არასერიოზული დასკვნები სერიოზულ ჟურნალში
მოამზადა ამბროსი გრიშიკაშვილმა
ჟურნალ “მაკრო-მიკრო ეკონომიკის” 2004 წლის მე-10 ნომერში გამოქვეყნდა წერილი “რას არეგულირებენ დაურეგულირებელი მარეგულირებლები”, რომელიც ჩვენს ქვეყანაში მარეგულირებელი კომისიების შექმნისა და ფუნქციონირების საკითხებს ეხება. მასში სრულიად დაუსაბუთებლად (იგი ერთგვერდიანია) უარყოფილია საქართველოში ასეთი ორგანოების არსებობის საჭიროება და, ვფიქრობთ, ავტორის მხოლოდ სუბიექტურ ნააზრევს წარმოადგენს.
ავტორის აზრით, საქართველომ ბუნებრივი მონოპოლიების რეგულირების დამოუკიდებელი სისტემის შემოღება უცხოეთიდან “კალკირების” წესით მოახდინა და მოვიდა დრო, სახელმწიფომ მასზე უარი უნდა თქვას; წერილი ჟურნალში “ეკონომიკური პოლიტიკის” რუბრიკით ქვეყნდება და ნებსით თუ უნებლიედ, ფრიად საჩოთირო რჩევას აძლევს ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს, რომელიც ქვეყანაში ეკონომიკურ პოლიტიკას განსაზღვრავს.
რატომ დადგა მარეგულირებელი კომისიების ყოფნა-არყოფნის საკითხი სათუო, როცა მათ საჭიროებას ბუნებრივი მონოპოლიების დარგებში ცივილიზებული მსოფლიო დიდი ხანია აღიარებს? შევეცდებით ამ კითხვას საქართველოს ენერგეტიკის მარეგულირებელი ეროვნული კომისიის (სემეკ) პოზიციებიდან ვუპასუხოთ.
ცნობილია, რომ ენერგიაშემცველებით საიმედო და ხარისხიანი უზრუნველყოფა საზოგადოებისთვის სასიცოცხლოდ აუცილებელია და მას სახელმწიფოს განსაკუთრებული ყურადღება ესაჭიროება. ამ საქმის მხოლოდ საბაზრო ურთიერთობების იმედზე მიტოვება არ შეიძლება; ამას განაპირობებს ის გარემოება, რომ ეს დარგი ბუნებრივ მონოპოლიას წარმოადგენს, სადაც კონკურენცია შეზღუდულია. ასეთ პირობებში კონკურენციას სწორედ სახელმწიფო რეგულირება ენაცვლება. დაცვა ესაჭიროება ელექტროენერგიის და ბუნებრივი გაზის როგორც მომხმარებელს, ისე მწარმოებელსა და მიმწოდებელს. განსაკუთრებით ეს ითქმის ტარიფებისა და მომსახურების ხარისხის სფეროებზე. ორივე შემთხვევაში რეგულირება იმგვარად ემსგავსება საბაზრო ქცევებს, თითქოს კონკურენციას ჰქონდეს ადგილი.
ასეთი რეგულირების დროს უფრო მეტია სტაბილურობა და წინდახედულება საქმიანობასა და ურთიერთობებში, უფრო მაღალია პროფესიონალიზმი და საჯაროობა. ყოველივე ეს პოტენციური ინვესტორების მიმართ უფრო სამართლიან მოქცევას და, საბოლოო ჯამში, უკეთესი შედეგების მიღებას უზრუნველყოფს. გასათვალისწინებელია ის გარემოებაც, რომ ბუნებრივ მონოპოლიებს საკმარისი სტიმულები წარმოების დანახარჯების შესამცირებლად არ გააჩნია.
მთელმა ცივილიზებულმა მსოფლიომ თუ აღიარა ეს პრინციპები, საქართველო რატომ უნდა იყოს გამონაკლისი? ამ გზას დაადგა აშშ ას წელზე მეტი ხნის წინ და ახლაც აგრძელებს. ენერგეტიკის მარეგულირებელი კომისიები არსებობს ლათინური და ჩრდილოეთ ამერიკის, აზიისა და აფრიკის, დასავლეთ ევროპის ქვეყნების უმრავლესობაში. აღმოსავლეთ ევროპისა და ყოფილი საბჭოთა კავშირის სახელმწიფოებში უკვე 10 წელზე მეტია მიმდინარეობს მარეგულირებელი კომისიების ჩამოყალიბების პროცესი; საქართველოს გარდა, ანალოგიური კომისიები უკვე ფუნქციონირებს: უნგრეთში, ალბანეთში, პოლონეთში, მაკედონიაში, ესტონეთში, რუსეთში, უკრაინაში, სომხეთში, ყაზახეთში, ყირგიზეთში, რუმინეთში, მოლდოვაში, ბალტიისპირეთის ქვეყნებში, მონღოლეთში და სხვა. ნიშანდობლივია, რომ ყოფილი საბჭოთა კავშირის ქვეყნებიდან მარეგულირებელი კომისიები ჯერჯერობით არ არსებობს მხოლოდ ბელორუსში, თურქმენეთში, აზერბაიჯანში და უზბეკეთში.
თუ გავითვალისწინებთ იმ ფაქტს, რომ ბუნებრივი მონოპოლიების არსებობა ეკონომიკაში ობიექტური აუცილებლობაა, ვფიქრობთ, სახელმწიფოს მხრიდან აზრი არ აქვს მათ წინააღმდეგ განსაკუთრებული შეზღუდვების გამოყენებას. აქ ეკონომიკური პოლიტიკის მთავარი ამოცანა ორივე მხარის ინტერესების დაბალანსების მიღწევაა; ანუ სახელმწიფომ, ერთი მხრივ, მომხმარებელი ბუნებრივი მონოპოლიების მხრიდან არასწორი ქმედებებისაგან უნდა დაიცვას, ხოლო, მეორე მხრივ, ბუნებრივი მონოპოლიების დარგების განვითარებას საზოგადოებრივი ინტერესების სასარგებლოდ შეუწყოს ხელი.
ოპონენტს განსაკუთრებით მარეგულირებელი კომისიების დამოუკიდებლობის და დაფინანსების საკითხი აღელვებს. არადა, მსოფლიოში აღიარებულია, რომ რეგულირების ფუნქციების შესრულება სახელმწიფო ან კერძო სტრუქტურებიდან ყველაზე რაციონალურად ფინანსურად დამოუკიდებელ მარეგულირებელ ორგანოს შეუძლია. დამოუკიდებელი რეგულირება, დამოკიდებულისგან განსხვავებით, უზრუნველყოფს ელექტროენერგიის ხარისხის გაუმჯობესებასა და რაოდენობის გაზრდას, ენერგეტიკული რესურსების შეძენისა და დარგში ინვესტიციების განხორციელებისთვის კაპიტალის ნაკადის გადიდებას, აძლიერებს რეგულირების პროცესს და სამართლიანობის რწმენას საზოგადოებაში.
ენერგეტიკის დამოუკიდებელი რეგულირების დროს ინვესტორები გაცილებით მოხერხებულად გრძნობენ თავს, ვიდრე სახელმწიფო აღმასრულებელი ორგანოების რეგულირებისას. ასეთი რეგულირების დროს უფრო მეტია სტაბილურობა და წინდახედულება საქმიანობასა და ურთიერთობებში, უფრო მაღალია პროფესიონალიზმი და საჯაროობა.
დამოუკიდებელი ორგანოების შექმნით ენერგეტიკული დარგი პოლიტიკური ჩარევისაგან თავს იზღვევს. კერძოდ, ასეთი ზეწოლისაგან უკეთაა დაზღვეული ტარიფები, აგრეთვე, დარგში განსახორციელებელი სხვა ხასიათის რეგულირება; რაც განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია – ერთმანეთისაგან დამოუკიდებელი ხდება (ცალკევდება) სახელმწიფოს ოპერატიულ-სამეურნეო და მარეგულირებელი ფუნქციები.
რეგულირება საზოგადოებას მაქსიმალურად პრივილეგირებულს ხდის და კონკურენციის არარსებობის პირობებში მინიმალურ გადასახადებს აწესებს. კონკურენტუნარიანი ბაზრის მსგავსად, ენერგია მიეწოდება მხოლოდ იმ მომხმარებელს, რომელსაც სურს და შეუძლია მომსახურების საფასურის გადახდა; სამაგიეროდ, ამ შემთხვევაში, ენერგიაზე ფასები უფრო ხელმისაწვდომია, ვიდრე მონოპოლიის ან კონკურენციის არსებობის სხვა ალტერნატივის დროს. ცხადია, მარეგულირებელი კომისიის დამოუკიდებლობა სრულიადაც არ ნიშნავს ქვეყნის საერთო ინტერესებიდან მის იზოლირებას. პირიქით, ჩვენს შემთხვევაში “ელექტროენერგეტიკისა და ბუნებრივი გაზის შესახებ” საქართველოს კანონის მე-11 მუხლის თანახმად, “კომისია ვალდებულია თავის საქმიანობაში გაითვალისწინოს სახელმწიფო პოლიტიკის ძირითადი მიმართულებები ენერგეტიკის, ეროვნული უსაფრთხოების, ეკონომიკის, ბუნების დაცვისა და სხვა სფეროებში”.
გამოქვეყნებულ წერილში მარეგულირებლების დამოუკიდებლობა “აბსურდადაა” მოხსენიებული, ნათქვამია, რომ ხელისუფლება ნებისმიერი მარეგულირებლის ხელმძღვანელს, როცა უნდა, მოხსნის. საბედნიეროდ, ეს ასე არ არის, იმის გამო, რომ კომისიის წევრს კანონი იცავს. გაკვირვებას იწვევს ავტორის “აღმოჩენა” ხელფასების შესახებაც. მისი ინფორმაციით, კომისიაში თანამშრომლებს აქვთ ისეთი ხელფასები, რომელიც “10 ათასიდან 15 ათასამდე მერყეობს”. არადა, ეს ციფრი სემეკის შემთხვევაში საშუალოდ 15-20-ჯერ მაინცაა გაზრდილი.
რაც შეეხება საერთოდ კომისიების დაფინანსების საკითხს, აღვნიშნავთ, რომ ენერგეტიკის მარეგულირებელი ორგანოების დაფინანსება მსოფლიოს თითქმის ყველა განვითარებულ ქვეყანაში ენერგეტიკული სექტორის საწარმოებიდან ე. წ. “რეგულირების საფასურის” გადახდის ხარჯზე ხდება. ასეა საქართველოშიც. მარეგულირებელი კომისიის სახელმწიფო ბიუჯეტიდან დაფინანსების შემთხვევაში კი, დიდია კომისიის დამოუკიდებლობის დაკარგვის საფრთხე, რაც ესოდენ აუცილებელია მისი ნორმალური მუშაობისათვის. საკუთარი ბიუჯეტი განსაკუთრებით საჭიროა გარდამავალი ეკონომიკის ქვეყნების კომისიებისათვის, სადაც, სახელმწიფო ბიუჯეტის სიმცირისა და არასტაბილურობის გამო, მარეგულირებელ ორგანოებს საშუალება არ აქვთ თავის რიგებში მოიზიდონ კომპეტენტური და ავტორიტეტული თანამშრომლები.
ოპონენტის სიტყვებით, “როგორ შეიძლება კომისიების მხრიდან რეგულირება იყოს აბსოლუტურად კეთილსინდისიერი და დამოუკიდებელი, როცა ისინი ფინანსურად დამოკიდებულნი არიან ამ დარგებზე, ანუ იძულებულნი არიან საერთო ენა გამონახონ”. აქ პასუხი, ალბათ, ერთადერთი შეიძლება იყოს. მოქმედი კანონმდებლობით მარეგულირებელი კომისიის მუშაობაში საჯაროობის დაცვა აუცილებელია, ხოლო მისი დარღვევის შემთხვევაში ყველა მიღებული გადაწყვეტილება ბათილია. ე. ი. მოქმედებს ისეთი მექანიზმი, რომელიც ითვალისწინებს მარეგულირებელი ორგანოს სხდომების საჯაროობას და საკითხების გადაწყვეტაში ყველა დაინტერესებული მხარის მონაწილეობას. კანონის დარღვევის შემთხვევაში კი საკითხი სასამართლოში გადაწყდება.
ზემოთ აღნიშნულის, ცენტრალიზებული პოლიტიზებული რეგულირების პირობებში გადაწყვეტის შემთხვევაში, სავსებით შესაძლებელია, რომ საქმე მომხმარებლების ზეწოლაში გადაზრდილიყო, რომელიც ხელისუფლებისაგან პოპულისტური გადაწყვეტილებების მიღების საფრთხეს შექმნიდა. შედეგად, რეალური საფუძვლის გარეშე შემცირდებოდა, მაგ., ტარიფები, ხოლო ამით ლიცენზიატების და მთლიანად დარგისა და ქვეყნის ეკონომიკური ინტერესები შეილახებოდა. დამოუკიდებელი რეგულირება კი ასეთ შემთხვევას გამორიცხავს. და ერთიც, სხვის პატიოსნებაში დაუეჭველობა საკუთარის ყველაზე კარგი დადასტურებაა.
ავტორი აშკარად არ იცნობს მარეგულირებელი კომისიების, მათ შორის, სემეკის საქმიანობას. წინააღმდეგ შემთხვევაში, ვერ იტყოდა, რომ “… დენის, გაზის ხარისხზე, მიწოდებაზე, თუნდაც გრაფიკულზე, ფაქტიურად, არ ხდება არაფრის რეგულირება და დაცვა.” ამ საკითხზე სემეკმა ელექტროენერგეტიკისათვის ჯერ კიდევ 2001 წლის 20 სექტემბერს მიიღო #10 დადგენილება “ელექტროენერგიის მიწოდების მომსახურებისა და მოხმარების პირობები”. ანალოგიური დოკუმენტი მიღებულია გაზის სექტორისთვისაც. ამ დადგენილებებმა შექმნეს ურთიერთხელსაყრელი თანამშრომლობის საფუძვლები მომხმარებლებს და გამანაწილებელ კომპანიებს შორის; დაარეგულირეს ოპონენტის სიტყვებით, რომ ვთქვათ, “… სახლებში ელექტროგაყვანილობაში ძაბვის უეცარი მომატებით” მიყენებული ზარალის ანაზღაურების საკითხი. რაც შეეხება მომხმარებლების უშუალო დაცვას, აღვნიშნავთ, რომ სემეკში ჯერ კიდევ 2001 წლის 1 ივნისიდან მუშაობას შეუდგა სამოქალაქო უფლებების დაცვის დეპარტამენტი, ხოლო 2003 წლის ოქტომბრიდან დამოუკიდებლად ჩამოყალიბდა მომხმარებელთა ინტერესების საზოგადოებრივი დაცვის სამსახური.
სემეკის მიერ შესრულებულ სამუშაოთა დაწვრილებითი ანალიზი ნამდვილად შორს წაგვიყვანს. ალბათ, აჯობებს აქ მოკლედ ჩამოვაყალიბოთ ის ძირითადი ტენდენციები, რომლებიც კომისიის მუშაობის განვლილი 7 წლის მანძილზე გამოიკვეთა:
– ენერგეტიკულ სექტორში არსებული პრობლემების გამოვლენისა და სამართლიანი გადაჭრისათვის გაცილებით უკეთესი შესაძლებლობები შეიქმნა, საფუძველი ჩაეყარა დარგის თვითდაფინანსებას;
– ამაღლდა ენერგიით სარგებლობის საფასურის გადახდის მაჩვენებელი;
– სტიმული მიეცა დარგში კერძო ინვესტიციების განხორციელებას;
– დაწესდა გამოკვეთილი და სამართლიანი თამაშის წესები სექტორში შემავალი ყველა სუბიექტისათვის;
– ენერგეტიკულმა დარგმა თავი დაიზღვია პოლიტიკური ჩარევისაგან. კერძოდ, ტარიფები ასეთი ზეწოლისაგან უკეთაა დაზღვეული, აგრეთვე აქ განხორციელებული სხვა ხასიათის რეგულირება;
– ერთმანეთისაგან დამოუკიდებელი გახდა სახელმწიფოს კომერციული და მარეგულირებელი ფუნქციები;
– შეიქმნა ქვეყნის ეკონომიკის საერთაშორისო ორგანიზაციებში ინტეგრირების ხელსაყრელი პირობები. გაიზარდა მათგან მეტი დახმარების მიღების შესაძლებლობა.
რა მოხდებოდა მარეგულირებელი ორგანოს არარსებობის შემთხვევაში, რაზეც ოპონენტი მოგვიწოდებს? დარგში უთუოდ სახეზე იქნებოდა არასტაბილურობა და ქაოსი, მწარმოებელთა და მომხმარებელთა უკმაყოფილება, ენერგეტიკულ სტრუქტურებს შორის უფლება-მოვალეობათა, აგრეთვე მესაკუთრის ოპერატიულ-სამეურნეო და მარეგულირებელ ფუნქციათა აღრევა; შემცირდებოდა კაპიტალის ნაკადი ენერგეტიკული რესურსების შეძენისა და ინვესტიციების განსახორციელებლად; დარგში დაეცემოდა სამართლიანობის რწმენა, შეიქმნებოდა საინფორმაციო ვაკუუმი.
მართალია, განვლილ პერიოდში საქართველოში ტარიფის ზრდა მოსახლეობის შემოსავლების ზრდას მნიშვნელოვნად აღემატებოდა, მაგრამ ხაზგასმით უნდა ითქვას, რომ სახელმწიფო რეგულირების გარეშე ტარიფის ზრდა უფრო დიდი იქნებოდა. ქვეყანაში ენერგიის მწვავე დეფიციტზე ბაზარი უთუოდ უპასუხებდა ტარიფის უფრო მკვეთრი მატებით; უფრო ძნელი იქნებოდა მაღალი ტარიფისაკენ კომპანიათა სწრაფვის მოთოკვა.
განვლილი 7 წლის მანძილზე საქართველოს ენერგეტიკის რეგულირების სფეროში ქვეყნისათვის სრულიად ახალი მიდგომების რეალიზებისა და შესაბამისი ინსტიტუციონალური და ნორმატიული ბაზის შექმნის მიმართულებით მნიშვნელოვანი შედეგებია გვაქვს, მაგრამ მომავლისათვის უფრო დიდი ამოცანებია დასახული.
დაბეჯითებით შეიძლება ითქვას, რომ განვლილ პერიოდში მარეგულირებელი კომისიის საქმიანობა ენერგეტიკაში გაცილებით წარმატებული იქნებოდა საქართველოს ეკონომიკის მდგრადი განვითარების პირობებში. მომხმარებელთა დაბალი გადახდისუნარიანობის გამო დარგში დარღვეულია საბაზრო ეკონომიკის ერთ-ერთი ძირითადი პრინციპი, რაც მოხმარებული ენერგიის საფასურის გადაუხდელობაში გამოიხატება. ამის შედეგად კი, ენერგიის საფასურის გადახდის დონე მხოლოდ 40-50%-ის ტოლია. ამ მოვლენის აღმოსაფხვრელად საჭიროა ეფექტური სამართლებრივი ბერკეტების შემუშავება-ამოქმედება. გარდა ამისა, მარეგულირებელ კომისიას მნიშვნელოვანი სამუშაოები აქვს განსახორციელებელი დარგის ლიცენზიატების მიერ სალიცენზიო პირობების სრულად შესრულებისათვის, სატარიფო მეთოდოლოგიის სრულყოფისათვის, საბაზრო წესების დახვეწისა და უფრო მძლავრად ამოქმედებისათვის, მომხმარებელთა უფლებების უფრო უკეთ დაცვისათვის, სექტორის საფინანსო მდგომარეობის გაუმჯობესებისათვის, ნორმატიული დოკუმენტების დამუშავებისა და სრულყოფისათვის.
ამოცანები რთულია, მაგრამ შესრულებადი. სექტორში სასიკეთო ძვრების განხორციელების საფუძველი ქვეყნის ახალი ხელმძღვანელობის პოლიტიკური ნება, საქვეყნოდ გაცხადებული სასიკეთო მიზნები და ამოცანები, განვითარების არჩეული კურსისადმი ქვეყნის მოსახლეობისა და მსოფლიო თანამეგობრობის მხარდაჭერაა.
(სტილი დაცულია).