პოლიტიკის შემადგენელ ნაწილს, განსაკუთრებული ადგილი უკავია საქართველოს პოლიტიკურ სისტემაში. ბ) სამართლებრივი საფუძვლები; საქართველოს საბაჟო კანონმდებლობა ემყარება საქართველოს კონსტიტუციას; იგი შედგება “საქართველოს საბაჟო კოდექსის”, საქართველოს კანონების “საბაჟო ტარიფებისა და გადასახადების შესახებ”, “საბაჟო მოსაკრებლების შესახებ” და სხვა სამართლებრივი აქტებისაგან. საბაჟო კანონმდებლობის ჩამოყალიბება შეიძლება დავყოთ სამ ეტაპად: I. 1990-1991 წლები. ამ ეტაპზე შეიქმნა საქართველოს საბაჟო სამსახური, მიღებულ იქნა კანონი “საქართველოს რესპუბლიკის საბაჟოს შესახებ” (1991 წლის 15 სექტემბერი) და შემუშავდა მთელი რიგი ნორმატიული აქტები, რითაც განისაზღვრება საბაჟო საქმის ამოცანები და ძირითადი მიმართულებები. II. 1992-1996 წლები. მიღებული იქნა საქართველოს პირველი “საბაჟო კოდექსი” და “დეკრეტი საბაჟო ტარიფების შესახებ” (1992 წლის 21 ოქტომბერი); საქართველოს კანონი “საბაჟო გადასახადების შესახებ” (1996 წლის 27 დეკემბერი). ამ ეტაპზე ძირითადად შეიქმნა დეპარტამენტის სტრუქტურული ფორმირება. III. 1997-2000 წლები. 1997 წლის ნოემბერში დამტკიცდა საქართველოს საბაჟო კოდექსი, 1998 წლის დამდეგს მიღებული იქნა კანონი “საქართველოს კანონო საბაჟო ტარიფის, გადასახადისა და მოსაკრებლების შესახებ”, 1999 წლის იანვარში პრეზიდენტის ბრძანებულებით დამტკიცდა დებულებები: “საქართველოს საბაჟო სახელმწიფო დეპარტამენტის შესახებ” და “საქართველოს საბაჟო სახელმწიფო ორგანოებში სამსახურის გავლის წესის შესახებ”. საბაჟო ურთიერთობებში უდიდესი მნიშვნელობა აქვს საბაჟო საქმიანობის საკითხებზე დადებულ საერთაშორისო ხელშეკრულებასა და შეთანხმებას: ა) კანონში “საქართველოს საბაჟოს შესახებ” განსაზღვრულია საბაჟოს ფუნქციები, ამოცანები და სტრუქტურა; საქართველოს საბაჟოს მოსამსახურეთა უფლება-მოვალეობები განსაზღვრულია საქართველოს საბაჟოს კანონმდებლობით და საბაჟოს შინაგანაწესით, რომელსაც შეიმუშავებს საბაჟო დეპარტამენტი და ამტკიცებს მინისტრთა კაბინეტი; ბ) “საქართველოს საბაჟო კოდექსით” განისაზღვრა საბაჟო ტერიტორია და შემუშავდა საბაჟო გადასახადებისა და მოსაკრებლების საფუძვლები. ჩამოყალიბდა საქართველოს საბაჟო ორგანოების ერთიანი სისტემა, რომელშიც შევიდა საქართველოს სახელმწიფო საბაჟო დეპარტამენტი და საქართველოს საბაჟოები, დაისახა საბაჟო ორგანოების ძირითადი ამოცანები. კოდექსის მიღებიდან გარკვეული პერიოდის გასვლის შემდეგ ჩამოყალიბდა საბაჟო სისტემა, მისი სტრუქტურა, განმტკიცდა და განვითარდა საბაჟო კანონმდებლობა, მიღებული იქნა ქვეყნის უზენაესი კანონი – საქართველოს კონსტიტუცია, სხვა კანონები. 1992 წელს მიღებულმა საბაჟო კოდექსმა მნიშვნელოვანი როლი შეასრულა საბაჟო საქმეში საკანონმდებლო ვაკუუმის შესავსებად. შემდგომში იგი უკვე ვეღარ პასუხობდა საბაჟო ურთიერთობების ახალ მოთხოვნებს. გ) “კოდექსში საბაჟო გადასახდელების შესახებ” დახასიათებულია გადასახადების სახეები და ჩამოყალიბებულია ზოგადი დებულებები საბაჟო ტარიფების, გადასახადებისა და მოსაკრებლების შესახებ. დ) საქართველოს კანონი “საბაჟო ტარიფებისა და გადასახადის შესახებ” ეს კანონი ადგენს როგორც საქართველოს შიდა სასაქონლო ბაზრის სახელმწიფო რეგულირების, ასევე საგარეო-ეკონომიკური პოლიტიკის მექანიზმის ფორმირებასა და გამოყენების პრინციპებს, აგრეთვე საბაჟო საზღვრის გადაკვეთისას საქონლის საბაჟო გადასახადით დაბეგვრის წესს. ე) საქართველოს კანონი “საბაჟო მოსაკრებლების შესახებ” ადგენს საქართველოს საბაჟო კოდექსით განსაზღვრული საბაჟო პროცედურებისათვის და საბაჟო ორგანოების მიერ ლიცენზიების გაცემისათვის გადასახდელი მოსაკრებლების სახეებსა და განაკვეთებს, მათი გადახდევინების წესსა და ვადებს. საქართველოს საბაჟო კანონმდებლობას ავსებენ და სრულყოფენ მთელი რიგი საკანონმდებლო აქტები: სისხლის სამართლის კოდექსი, სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსი, ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსი, საგადასახადო კოდექსი, კანონები “საქართველოს საზღვაო სივრცის შესახებ”, “საქართველოს სახელმწიფო საზღვრის შესახებ” და სხვ. ამგვარად, 90-იან წლებში შეიქმნა საქართველოს საბაჟო კანონმდებლობა, რომელიც იცავს ქვეყნის ეკონომიკური სივრცის ერთიანობას, ეკონომიკურ საზღვრებს, აკონტროლებს ექსპორტ-იმპორტს, ებრძვის კონტრაბანდას და ხელს უწყობს სახელმწიფო ბიუჯეტის ფისკალურ უზრუნველყოფას. თემაზე კვლევამ დაგვანახა, რომ ისეთ ტრანზიტულ ქვეყნებში, როგორიც საქართველოა, ფისკალური და ეკონომიკურ-პროტექციონისტული სფეროს ისეთი ინსტიტუტის მშენებლობა, როგორიც საბაჟოა, უნდა ემყარებოდეს არა სხვა ქვეყნის სისტემის კოპირებას, არამედ ეროვნული ეკონომიკის თავისებურებების, მისი პოლიტიკური განსაკუთრებულობის და საერთო ევროპული ნოვაციების სინთეზს. ამასთან, ეკონომიკური ურთიერთობები მეტამორფოზის პირობებში, როცა იცვლება საკუთრებითი და პოლიტიკური სქემა, მნიშვნელოვანია ამ პროცესის სამ ეტაპად განხორციელება. პირველი – იურიდიულ-მატერიალური და ფისკალური ბაზრის შექმნა, გარდამავალი დროისთვის, მეორე – რეფორმირების და ევროპულ სტრუქტურებთან უნიფიცირების პერიოდი, მესამე – დასავლური ტიპის ინსტიტუტი, რომელიც ორიენტირებული იქნება მსოფლიო ანალოგიურ ინსტიტუტებთან და სრულიად ადექვატური იქნება იმ წარმოებით-სავაჭრო ურთიერთობებისა, რომელიც საბაზრო ეკონომიკაზე დაფუძნებული დემოკრატიული ქვეყნის მოთხოვნათა შესაბამისია. 2004 წლიდან დაწყებული ქვეყნის მართვის სისტემის რეფორმირების საქმეში ეს ინსტიტუციონალური სრულყოფა უნდა იყოს უპირველესი და ამოსავალი.