შიდა ქართლის საფინანსო პოლიტიკის სრულყოფის მიმართულებები

თინათინ ჩუხრუკიძე

საქართველოში გატარებულმა რეფორმამ “შოკური თერაპიიდან” “გაუცნობიერებელ მონეტარიზმამდე”, სასურველ მიზნამდე ვერ მიგვიყვანა. ამის შედეგად ჩამოყალიბდა არაქმედუნარიანი ფინანსური სისტემა როგორც ცენტრში, ასევე ადგილებზე. შეიქმნა კორუფციისა და ფინანსური მაქინაციების ნოყიერი ატმოსფერო, რამაც რევოლუციური განახლების აუცილებლობა გამოიწვია.

ლიბერალურმა საფინანსო პოლიტიკამ და კუპონის გაუგონარმა ემისიამ ქვეყანა 1992-1994 წლებში ჰიპერიმფლაციამდე მიიყვანა. პარალელურად გაიზარდა სახელმწიფო ბიუჯეტის დეფიციტი, შემცირდა ოქროს რეზერვები, იმატა იმპორტზე ქვეყნის შიგა მოთხოვნამ, შედეგად კი, საზღვარგარეთ კაპიტალის გადინებამ, გაუარესდა საგარეო ბალანსის სტრუქტურა და ა.შ. საფუძველი ჩაეყარა ბიუჯეტის დეფიციტის ეროვნული ბანკის კრედიტით დაფარვის მანკიერ პრაქტიკას. საქართველო თანდათან მოექცა ზოგიერთი საერთაშორისო ორგანიზაციის არასასურველი გავლენის ქვეშ. სახელმწიფო სექტორის მოულოდნელ პარალიზებას უმუშევრობის სწრაფი ზრდა მოჰყვა, მოიშალა საანგაარიშსწორებო დისციპლინა და სახელმწიფო კონტროლის სისტემა, მკვეთრად დაეცა მოსახლეობის გადახდისუნარიანი მოთხოვნა, რის გამოც ნებისმიერი კერძო ინვესტიცია, თუ სახელმწიფო პროგრამა მნიშვნელოვანწილად თავიდანვე განწირული იყო წარუმატებლობაზე. მოსახლეობა იმედით ელის ახალი ხელისუფლების ძალისხმევის შედეგებს საფინანსო მოწესრიგებისა და ეკონომიკური აღმავლობის მყარი საფუძვლების შესაქმნელად.

ვფიქრობთ, საფინანსო რეფორმირების თანამედროვე ეტაპზე, გასათვალისწინებელია მოსაზრება, რომ “მილიარდებზე მეტად, უცხოეთიდან დაბრუნებული ჩვენი თანამემამულეების გამოცდილება, ჩვევები და შეძენილი პროფესიონალიზმი ფასობს. მათ აქვთ პოტენციური შესაძლებლობა ჩვენი ქვეყნის ეკონომიკასა და საზოგადოებრივ ცხოვრებაში რადიკალური შემობრუნება განაპირობონ”. ცივილური ფინანსური მენეჯმენტის პრაქტიკა, მცირე მეწარმეთა საგადასახადო სტიმულირება, სოციალური უზრუნველყოფის გაუმჯობესება, შედეგად გადახდისუნარიანი მოთხოვნის არსებითი მატება, ჩვენი აზრით, ქვეყნის საფინანსო სისტემის სტაბილიზების უმთავრესი მიმართულებანია.

ჭეშმარიტად დამოუკიდებელი და ძლიერი ქართული სახელმწიფოს მშენებლობა, მისი ინტეგრირება ცივილიზებულ საერთაშორისო სტრუქტურებში, მნიშვნელოვანწილად არის დამოკიდებული მყარ ფინანსებზე. ეს გასაგებიცაა, ფინანსები ხომ ქვეყნის სახელმწიფოებრივი დამოუკიდებლობის ერთ-ერთ ყველაზე არსებითი ეკონომიკური საფუძველია. აქედან გამომდინარე, დიდი მნიშვნელობა ენიჭება იმას, თუ როგორი ფინანსური პოლიტიკა ტარდება, როგორც მაკრო, ისე მიკრო დონეზე. როგორც სამართლიანად აღნიშნავენ, “ფინანსური პოლიტიკა იმ სახელმწიფოებრივი მიზნებისა და ღონისძიებების ერთობლიობაა, რომელიც მიმართულია სახელმწიფოს ხელში ფინანსური რესურსების მობილიზაციის, განაწილებისა და გამოყენებისაკენ. ფართო გაგებით იგი მოიცავს, როგორც საბიუჯეტო და საგადასახადო სფეროებში დასახულ მიზნებსა და ამოცანებს, ისე ფულის მიმოქცევას, ინფლაციას, ქვეყნის სავალუტო რეზერვებს, საბაჟო საქმეს, კრედიტებს, საბანკო საქმეს და სხვა”3.

ვიზიარებთ მოსაზრებას, რომ შიდა ქართლის სოციალურ-ეკონომიკური ორგანიზმის ძირეულ რგოლებში რევოლუციამდე ძალზე მძიმე, როგორც ამბობენ, უმძიმესი მდგომარეობა მნიშვნელოვანწილად ღრმავდებოდა. არ შემოდიოდა საკმარისი თანხები, რომლებიც ტერიტორიულ ერთეულებში (მ.შ. სოფლებში) განათლების, ჯანმრთელობის დაცვის, კულტურისა და სხვა სფეროების (დარგების) არათუ შემდგომი განვითარების, არამედ მათ შესანარჩუნებლად მთავარ ბერკეტებს უნდა წარმოადგენდნენ. ნაერთი ბიუჯეტის ხარჯვითი ნაწილი რეგიონის რაიონებში სისტემატურად არ სრულდებოდა, როგორც აღინიშნა, ტრადიციად იქცა მათი მრავალჯერადი კორექტირება შემცირების მიმართულებით, ხშირი იყო პენსიების, ხელფასებისა და დახმარებების ე.წ. “გაყინვის”ფაქტები. შედეგად, ადგილობრივ ბიუჯეტებს დღეისათვის გააჩნიათ სერიოზული პრობლემები, რომლებიც შესაბამის გავლენას ახდენს შესაბამისი “ტერიტორიის სოციალურ-ეკონომიკური პროცესების მართვაზე, მათ განვითარებაზე, მიმართულებებზე”.

რეგიონის რაიონული ბიუჯეტების შემოსავლებში სისტემატურად ვერ სრულდებოდა დასახული საგეგმო პარამეტრები, მ.შ. განსაკუთრებით მიწის, მოგებისა და საშემოსავლო გადასახადების კუთხით, ასევე დღგ-ს, ბუნებრივი რესურსების გამოყენების, გარემოს გაჭუჭყიანებისა და ქონების გადასახადების მიხედვით. ძალზე დაბალია გასაწევი ხარჯების შესრულების მაჩვენებლები. ხშირ შემთხვევაში, სოციალურ-კულტურული ღონისძიებების დაფინანსება 80%-ითაც ვერ ხერხდება, მ.შ. განსაკუთრებით სავალალო მდგომარეობაშია განათლების სფერო, ჯანდაცვა, კულტურა, სპორტი და თავად მმართველობითი სტრუქტურები.

საქართველოში რადიკალური ეკონომიკური რეფორმების განხორციელება ქვეყნის განვითარების გზაზე არსებული ურთულესი პრობლემების გადასაწყვეტად დიდ ფინანსურ ძალისხმევას მოითხოვს. ასეთ პრობლემებს შორის ერთ-ერთი უმნიშვნელოვანესი საბაზრო ურთიერთობებისთვის დამახასიათებელი საგადასახადო მექანიზმის ფორმირება-ფუნქციონირებაა, რომელსაც, ბუნებრივია, უდიდესი როლი ენიჭება ქვეყანაში მიმდინარე ეკონომიკური პროცესების მიზნობრივ და ეფექტურ წარმართვაში. მიმდინარე ეკონომიკური კრიზისის ერთ-ერთი მთავარი მიზეზი სწორედ მოუქნელი საგადასახადო პოლიტიკის არაეფექტურად წარმართვაა. არსებული საგადასახადო სისტემა, შეიძლება ითქვას, ეკონომიკური რეფორმების ყველაზე სუსტი რგოლია. იგი ვერ ასრულებს ეკონომიკის ეფექტურად მარეგულირებელ (მასტიმულირებელ) ფუნქციებს და შემოიფარგლება მხოლოდ გადასახადების აკრეფის არაჯანსაღი მექანიზმით. დღევანდელი საგადასახადო სისტემა ჯერ კიდევ არა მხოლოდ აქვეითებს ფისკალურ ეფექტს და ასუსტებს ინვესტირების მექანიზმს, არამედ თრგუნავს კერძო მეწარმეობას, იწვევს საწარმოთა გაკოტრებას ან გადასვლას ფარულ ეკონომიკაში. ხშირ შემთხვევაში, სახელმწიფო კარგავდა ახალი სამუშაო ადგილების შექმნის შესაძლებლობას და აქედან გამომდინარე, საბიუჯეტო შენატანების მნიშვნელოვან წყაროს, შესაბამისად, ქვეყანაში არსებული საგადასახადო მექანიზმი არ შეესაბამებოდა ეკონომიკის რეალურ თანამედროვე მოთხოვნებს. შედეგად, საგადასახადო სფეროში წარმოქმნილი მწვავე სოციალურ-ეკონომიკური პრობლემები დაუყოვნებლივ გადაჭრას მოითხოვენ, რაც, თავის მხრივ, უკავშირდება საგადასახადო მექანიზმის ფორმირების მრავალწახნაგოვანი პროცესის ანალიზსა და პრაგმატულ-პრაქტიკულ საკითხებთან ორგანულ კავშირში მისი თეორიულ-მეთოდოლოგიური ასპექტების თანდათანობით სისტემურ უზრუნველყოფას. დღეისათვის, მეტად აქტუალურია კერძო მეწარმეობის განვითარების მასტიმულირებელი საგადასახადო მექანიზმის რეგიონული თავისებურებათა გათვალისწინებით ამოქმედება6.

ეკონომიკური განვითარებისა და სიღარიბის დაძლევის საფინანსო ამოცანათა აუცილებელი წინაპირობაა ქვეყანაში დემოკრატიისა და საბაზრო ეკონომიკის შესაბამისი სტრუქტურებისა თუ ინსტიტუტების საერთაშორისო ეკონომიკური ორგანიზაციების დახმარებით სრულფასოვანი ჩამოყალიბება. ამ მიმართულებით, საქართველოსა და მისი რეგიონების წინაშე შემდეგი ქვეამოცანები ისახება:
1. სამეწარმეო და საინვესტიციო გარემოს ჯანსაღი გაფართოება;
2. საკუთრების უფლებების შემდგომი განმტკიცება და რესურსების აქტივების კაპიტალიზაცია;
3. სახელმწიფო ქონების მართვის ეფექტურობის ზრდა და პრივატიზების პროცესების ოპტიმიზება;
4. საჭირო ფინანსური ინფრასტრუქტურის განვითარება;
5. საკომუნიკაციო ინფრასტრუქტურის გაუმჯობესება;
6. მეცნიერების მიღწევათა, უახლესი ტექნოლოგიებისა და ინფორმატიზაციის როლის ზრდა;
7. მოსახლეობის მცირეშემოსავლიანი ფენების სამეწარმეო საქმიანობაში ჩართვა;
8. შრომის ბაზრის ეფექტურობის ზრდა;
9. საპენსიო სისტემის ინსტიტუციური რეფორმა.

ვინაიდან ამ ქვეამოცანებს შორის არსებობს რთული დიალექტიკური ურთიერთკავშირი, მათი განხორციელების მექანიზმებიც, ბუნებრივია, ურთიერთდაკავშირებულია და ერთდროულად რამდენიმე ქვეამოცანის გადაჭრას ემსახურება.

საფინანსო პოლიტიკის მძლავრი პოლიტიკის მძლავრი საფუძვლების შექმნაში გადამწყვეტი როლი ტრანსპორტს ენიჭება. საყოველთაოდა ცნობილია, რომ ტრანსპორტი, რომელიც ახორციელებს საწარმოში შიდა გადაზიდვებს, აკავშირებს რაიონებისა და ქვეყნების საწარმოებს, არსებითად ზემოქმედებას ახდენს მთლიანად გლობალურ ეკონომიკაზე. ცივილური სატრანსპორტო ინფრასტრუქტურის ზემოქმედება საზოგადოების ყოფა-ცხოვრებაზე მრავალმხრივია. იგი უზრუნველყოფს ფინანსურო შემოსავლების ზრდას, ხელს უწყობს წარმოებისა და სტრუქტურულ განლაგებას, ცხოვრების დონის ამაღლებას, დიდი წვლილი შეაქვს შრომის საერთაშორისო განაწილებაში, ტურიზმის განვითარებასა და კულტურული ურთიერთობების დამყარებაში8.

ფინანსური უსაფრთხოება, რომელმაც საწყის ეტაპზე რეგიონის ეკონომიკის მინიმალურად საჭირო დონეზე ფუნქციონირება უნდა უზრუნველყოს, საშუალებას მოგვცემს, შევქმნათ რეგიონის სოციალურ-ეკონომიკური სტაბილურობის აუცილებელი პირობები, განვავითაროთ ერთიანი საფინანსო სისტემა (ფულად-საკრედიტო, საბიუჯეტო, საგადასახადო და სავალუტო სისტემის ჩათვლით), რომელიც, საბოლოო ჯამში, ქვეყნისა და მისი კონკრეტული რეგიონების (რაიონების) წინაშე მდგარი ნებისმიერი საფრთხის ნეიტრალიზებას უზრუნველყოფს9.

სახელმწიფოს მხრიდან ბიუჯეტის შესახებ კანონით აღებული ფინანსური ვალდებულებების განუხრელი შესრულება ქვეყნის ეკონომიკის რევოლუციური განახლების ერთ-ერთ აქტიურ ინსტრუმენტად მოიაზრება.

საბიუჯეტო პოლიტიკის ძირითადი მიზანია სახელმწიფო ფინანსების მართვისა და რეგულირების ეფექტური სისტემის შექმნა, რომელიც საერთო ეკონომიკური წონასწორობის მოთხოვნებს დააკმაყოფილებს. უნდა გაძლიერდეს საბიუჯეტო პოლიტიკის, როგორც სახელმწიფოს ვალდებულებათა შესრულების ბერკეტის, ქმედითი როლი. გამომდინარე მიზნიდან, საბიუჯეტო პოლიტიკასთან კოორდინირებულ ძირითად მიმართულებებად მიჩნეულია:
– ხარჯვით ნაწილში საბიუჯეტო პოლიტიკის სრულყოფა (პროგრამულ-მიზნობრივი მიდგომისა და კრიტერიუმების სისტემის ჩამოყალიბების გზით, რომლებიც ასახავენ საბიუჯეტო სახსრების ეფექტურობას და რომელთა განსაზღვრა მოხდება სოციალურ-ეკონომიკური პრიორიტეტებიდან გამომდინარე);
– აქტივებისა და პასივების მართვის სისტემის შექმნა, რომელიც ბიუჯეტის მდგრადობას გაზრდის და გატარებულ საბიუჯეტო პოლიტიკას მოქნილს გახდის და შეამცირებს სახელმწიფო ვალთან დაკავშირებულ რისკს;
– საბიუჯეტო სისტემის ყველა დონეზე ბიუჯეტისა და საბიუჯეტო პროცედურების გამჭვირვალობის უზრუნველყოფა;
– სამართლიანი, დაბალანსებული და ეფექტური საგადასახადო სისტემის ჩამოყალიბება, რომელიც თანაბარი დაბეგვრის პირობებში ეკონომიკის სუბიექტების საქმიანობაზე საერთო საგადასახადო ტვირთს შეამსუბუქებს;
– ეფექტური ფულად-საკრედიტო პოლიტიკის განხორციელება, რომელიც დაფუძნებული იქნება რაც შეიძლება დაბალინფლაციურ ფონზე და საფრთხეს არ შეუქმნის დაგროვებისა და ინვესტირების მოტივაციებს, უზრუნველყოფს სავალუტო კურსის სტაბილურ დინამიკას, დაბალ პროცენტულ განაკვეთებს და ფულზე მოთხოვნისა და მიწოდების ბალანსს;
– მთავრობისა და ეროვნული ბანკის შეთანხმებული მოქმედება;
– ეროვნული ბანკის საქმიანობის გამჭვირვალობის უზრუნველყოფა10.

ევროკავშირის ქვეყნების რეგიონებში საგადასახადო პოტენციალის გაძლიერების მიზნით, ტარდება ისეთი საფინანსო პოლიტიკა, რომელიც უზრუნველყოფს რეგიონებში არსებული დისპროპორციების აღმოფხვრას. ამ სახის პოლიტიკის მთავარ სტრატეგიას საფინანსო-ეკონომიკური სიტუაციის გაწონასწორება წარმოადგენს და იგი სუბეროვნული დონის ბიუჯეტებისადმი ცენტრალური ბიუჯეტიდან ფინანსური დახმარებების სახითაა წარმოდგენილი. მაგალითად, აღნიშნული დახმარებანი მშპ-სთან მიმართებაში იტალიაში 7,61%-ს შეადგენს, ესპანეთში – 4,94%-ს, საფრანგეთში – 3,05%-ს, გერმანიაში – 1,47%-ს11. უნდა აღინიშნოს, რომ მზარდია სახელმწიფო ხარჯებში რეგიონების წილი. იგი დიდია გერმანიაში – 33%, იტალიაში – 30%, საფრანგეთში – 20%12.

გერმანიაში ფინანსურ-ეკონომიკური მდგომარეობის გაწონასწორების პრინციპი კონსტიტუციითაა განსაზღვრული. იგი მიმართულია გადამხდელთა გადატვირთვის დაუშვებლობისა და ქვეყნის მთელ ტერიტორიაზე შედარებით ერთნაირი ცხოვრების დონის უზრუნველყოფისაკენ. ქვეყანაში ასეთი პოლიტიკის მთავარ დონორებად მდიდარი მიწები გამოდიან, რომლებიც ღარიბი მიწების სასარგებლოდ თავიანთი შემოსავლების მნიშვნელოვან ნაწილს მიმართავენ. აღსანიშნავია, რომ გერმანიაში არსებული 16 მიწიდან 6 მდიდრად ითვლება და მათ ეკისრებათ საფინანსო-ეკონომიკური სიტუაციის გაწონასწორების ფუნქცია. ქვეყანაში მიღებულია ცენტრისა და რეგიონებს შორის შემოსავლების განაწილება ჩამოყალიბებული კვოტების მიხედვით. ასე, მაგალითად, საშემოსავლო გადასახედზე კვოტები შემდეგია: ფედერაცია – 42,5%, მიწები – 42,5%, დანარჩენი 15% კი თემებზე ნაწილდება. ბრუნვის გადასახადი კი შემდეგნაირადაა კვოტირებული: 49,4% ფედერაციაზე, 48,4% მიწებზე, 2,2% თემებზე. კორპორაციაზე გადასახადი და სარეწაო გადასახადი მხოლოდ ფედერაციასა და მიწებს შორის ნაწილდება პრინციპით 50/50-ზე, საერთო-საგადასახადო შემოსავლები მართვის დონეებს შორის შემდეგი პროპორციით ნაწილდება: 47,8% – ფედერაცია, 39,8% – მიწები, 12,4% – თემები13.

საფინანსო-ეკონომიკური მდგომარეობის გაწონასწორების პოლიტიკა საფრანგეთშიც ქვეყნის სხვადასხვა რეგიონებში მიმართულია ცხოვრების დონისკენ, გეოგრაფიული მდებარეობასა და დემოგრაფიულ მდგომარეობაში არსებულ განსხვავებათა შერბილებისკენ. მიუხედავად იმისა, რომ აღნიშნულის მიღწევისათვის სახელმწიფო სხვადასხვა მეთოდებს იყენებს, ძირითადი მაინც საბიუჯეტო პოლიტიკაა. ქვეყანაში ცენტრალური ბიუჯეტის გარდა, რეგიონულ დონეზე შექმნილია დეპარტამენტებისა და კომუნების ბიუჯეტებიც, რომელთა ტრანსფერირებაზე მთავრობა იყენებს დოტაციებს და ისინი დეპარტამენტთა შემოსავლებში 25%-ს შეადგენენ, ხოლო კომუნებისაში – 10%-ს. ამ დოტაციების უმეტეს ნაწილს კომუნები ღებულობენ, სადაც იგი სამ სახედ იყოფა: ძირითადი დოტაცია მოსახლეობის რიცხოვნობის მიხედვით; გაწონასწორების დოტაცია მოსახლეობის შემოსავლების საგადასახადო პოტენციალის მიხედვით; ანაზღაურების დოტაცია მოსწავლეთა რიცხოვნობის, კავშირგაბმულობის ხაზების სიგრძისა და სახელმწიფო ბინათა მიხედვით.

ყოველივე ზემოხსენებულის საფუძველზე, საქართველოში ცენტრსა და ადგილებს შორის საბიუჯეტო უფლებამოსილებების განსაზღვრის, გამიჯვნისა და დადგენის ამოცანის აქტუალობიდან გამომდინარე, ქვეყნის განვითარების პერსპექტივაში აუცილებელია პროგრესული საზღვარგარეთული გამოცდილების უხვი გაზიარება საქართველოს რეალობისა და ტრადიციებისათვის დამახასიათებელი თავისებურებების გათვალისწინებით.

რეტროსპექტივის პროგნოზული ექსტრაპოლაციის ექსპერტული მეთოდების გამოყენებით ჩვენს მიერ გამოვლენილია საბიუჯეტო შემოსავლების მოსალოდნელი ზრდის კანონზომიერება, რაც, ბუნებრივია, კიდევ უფრო გაძლიერდება ჩრდილოვანი ეკონომიკის მასშტაბების შემცირებასთან ერთად. განსაკუთრებით არსებითია მოსალო-დნელი მატება ქარელის რაიონში, სადაც 2015 წელს საბიუჯეტო შემოსავლები თითქმის გაორმაგდება 2000 წლის დონესთან შედარებით (ცხრილი 1). 2000-2015 წლებში საბიუჯეტო შემოსავლები 85%-ით გაიზრდება გორის რაიონში, 68%-ით – კასპის რაიონში, 65%-ით – ხაშურის რაიონში. მცირემიწიან მესაკუთრეთათვის მიწის გადასახადის გაუქმებასთან ერთად (2004 წლის 1 მარტის მდგომარეობით ფიზიკური პირის საკუთრებაში არსებული 5 ჰა-მდე ფართობის სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის ნაკვეთებზე16),

პოტენციურ შესაძლებლობათა მრავალფაქტორული ანალიზით გამოვავლინეთ, რომ საწყის ეტაპზე (2005 წლისათვის, იხ. ცხრ. 2), ისედაც მცირე შემოსულობანი აღნიშნული გადასახადიდან შიდა ქართლის რაიონებში, სავარაუდოდ, ძალზე დიდი მასშტაბებით (80-89 პროცენტული პუნქტით) შემცირდება, თუმცა სასოფლო-სამეურნეო ინტენსიფიკაციისა და აგროსამრეწველო ინტეგრაციის მოსალოდნელი გაღრმავების კვალობაზე, 2015 წლამდე განხილული შემოსულობანი ხსენებული მიწის გადასახადიდან 2000 წლის დონეს არსებითად გადააჭარბებს (ქარელის რაიონში, მაგალითად 2-ჯერ მეტად).

მეტნაკლებად სტაბილური ზრდის კანონზომიერებანია მოსალოდნელი დამატებული ღირებულების, მოგებისა და საშემოსავლო გადასახადებიდან აკუმულირებულ სახელმწიფო შემოსავლებში, რაც უნდა გაძლიერდეს მსხვილ გადამხდელთა მზარდი დაბეგვრით მცირე მეწარმეებთან შედარებით.

ცივილური ქვეყნების კანონმდებლობებთან ჰარმონიზების მიზნით, გადასახედია და შესაბამის სრულყოფას საჭიროებს საქართველოს კანონი “საერთო-სახელმწიფოებრივი გადასახადებისაგან აფხაზეთისა და აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკებისა და საქართველოს სხვა ტერიტორიული ერთეულების ბიუჯეტებში ანარიცხების გრძელვადიანი ეკონომიკური ნორმატივების შესახებ”, ასევე მიწისა და სხვა 5 ადგილობრივი გადასახადის (სათამაშო ბიზნესის, საკურორტო, სასტუმროს, რეკლამისა და ადგილობრივი სიმბოლიკის გამოყენებისათვის) დაწესებისა და ადმინისტრირების მოქმედი მექანიზმები, რამაც, საბოლოო ჯამში, ფინანსურ სტაბილიზებას უნდა შეუწყოს ხელი, როგორც რეგიონებში, ასევე ცენტრში.