რეგიონული განვითარების სახიფათო სტრატეგია
ალექსანდრა ლალიაშვილი
რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრომ რამდენიმე თვის წინ მთავრობას ქვეყნის რეგიონული განვითარების ახალი სტრატეგია წარუდგინა, რომელიც ადგილობრივი თვითმმართველობებისა და ორდონიანი ადგილობრივი მმართველობის სისტემის განვითარებას გულისხმობს. ეს იმას ნიშნავს, რომ სტარეტგიის დამტკიცების შემთხვევაში, მოხდება ცენტრალური ხელისუფლების ხელში თავმოყრილი გარკვეული ფუნქციების თვითმმართველობებისათვის გადაცემა.
როგორც ხელისუფლების წარმომადგენლები აცხადებენ, რეფორმის აუცილებლობა იმ რეალობამ განაპირობა, რაც დღეს ქვეყანაშია. ნებისმიერი ადგილობრივი მნიშვნელობის გადაწყვეტილებების მიღება დღემდე ცენტრალური ხელისუფლების დონეზე ხდება, მათ შორის, ინფრასტრუქტურული და მუნიციპალიტეტებთან დაკავშირებული საკითხები. ეს კი ეწინააღმდეგება ევროპულ ქარტიას. აღნიშნული ქარტიის მიხედვით, დემოკრატიულ ქვეყნებში, ადგილობრივი საკითხები უნდა წყდებოდეს ადგილობრივი თვითმმართველობის დონეზე. მათ უნდა ჰქონდეთ კანონით მკაფიოდ გათვალისწინებული ფუნქცია და ამ ფუნქციების შესასრულებლად საჭირო ფინანსური სახსრები.
მთავრობის ახალი სტრატეგია 2013-2014 წლებში უნდა განხორციელდეს. რეფორმის ძირითადი პრინციპებია: მართვაში მოქალაქეთა უფრო მეტი ჩართულობა, მომსახურების ადექვატური მიწოდება და თვითმმართველობის კომპონენტების დანერგვა. სტრატეგიის მიხედვით, ისეთი საკითხები, როგორიცაა წყალმომარაგება, ნარჩენების მართვა და შიდა გზების მოწესრიგება, ადგილობრივ დონეზე მოგვარდება.
გარდა ამისა, საზოგადოება ადგილობრივ თვითმმართველობებში 2 წლის ვადით აირჩევს წარმომადგენლებს, ადგილობრივი მოსალხეობა თვითონ შეარჩევს პრიორიტეტებს და შეძლებს გააკონტროლოს, რომ ეს საჭიროებები დაფინანსებული იქნას ადგილობრივი თვითმმართველოს მხრიდან. რაც იმას ნიშნავს, რომ მოსახლეობა უფრო აქტიურად იქნება ჩართული მიმდინარე პროცესებში.
ხელისუფლების მიერ წარმოდგენილი მოდელი ითვალისწინებს, სამხარეო დონეზე თვითმმართველობის გარკვეული ელემენტების ჩამოყალიბებას. პირველ დონეზე არჩეული ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლებისგან დაკომპლექტდება სამხარეო წარმომადგენლობითი ორგანო, რომელიც მიიღებს გადაწყვეტილებას მხარის პრიორიტეტებთან დაკავშირებით და დაამტკიცებს მის ბიუჯეტს.
იგივე წარმომადგენლობითი ორგანო შეარჩევს 3 კანდიდატს და წარუდგენს საქართველოს მთავრობას დასამტკიცებლად. მთავრობის მიერ დამტკიცებული ადამიანი კი იქნება ამ მხარის აღმასრულებელი ხელისუფლების ხელმძღვანელი.
რეფორმის გეგმის მიხედვით, 2013 წელს უნდა მოხდეს საკანონმდებლო ბაზის მომზადება; სტრატეგიის საჯარო განხილვები და სოფლის კრებების ჩატარება და სოფლის პროექტების შესახებ გადაწყვეტილებების მიღება; დასახლებებში არჩეულ საზოგადოებრივ საბჭოებთან კონსულტაციები მუნიციპალიტეტის ტერიტორიულ საკითხებზე.
2014 წელს კი უნდა განხორციელდეს: მუნიციპალიტეტების ტერიტორიის დადგენა; ტრეინინგ-პროგრამების განხორციელება; რესურსების ინვენტარიზაცია და ხელისუფლების დონეებს შორის მათი გამიჯვნა; რეფორმის ფარგლებში დარგობრივ და სპეციალური საკანონმდებლო-ნორმატიულ აქტებში ცვლილებების განხორციელება.
ახალი სტრატეგიის მოწინააღმდეგეები
მთავრობის ახალ სტრატეგიასა და მის ხარვეზებზე იმსჯელეს 5 აპრილს საქართველოს საპატრიარქოს წმინდა ანდრია პირველწოდებულის სახელობის ქართულ უნივერსიტეტში გამართულ კონფერენციაზე ”საქართველოს ადგილობრივი თვითმმართველობის და რეგიონული განვითარების თანამედროვე გამოწვევები”. კონფერენცია ადგილობრივი თვითმმართველობის ეროვნული ასოციაციის, საქართველოს ეკონომისტთა ასოციაციისა და თვითმმართველობის და რეგიონის თავისუფალი ინსტიტუტის პარტნიორობით ჩატარდა.
ორგანიზატორთა განცხადებით, კონფერენციის მიზანი იყო, ერთი მხრივ, გასულ პერიოდში თვითმმართველობის დადებითი და უარყოფითი მხარეების შეჯამება, ხოლო, მეორე მხრივ, იმ საკითხების განხილვა, რასაც მმართველი გუნდის მიერ მომზადებული ახალი კონცეფცია გვთავაზობს. როგორც აღმოჩნდა ექსპერტებს ამ სტრატეგიის მიმართ ბევრი შენიშვნა აქვთ. ექსპერტთა შეფასებით, ბევრ კითხვაზე, რომელთაც რეფორმამ უნდა გასცეს პასუხი (მაგალითად, უფლება-მოსილებების და რესურსების გადანაწილებაზე ხელისუფლების დონეებს შორის), პასუხი გაცემული არ არის.
ამასთანავე, სპეციალისტები აცხადებენ, რომ აუცილებელი არაა მთავრობამ ყველაფრის გაკეთება ნულიდან დაიწყოს, როგორც ახლა ხდება. მათი შეფასებით, მთავრობას აქვს გარკვეული ბაზისი, რომ დეცენტრალიზაციის პროცესი დაიწყოს. არსებობს გარკვეული საკანონმდებლო ბაზა, რომელიც დახვეწას საჭიროებს, არსებობს ადგილობრივი თვითმმართველობების ევროპული კონცეფცია, რომელიც რატიფიცირებულია და ეს პრინციპები ამ რეფორმაში უნდა აისახოს. კონფერენციის ონგარიზატორთა განცხადებით კი, ამის ნაცვლად ახალი ხელისუფლება გვთავაზობს რადიკალურ ტერიტორიულ რეფორმას, რომელშიც არ არის პასუხი გაცემული იმაზე, თუ როგორ გადაეცემა უფლება-მოსილებები ადგილობრივ დონეზე და როგორ ჩამოყალიბდება ქვეყანაში ტერიტორიული მართვა ცენტრალიზებულის სანაცვლოდ.
კონფერენციის მსვლელობისას, საქართველოს ეკონომისტთა ასოციაციის თავმჯდომარემ, პროფესორმა მიხეილ ჯიბუტმა განაცხადა: ”ეს სტრატეგია საქართველოს დაშლის საფრთხეს შეიცავს. ეს არ არის სტრატეგია, ეს არის გეგმა იმის თუ როგორ დაშალო უცებ რაღაც. ეს სათაურშიც ჩანს „საქართველოს მთავრობის დეცენტრალიზაციის სტრატეგია~, დეცენტრალიზაცია, იგივე დაშლაა. კონცეფციაში მოცემულია სოფლის საზღვრების შეცვლა, თვითმმართველობის უფლებით აღჭურვილი რეგიონის ჩამოყალიბება, მაგრამ ჩემთვის მიუღებელია ასეთი რეგიონის შექმნა, რომელსაც სახელმწიფოს ნიშანი ექნება. ამ კონცეფციაში დაახლოებით ასეთი საფრთხეებია ჩადებული, რომ გურიაში იქნება გურიის სახელმწიფო, კახეთში კახეთის სახელმწიფო და ა.შ.”
მიხეილ ჯიბუტი განმარტავს, რომ რეფორმის გაგრძელება მოცემულია გადაწყვეტილებაში ”საქართველოს რეგიონული განვითარების სტრატეგია 2012-2017 წლები”. ”მემკვიდრეობითობის პრინციპიდან გამომდინარე, მთავრობის ცვლილება, პრინციპში, არ ცვლის იმ ხაზს, რომელიც ბოლომდე არის მისაყვანი, რადგან ჩვენ ე.წ. ტრანსფორმაციის, ანუ გარდამავალ პერიოდში ვიმყოფებით. სამწუხაროდ, ბევრი რეფორმა უკვე მერამდენედ იწყება თავიდან, ყველა ახალი ხელისუფლება ცდილობს რეფორმის თავიდან დაწყებას, რაც ძალიან არაეფექტიანია და, საბოლოო ჯამში, რეფორმის შედეგები თითოეულ ადამიანამდე არ მიდის, რადგან თვითონ რეფორმა შეიცავს სოციალურ ხარჯს, ანუ იმ დანაკარგს, რომლის გამოც ადამიანებს კი არ უუმჯობესდებათ მდგომარეობა, არამედ რჩება იმავე დონეზე, ან შეიძლება უკუსკვლასაც ჰქონდეს ადგილი”, – აცხადებს მიხეილ ჯიბუტი.
ტარიელ ფუტკარაძე, პროფესორი, ქართული უნივერსიტეტის ქართველოლოგიის ცენტრის ხელმძღვანელი: ”პირველ რიგში, მინდა წარმატებები ვუსურვო სამინისტროს და ახალ გუნდს. მაგრამ მაქვს რამდენიმე რეკომენდაცია, პირველ რიგში, სამინისტროს სახელთან დაკავშირებით – შეიძლება უკეთესი იყოს, რომ სამინისტროს გადაერქვას სახელი და რეგიონული განვითარების ნაცვლად, წინა პლანზე წამოიწიოს თვითმმართველობის და ინფრასტრუქტურის განვითარების საკითხმა – ანუ სამინისტროს სახელმწოდება შეიძლება იყოს ”რეგიონული თვითმართველობის და ინფრასტრუქტურის გავითარების სამინისტრო”. იმიტომ, რომ საქართველოში რეგიონული თვითმმართველობის განვითარება არაფერში არ არის საჭირო. ეს სრულიად ზედმეტია ასეთი მცირე ტერიტორიის მქონე სახელმწიფოში. უნდა არსებობდეს, რა თქმა უნდა, სოფლისა და რაიონის ძალიან ძლიერი თვითმმართველობა, მაგრამ რეგიონის თვითმართველობის შემოღება არ არის საჭირო. რეგიონული თვითმმართველობის დონეზე წარმომადგენლობითი საბჭოს შექმნა, როგორც სამინისტროს ახალ სტრატეგიაშია მოცემული, და ბიუჯეტის შემოღება, მიმაჩნია, რომ არის დამატებითი პრობლემების გაჩენა დიდი პოლიტიკური დაპირისპირებების ველში მყოფი საქართველოსთვის.
რეგიონალიზმი საქართველოს არ სჭირდება, ტერმინი ”რეგიონი” სულ სხვა რამეს ნიშნავს, ისედაც მცირემიწიან საქართველოში არ გვაქვს ჩვენ ბევრი რეგიონი, მით უმეტეს როცა რეგიონები ემთხვევა სამხარეო დაყოფას, ეს აშკარად არის შენიღბული კონფედერაციის ან ფედერაციისაკენ სვლაა, რაც, საბოლოო ჯამში, ქვეყანას დაშლის.
ს.ე. – თქვენი შეფასებით, კონცეფიის ავტორები ვერ აცნობიერებენ ამ საფრთხეს?
ტ.ფ. – რა თქმა უნდა, ეს ყველაფერი ვიღაცის მიერ კარგადაა გააზრებული, მაგრამ, ამ შემთხვევაში, ჩვენი ახალი სამინისტრო, ალბათ, უფრო ინერციით აგრძელებს წინა სამინისტროს ხაზს. წინა სამინისტროს ჰქონდა დამუშავებული კონცეფცია ქვეყნის ფედერაციული მოწყობის. მე არ ვამტკიცებ, რომ საქართველოში ამჟამინდელ ხელისუფლებას სურს შექმნას თვითმმართველი რეგიონები, კერძოდ, წარმომადგენლობითი ორგანოს მქონე მხარეები, რომელთა საზღრები დაემთხვევა პრეზიდენტის რწმუნებულების სამოქმედო არეალს, თუმცა, ფაქტია, რომ გარკვეულ წრეებს ნამდვილად აქვთ მსგავსი მიზანი. ასევე, აშკარაა, რომ საქართველოს პოლიტიკური ელიტა ტერმინ რეგიონის ქვეშ გულისხმობს ”კონკრეტული საზღვრების მქონე ადმინისტრაციულ ერთეულს”. აქვე აღვნიშნავ, რომ 2004 წელს საქართველოს პარლამენტის მიერ რატიფიცირებული ”ევროპული ქარტია ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ” არ გვავალდებულებს, რომ მცირე ტერიტორიის მქონე საქართველომ განავითაროს ე.წ. რეგიონალური მმართველობა თუ თვითმმართველობა!
დემოკრატიული სულისკვეთების ამ დოკუმენტის ღირებულებები სავსებით იქნება დაცული, თუკი გაძლიერდება სოფლის თვითმმართველობა და შენარჩუნდება რაიონული/მუნიციპალიტეტური თვითმმართველობა. შემთხვევითი დამთხვევა არ უნდა იყოს ის, რომ საქართველოში თუ საქართველოს გარეთ მოქმედი პოლიტიკური ჯგუფები, რომლებიც საქართველოში რეგიონალიზმის დამკვიდრებას ესწრაფვიან, პარალელურად ცდილობენ, რომ საქართველოში დაკანონდეს 12-დან 20-მდე რეგიონალური ენა; კერძოდ, ისინი ითხოვენ, მოხდეს ”რეგიონული ან უმცირესობის შესახებ ევროპული ქარტიის” რატიფიცირება.
ჩნდება ლეგიტიმური ეჭვი, რომ საქართველოში 12-20 ენობრივ-ეთნიკური ანკლავის აღიარების პროპაგანდა მიზნად ისახავს საქართველოს ”რეგიონულ” -კონფედერაციულ თუ ფედერაციულ მოწყობას. საამისო ”იდოლოგიურ ბაზა” კარგადაა მომზადებული.
ერთ საყურადღებო ფაქტსაც მოვიყვან: რეგიონული მოწყობის მქონე საფრანგეთი და იტალია სეპარატიზმის წარმოქმნის შიშის გამო თავს იკავებენ ”რეგიონული ან უმცირესობის შესახებ ევროპული ქარტიის~ რატიფიცირებისგან. ამ დროს ოკუპირებული ტერიტორებისა და ისედაც მყიფე სახელმწიფოებრიობის მქონე საქართველოში ვის აძლევს ხელს, ერთი მხრივ, რეგიონული თვითმმართველი ადმინისტრაციების ჩამოყალიბება (სინამდვილეში: კონფედერაციული თუ ფედერაციული ადმინისტრაციული ერთეულების წარმოქმნა), მეორე მხრივ, კი ე.წ. რეგიონული ენების დაკანონება?
ს.ე. – როგორია თქვენი რეკომენდაცია რეფორმის შემგომი მიმართულებაზე?
ტ.ფ. – უნდა მოხდეს სოფლის თვითმმართველობის გაძლიერება. საერთოდ უნდა გაუქმდეს რეგიონული თვითმმართველობა. თუ მაინცდამაინც საუბარია ეკონომიკურ რეგიონალიზმზე, შეძლება საქართველოში იყოს ორი მთის და ბარის, მაქსიმუმ სამი რეგიონი, (ზღვისპირა რეგიონი, მთის და ცენტრალური რეგიონები) არ არის საჭირო საქართველოში 20 და 30 რეგიონი იყოს. არ არის საჭირო რეგიონები დაემთხვეს სამხარეო ადმინისტრაციებს და ჩამოყალიბდეს წარმომადგენლობითი საბჭოები, პარლამენტები და ქვეყანა დაიშალოს საბოლოო ჯამში. დავამატებ იმას, რომ არ მინდა ჩემი გამოსვლა ვიღაცამ აღიქვას ოპოზიციურ კრიტიკად. ეს არის ჩემი რეკომენდაციები და რჩევები, კარგად უნდა გავიაზროთ ეს ტერმნიები მსოფლიოში რა მნიშვნელობებით გამოიყენება, მე ხანდახან მეჩვენება, რომ სტრატეგიის შემმუშავებლები იყენებენ ამ ტერმინებს და ხშირად მათი შინაარსი არ ესმით. რა კონტექსტში ვიყენებთ ტერმინებს და ა.შ. ეს არ არის კარგად გააზრებული. ჩვენ არ გვჭირდება კონფედერაცია საქართველოში. ჯერ უნდა იყოს ტერმინთა სწორი გამოყენება, მერე სწორი დაგეგმვა და მენეჯმენტი. საქართველოში არ არის საჭირო რეგიონალური პარლამენტებისა და რეგიონალური წარმომადგენლობების შექმნა.