საგადასახადო სისტემის რეფორმა საქართველოში

რუსუდან პაპასკირი სოხუმის დამოუკიდებელი უნივერსიტეტის ასისტენტ-პროფესორი

გადასახადების დაწესება ზეგავლენას ახდენს ეკონომიკური აგენტების გადაწყვეტილებებზე და მათ სტიმულებზე – აწარმოონ და მოიხმარონ.

2003 წლის ბოლოსათვის საქართველოში საგადასახადო სისტემის ეფექტიანობა მინიმუმამდე იყო დასული, რაც გამოწვეული იყო:
1. საგადასახადო კანონმდებლობის სირთულით. საგადასახადო სისტემა რეგულირდებოდა სამი სხვადასხვა კანონით, (საქართველოს საგადასახადო კოდექსი, საქართველოს კანონი “საბაჟო ტარიფისა და გადასახადის შესახებ”” და საქართველოს კანონი “საგზაო ფონდის შესახებ””), რომლებიც ცალკეული გადასახადის გაანგარიშებისა და დეკლარირების წესებს არეგულირებდა განსხვავებულად. დაწესებული იყო 22 გადასახადი და, ამასთან, თითქმის ყველა გადასახადი იყო დიფერენცირებული. ეს ქმნიდა საგადასახადო ვალდებულებების განსაზღვრის პრობლემებს. გადამხდელი იძულებული იყო, გარიგებოდა საგადასახადო ორგანოს თანამშრომლებს მომავალში პრობლემების თავიდან აცილების მიზნით. ამასთან, არაკეთილსინდისიერ გადამხდელებს ჰქონდათ გადასახადისაგან თავის არიდებისათვის კარგი გარემო. მაგ, საბაჟო გადასახადის განაკვეთების რაოდენობა შეადგენდა 22-ს, იმ პირობებში, როცა იდენტური საქონელი იბეგრებოდა განსხვავებული განაკვეთით. აღნიშნულ პრობლემას ამწვავებდა საგადასახადო ორგანოების კორუმპირებულობა.
დაწესებული გადასახადების დაბეგვრის ობიექტები ხშირ შემთხვევაში იყო დუბლირებული. მაგალითად, სამეწარმეო საქმიანობის და საერთო სარგებლობის გზებით სარგებლობის გადასახადების დაბეგვრის ობიექტები და დამატებული ღირებულების გადასახადის დაბეგვრის ობიექტი იყო იდენტური. ამ გადასახადების შემოღების მიზანს წარმოადგენდა, შესაბამისად, ადგილობრივი ორგანოებისა და საგზაო ფონდის დამოუკიდებელი შემოსავლის წყაროთი უზრუნველყოფა.
2. არაადეკვატური ადმინისტრირების ინსტრუმენტებით. მიუხედავად გადასახადების რაოდენობის სიმრავლისა (22 გადასახადი) და, შესაბამისად, ფართო საგადასახადო ბაზისა, საგადასახადო შემოსავლები შეადგენდა მშპ-ს მხოლოდ 14%-ს. სხვადასხვა შეფასებით საგადასახადო ბაზა მშპ-ის 35% იყო, რაც ნიშნავს, რომ ადმინისტრირების დონე შეადგენდა მხოლოდ 40%-ს.
საკანონმდებლო ბაზის არასრულყოფილებასთან ერთად საგადასახადო სისტემის “აქილევსის ქუსლს” წარმოადგენდა ადმინისტრირება.
2003 წლის ბოლოსათვის საგადასახადო ოგანოების სტრუქტურა წარმოადგენდა საკმაოდ რთულ და არაეფექტიან სისტემას, სადაც პასუხისმგებლობა და უფლებამოსილებებები იყო დუბლირებული და გაფანტული სხვადასხვა უწყებაში. არსებობდა გადასახადების ადმინისტრირების რამდენიმე ორგანო, რომელიც პასუხისმგებელი იყო გადასახადების ადმინისტრირებაზე: საგადასახადო დეპარტამენტი, საბაჟო დეპარტამენტი და საგზაო დეპარტამენტი. მათ შორის კოორდინაცია პრაქტიკულად არ არსებობდა;
ფინანსური დანაშაულის წინააღმდეგ ბრძოლის ფუნქცია გადანაწილებული და დუბლირებული იყო სამ უწყებაში: შინაგან საქმეთა, უშიშროებისა და ფინანსთა სამინისტროებში. ეს კი ნიშნავდა პასუხისმგებლის ფატობრივად არ არსებობას, ხოლო გადამხდელისათვის დამატებით ტვირთს.
3. საგადასახადო ორგანოებში კორუფციით. გადასახადების აკრეფის მანკიერი მეთოდების გამოყენების ფონზე დანერგილი იყო კორუფციული გარიგებების ინსტრუმენტები. კერძოდ, ფართოდ იყო გავრცელებული “უსაქონლო ოპერაციებით”” ე.წ. “აქტივების”” შექმნა. მაგალითად, რეგისტრაციაში ტარდებოდა ფირმა (რომელიც, ხშირ შემთხვევაში, “დაარსებული იყო” გარადაცვლილის მიერ). “ფიქტიური” ფირმა ნებაყოფლობით რეგისტრირდებოდა დღგ-ის გადამხდელად, ყიდულობდა რაიმე საქონელს და ყიდდა მას მაღალი ფასით წინასწარ შერჩეულ ფირმაზე, რომელსაც ეს საქონელი ექსპორტზე გაჰქონდა. ხშირ შემთხვევაში არ არსებობდა არც საქონელი და, ბუნებრივია, არ ხდებოდა ანგარიშსწორება. ამ ოპერაციის შედეგად დამატებული ღირებულების გადასახადის ვალდებულება წარმოექმნებოდა “ფიქტიურ” ფირმას, ხოლო ექსპორტიორ ფირმას დღგ-ს სახით უჩნდებოდა ზედმეტობა. მნიშვნელოვანია, რომ ამ ზედმეტობის განივთება ხდებოდა აქციზური მარკების სახით. კერძოდ, საგადასახდო ორგანო გასცემდა ცნობას გადასახადების ზედმეტობის შესახებ, ხოლო აქციზური მარკების სამსახური ამის საფუძველზე გასცემდა აქციზურ მარკებს.
ზემოაღნიშნული პრობლემების გათვალისწინებით 2004 წლის დასაწყისში საგადასახადო სისტემის რეფორმის ამოცანებს წარმოადგენდა:
1. საკანონმდებლო ბაზის ცვლილება და სრულყოფა;
2. ადეკვატური ინსტიტუციური მოწყობა;
3. ადამიანური რესურსების მართვის გამართული სისტემის ჩამოყალიბება;
4. ინფრასტრუქტურის მოდერნიზაცია;
საგადასახადო სისტემის ერთ-ერთ ყველაზე მნიშვნელოვან კომპონენტს წარმოადგენს კანონმდებლობა, რომლითაც წესდება გადასახადები და მათი ადმინისტრირების წესები.
1. 2005 წლის 1 იანვრიდან ამოქმედდა ახალი საგადასახადო კოდექსი, რომელიც გულისხმობდა შემდეგ ცვლილებებს:
საშემოსავლო გადასახადი – 2005 წლის 1 იანვრამდე საშემოსავლო გადასახადის განაკვეთი იყო პროგრესული და დიფერენცირებული.
2005 წლის 1 იანვრიდან დაწესებული იქნა უნიფიცირებული 12%-იანი განაკვეთი, რაც, ერთის მხრივ, არსებულ ეფექტურ განაკვეთზე (16%) ნაკლები იყო და, მეორე მხრივ, ამარტივებდა გაანგარიშების, დეკლარირებისა და ადმინისტრირების პროცედურებს.
მოგების გადასახადი – 2005 წლის 1 იანვრიდან მოგების გადასახადის სტრუქტურაში შევიდა მნიშვნელოვანი ცვლილებები.
დაიხვეწა ამორტიზაციას დაქვემდებარებული ძირითადი საშუალებების ჯგუფები და დაზუსტდა ამორტიზაციის ნორმები.
მოწესრიგდა აღრიცხვის წესები და შესაბამისობაში მოვიდა ბუღალტრული აღრიცხვის საერთაშორისო სტანდარტებთან (ბასს). მაგალითად, არსებული წესებით უიმედო და საეჭვო ვალების განმარტებები იყო არეული. საგადასახადო კოდექსის მიხედვით გამოიქვითებოდა საეჭვო ვალები, რომლის განმარტება ფაქტიურად შეესაბამებოდა ბასს-ის მიხედვით გათვალისწინებულ უიმედო ვალების დეფინიციას, რაც აღიცხვისას ქმნიდა მნიშვნელოვან გაუგებრობებს.
დამატებული ღირებულების გადასახადი – ახალი საგადასახადო კოდექსით შემცირდა გადასახადის განაკვეთი 20%-დან 18%-მდე.
მიუხედავად იმისა, რომ იდეალურ შემთხვევაში დამატებული ღირებულების გადასახადის დაკისრება უნდა განხორციელდეს ყველა გადამხდელზე, დღგ-ის გადამხდელთა დიდი რაოდენობა ართულებს ადმინისტრირების პროცესს და იძლევა გადასახადებისაგან თავის არიდების მეტ შესაძებლობას, ამდენად პრაქტიკაში მიღებულია მცირე ბრუნვის მქონე საწარმოების გათავისუფლება დღგ-ის გადახდისაგან, შესაბამისად, ანგარიშგებისა და დეკლარირებისაგან და ადმინისტრაციას ეძლევა საშუალება მეტი კონცენტრაცია მოახდინოს მსხვილ გადამხდელებზე. აქედან გამომდინარე შენარჩუნდა დღგ-ის გადამხდელად სავალდებულო რეგისტრაციის ვალდებულების წარმოშობის 100 000 ლარიანი ზღვარი, რომელიც შერჩეულ იქნა დღგ-ის გადამხდელთა რაოდენობისა და მათ მიერ გადახდილი გადასახადის მოცულობის ანალიზის საფუძველზე.
აქციზის დაწესების მიზანს, ძირითადად, წარმოადგენს დამატებითი შემოსავლის მიღება და/ან ცალკეული საქონლის მოხმარების შემცირება. აქციზურ საქონლად განისაზღვრა ალკოჰოლური სასმელები (იმპორტი ან მიწოდება), ნავთობპროდუქტები (იმპორტი ან მიწოდება), თამბაქოს ნაწარმი (იმპორტი ან მიწოდება) და მსუბუქ ავტომობილები (იმპორტი) და ჯართი (ექსპორტი). ფუფუნების საგნებზე მისი დაბალი ფისკალური ეფექტისა და რთულად ადმინისტრირების გამო აქციზის გადასახადი აღარ დაწესდა.
სოციალური გადასახადი. 2005 წლის 1-ლი იანვრიდან დამქირავებლის (მათ შორის, ეკონომიკური საქმიანობის განმახორციელებელი ფიზიკური პირის) მიერ გადასახდელი სოციალური გადასახადის განაკვეთის 31 პროცენტი შემცირდა 20 პროცენტამდე, ხოლო ფიზიკური პირების (დაქირავებულის) შემოსავლებიდან გადასახდელი სოციალური გადასახადის 2% გაუქმდა.
საბაჟო გადასახადი. 2005 წლის 1-ლი იანვრიდან საბაჟო გადასახადის 22 განაკვეთი შემცირდა 16-მდე, ხოლო საშუალო შეწონილი განაკვეთის ოდენობა შემცირდა 2 პროცენტით (11 პროცენტიდან 9 პროცენტამდე);
ქონების გადასახადი, მიწის გადასახადი და ავტოსატრანსპორტო საშუალებების მესაკუთრეთა გადასახადი გაერთიანდა და ჩამოყალიბდა ერთ გადასახადად ქონების გადასახადის სახით.
განხორციელდა გადასახადების მარეგულირებელი ზოგადი დებულებების სისტემატიზაცია და დახვეწა. მათ შორის მნიშვნელოვანია შემდეგი ცვლილებები:
საურავის ოდენობა 0,15%-დან შემცირდა 0,07%-მდე.
შემცირდა და ჰარმონიზებულ იქნა გადასახადების დეკლარირებისა და გადახდების ვადები;
გაფართოვდა გადამხდელთა უფლებები და ჩამოყალიბდა გასაჩივრების დამატებითი სამ საფეხურიანი სისტემა ფინანსთა სამინისტროს სისტემაში.
2. 2006 წლის 1 სექტემბრიდან საბაჟო გადასახადის განაკვეთების რაოდენობა შემცირდა სამამდე (0%, 5%, 12%) და განხორციელდა საერთაშორისო ვაჭრობის ლიბერალიზაცია, კერძოდ საბაჟო გადასახადის ნულოვანი განაკვეთი დაწესდა ყველა საქონელზე, გარდა სამშენებლო მასალებისა და სოფლის მეურნეობის პროდუქტებისა, შესაბამისად დასაბეგრი ბაზა შემცირდა 90 პროცენტით, რაც გულისხმობს სასაქონლო ნომენკლატურით გათვალისწინებული საქონლის 90 პროცენტზე საბაჟო გადასახადის გაუქმებას;
3. 2007 წლის 1 იანვრიდან გაუქმდა სათამაშო ბიზნესის გადასახადი და ჩამოყალიბდა მოსაკრებლის სახით.
საბაჟო გადასახადი, კი აისახა საგადასახადო კოდექსში, რითაც დასრულდა ყველა გადასახადის ერთ საკანონმდებლო აქტში ასახვის პროცესი. ეს მნიშვნელოვანი იყო ასევე იმ თვალსაზრისითაც, რომ მოხდა ყველა გადასახადის ადმინისტრირების წესების უნიფიცირება.
2007 წლის 1 იანვრიდან ამოქმედდა ახალი საბაჟო კოდექსი.
საბაჟო კოდექსის სტრუქტურა ჰარმონიზებულია ევროკავშირის კანონმდებლობასთან, დამატებულია გასაჩივრებისა და საბაჟო სამართალდარღვევის (პასუხისმგებლობის) საკითხები.
მოხდა ევროკავშირის კანონმდებლობასთან ჰარმონიზაცია:
4. 2008 წლის 1-ლი იანვრიდან ძალაში შევიდა ახალი ცვლილებები:
2008 წლის 1-ლი იანვრიდან მოგების გადასახადი შემცირდა 15%-მდე, რაც ინვესტირებისათვის დამატებითი ფინანსური რესურსის ეკონომიკაში დატოვებას ნიშნავს.
2008 წლის 1-ლი იანვრიდან გაუქმდა სოციალური გადასახადი. საშემოსავლო გადასახადის განაკვეთი განისაზღვრა 25%-ით ნაცვლად 12-სა. ამით მოხდა ხელფასზე დარიცხული გადასახადების დასაბეგრი ბაზის, გაანგარიშებისა და დეკლარირების წესების უნიფიცირება, ხოლო საგადასახადო ტვირთი შემცირდა 1,2%-ით.
2009 წლისათვის საქართველოს საგადასახადო სისტემა არის ყველაზე ლიბერალური, მარტივი და გამჭვირვალე რეგიონის სხვა ქვეყნებთან შედარებით. ამასთან, საქართველოს საგადასახადო კანონმდებლობამ მიიღო სტაბილურობისა და მუდმივი ლიბერალიზაციის ტენდენცია, რაც მნიშვნელოვანია ინვესტორთა გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში.