დასაქმების ხელშეწყობის აქტიური პროგრამები

ელზა კუსრაშვილი, ეკ. მეცნ. კანდიდატი

უმუშევრობა თანამედროვე მსოფლიოს ყველაზე სერიოზული ეკონომიკური და სოციალური პრობლემაა, ამიტომ მისი დონის შემცირება ნებისმიერი სახელმწიფოს უმნიშვნელოვანესი ამოცანა უნდა გახდეს. სახელმწიფოს ამ სფეროში სწორედ დასაქმების ხელშეწყობის აქტიური პროგრამები გვევლინებიან ჩარევის მექანიზმად, რომლებიც ჩვეულებრივ ბიუჯეტის სახსრებით და ხელფასის ფონდზე გადასახადით ფინანსდებიან.

მათი მიზანი შრომის ბაზრის ძირითადი ფუნქციის განხორციელების (მაგალითად, დახმარება სამუშაოს მოძებნაში), შრომის ბაზარზე ნაკადების სწორი განაწილების (მაგალითად, საზოგადოებრივი სამუშაოების მისამართული პროგრამების განხორციელება), ან პოლიტიკურად მისაღები რეფორმების გატარების (მაგალითად, განთავისუფლებულთა გადამზადება, რაც საშუალებას მისცემს მოქალაქეებს სხვა სამუშაოს მიღების კონკურენტულ ბრძოლაში მიიღონ მონაწილეობა) ხელის შეწყობაა. ანუ, სხვაგვარად რომ ვთქვათ, დასაქმების ხელშეწყობის აქტიური პროგრამები შეიძლება წარმოვიდგინოთ, როგორც ბაზრის უუნარობის შედეგების თავიდან აცილების ინსტრუმენტი, რომლის დროსაც მნიშვნელოვან როლს პოლიტიკური მეთოდები თამაშობენ. მაგალითად, თუკი უმუშევრობის დონე ქვეყანაში “დაუშვებლად” მაღალია, მისი დონის შემცირებისათვის მიმართული ესა თუ ის ნაბიჯი სწორად იქნება მიჩნეული, იმ შემთხვევაშიც კი, თუ შრომის, ან სხვა ბაზრებზე წარმოიშობა რაიმე სახის დისბალანსი. ხშირად ასეთი სოციალური და პოლიტიკური მოსაზრებები პროგრამების არჩევანს კარნახობენ. ამგვარად, დასაქმების აქტიური პროგრამების შემოღება არ არის უბრალო ამოცანა, იმდენად, რამდენადაც ისინი ხშირად მიზნად ისახავენ რამოდენიმე პრობლემის გადაწყვეტას, რისთვისაც საჭირო ხდება მნიშვნელოვან კომპრომისებზე წასვლა. აქედან გამომდინარე, დასაქმების ხელშეწყობის აქტიური პროგრამების არჩევისას მხედველობაში უნდა მივიღოთ კონკრეტული პროგრამის წინაშე მდგომი ამოცანები.

აღნიშნული პროგრამების გამოყენება, რომელთა დანიშნულება დასაქმების ზრდის ტემპების დაჩქარება და ხელმეორედ დასაქმებაა, “ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის” (OECD) ქვეყნებში უმუშევრობის ზრდასთან დაკავშირებით განსაკუთრებით 1973 წლის შემდგომ პერიოდში გაფართოვდა. ამ პროგრამებმა საბოლოოდ მიიღო კრებსითი სახელწოდება – “დასაქმების ხელშეწყობის აქტიური პროგრამები” (1993 წელი), რაც ძირითადად მოიცავს:

სამუშაო ადგილების შექმნას – საზოგადოებრივ სამუშაოებს, ანუ მუშაობას სახელმწიფოსთვის. მასში, როგორც წესი, იგულისხმება ფიზიკური- სამშენებლო სამუშაოები, რომელთა დანიშნულება განვითარებად ქვეყნებში ინფრასტრუქტურის განვითარებაა, ხოლო OEჩD-ის ქვეყნებში გაგებულია, როგორც “სახელმწიფოსთვის მუშაობა”, რომლის შესასრულებლადაც ხდება ხალხის დაქირავება. მაგალითად, თანაშემწეები საშუალო მედპერსონალისა და მასწავლებლებისათვის;
– შრომითი მოწყობის სახელმწიფო სამსახურების – ბიუროების შექმნას (სამუშაოს მოძებნაში დახმარებისათვის).
– უმუშევრებისა და იმ მომუშავეების სწავლება-გადამზადებას, ვინც მოცემულ მომენტში სამუშაოს დაკარგვის რისკის ქვეშ იმყოფება;
– უმუშევართა ან ახალი საქმის წამოწყებთა (ძირითAდად მცირე ბიზნესში) დახმარებას.
– ხელფასის სუბსიდირებას – იმ სამუშაო ადგილებისა კომპანიაში, რომლებიც უმუშევრებს ქირაობენ.

თეორიულად დასაქმების აქტიური პროგრამები სტრუქტურული უმუშევრობის შემცირებას ორი გზით უწყობენ ხელს: უმუშევართა დასაქმებით, მაშინ როცა გვაქვს “ცნობა” სამუშაოს მაძიებელთა და ვაკანსიების შესახებ, და იმ მომუშავეების შრომის ბაზარზე დაბრუნებით, რომლებმაც სამუშაოს ძებნაში იმედის გაცრუება განიცადეს, ან იმ პირთა დასაქმებით, რომლებიც სოციალურად გამონაკლის შემთხვევას მიეკუთვნებიან. ერთ შემთხვევაში ესენი არიან ქრონიკული უმუშევრები, ხოლო მეორე შემთხვევაში – მომუშავე ქალები, რომლებიც გარკვეული მიზეზით სამუშაო ძალის რიცხოვნობიდან გასულად ითვლებიან. მათი მიზანმიმართული გადამზადება და დასაქმების სამსახური ასეთი ადამიანებისათვის ზრდის შესაძლებლობებს, რომ ისინი კვლავ გახდნენ სამუშაო ძალის ნაწილი და აქტიურად ჩაერთონ კონკურენციულ ბრძოლაში ახალი სამუშაო ადგილების დასაკავებლად.

1985-1986 წლებში განვითარებულ ქვეყნებში (OECD) ამ პროგრამებზე საშუალოდ მშპ-ს 0,7 პროცენტი იხარჯებოდა, თუმცა ცალკეულ ქვეყნებში ეს ციფრი ერთმანეთისგან განსხვავდებოდა. მაშინ, როცა აშშ-ში დასაქმების ხელშეწყობის აქტიურ პროგრამებზე მშპ-ს 0,3 პროცენტი იყო გამოყოფილი, შვედეთში მასზე 2,1 პროცენტზე მეტი მოდიოდა, ირლანდიაში – 1,6 პროცენტი, ბელგიაში – 1,2 პროცენტი, ხოლო საბერძნეთსა და ავსტრიაში მხოლოდ 0,2 პროცენტი. 1992-1993 წლებში აღნიშნული პროგრამების საშუალო ხარჯები რამდენადმე გაიზარდა და მშპ-ს 1,1 პროცენტს მიაღწია. განსაკუთრებით აღინიშნა მისი ზრდა შვეციაში, იტალიაში, გერმანიასა და ფინეთში. თუმცა, ამის შემდეგ, 1995-1996 წლებში საშუალო მაჩვენებლები შედარებით სტაბილური გახდა და ერთგვარი კლებაც კი შეიმჩნეოდა. 90-იანი წლების დასაწყისიდან ანალოგიური პროგრამების დანერგვა გარდამავალი ეკონომიკის ქვეყნებშიც დაიწყო. აღმოსავლეთ ევროპის ქვეყნებში აქტიური დასაქმების პროგრამებზე ხარჯები საშუალოდ უფრო დაბალი იყო, ვიდრე განვითარებულ ქვეყნებში, ხოლო შემდგომ წლებში შემცირდა კიდევაც.

პრაქტიკულად, ყველა OEჩD-ის ქვეყანაში უმუშევართა სწავლება, დასაქმების აქტიური პროგრამების უმსხვილეს კატეგორიად ითვლება და არც თუ იშვიათად მას განიხილავენ, როგორც უმუშევართა ჩვეულებრივი შემწეობების ძირითად ალტერნატივას. მთელ რიგ ქვეყნებში მასობრივი შემცირებების შედეგად განთავისუფლებულების, ქრონიკული უმუშევრების და ახალგაზრდობის სწავლებაზე დასაქმების აქტიური პროგრამის მთელი ხარჯების 50 პროცენტი მოდის. მაღალგანვითარებადი ქვეყნების უმრავლესობისათვის სწავლება-გადამზადება პროგრამის ყველაზე პრიორიტეტულ ნაწილად რჩება. განსაკუთრებით მაღალია სწავლებაზე გაწეული ხარჯები დანიაში (77%), შვედეთში (59%), აშშ-ში (58%), საფრანგეთში (56%), გერმანიასა (55%) და ნიდერლანდებში.

დასაქმების სამსახურებზე გაწეულ ხარჯებს უჭირავს 22,3 პროცენტი, საზოგადოებრივ სამუშაოებზე – 18 პროცენტი. მიკროსაწარმოების შექმნასა და ხელფასის სუბსიდირებაზე ჩვეულებრივ 10 პროცენტზე ნაკლები იხარჯება. გამონაკლისს პოლონეთი წარმოადგენს, სადაც დასაქმების აქტიური ხელშეწყობის პროგრამებზე ამ ორ კატეგორიაზე სახელმწიფოს მიერ გაწეული ხარჯების 30 პროცენტზე მეტი მოდის, ამასთან, OECD-ის ქვეყნებში, გავრცელებულია დასაქმების როგორც აქტიური, ისე პასიური პოლიტიკის პროგრამები. მსოფლიო ბანკი ბოლო წლებში ასეთ ქვეყნებში აღნიშნული პროგრამების აქტიურ მხარდაჭერას ახორციელებს (სამუშაო ადგილების სუბსიდირების გამოკლებით).

1992-1996 საფინანსო წლებში მსოფლიო ბანკი თანხებს ყველა რეგიონის (რომელიც 270-ზე მეტ ასეთ კომპონენტს მოიცავდა,) პროექტების სარეალიზაციოდ წარადგენდა. ცხრილში 3 მოცემული განსხვავებული კატეგორია – ბაზრის კორექტირების ხელშეწყობა – თავის თავში სხვადასხვაგვარ აქტიურ პროგრამებს მოიცავს. ძალზე ხშირად იგი პრივატიზაციის მასშტაბურ პროგრამებს უკავშირდება (მაგალითად, რუმინეთში, თურქეთსა და მაკედონიაში). დასაქმების ხელშეწყობის პროგრამებზე მსოფლიო ბანკის დახმარების ძირითადი ნაწილი საზოგადოებრივი სამუშაოების დაფინანსებაზე მოდის. ამის გარდა, მნიშვნელოვანი თანხები გამოიყოფა მიკრო საწარმოების შექმნაზე (განსაკუთრებით აფრიკის, ლათინური ამერიკის და აღმოსავლეთ ევროპის რეგიონებში), სწავლებაზე (აფრიკაში, აღმოსავლეთ ევროპასა და ცენტრალურ აზიაში), დასაქმების სამსახურებზე (აღმოსავლეთ ევროპის, ცენტრალური და აღმოსავლეთ აზიის ქვეყნებში) და ასევე შრომის ბაზრის ხელშეწყობის მიმართულებით (განსაკუთრებით აღმოსავლეთ ევროპასა და ცენტრალურ აზიაში).

დასაქმების ხელშეწყობის პროგრამები რეალიზაციას პოულობენ აგრეთვე, გარდამავალი ეკონომიკის ქვეყნებსა და საშუალო შემოსავლების მქონე სახელმწიფოებშიც, როგორც დასაქმების ხელშეწყობის პოლიტიკის შემადგენელი ნაწილი, რომლის მიზანია იმ მოქალაქეთა შრომითი მოწყობა, რომლებმაც ქვეყნის ეკომომიკური გარდაქმნის პროცესში სამუშაო დაკარგეს. ასეთი პროგრამები თავისებური სიგნალია იმისა, რომ სახელმწიფო ადამიანებზე ზრუნავს. გარდა ამისა, ასეთი პროგრამები მოწოდებულია, აამაღლოს შრომის ნაყოფიერება, შეკვეცოს მოთხოვნილება სახელმწიფო შემწეობებზე და შეამციროს სიღარიბე. ეს იმას ნიშნავს, რომ სახელმწიფოს მიერ დასაქმების უზრუნველყოფისადმი აქტიურ მიდგომას აქვს, როგორც სოციალური ისე პოლიტიკური და ეკომომიკური მნიშვნელობა.

საქართველოში, 90-იანი წლებიდან დაწყებული უმუშევრობა ქვეყნის ერთ-ერთ ყველაზე უფრო სერიოზულ ეკონომიკურ და სოციალურ პრობლემად იქცა, მსოფლიო გამოცდილების გათვალისწინებით, მის მოსაგვარებლად სახელმწიფოს დონეზე დასაქმების ერთიანი სახელმწიფო ფონდი შეიქმნა, რომლის შემოსავლის წყარო გახდა საწარმოებისა და სამეურნეო ორგანიზაციების სავალდებულო შენატანები, რაც განკუთვნილი იყო ქვეყანაში დასაქმების, როგორც აქტიური, ისე პასიური პოლიტიკის განხორციელებისათვის.

1997-2001 წლებში აღნიშნული ფონდის მიერ გასაწევი ხარჯების ოდენობა 3-4 მლნ ლარს არ აღემატებოდა. 1997 წელს მან მთლიანი შიდა პროდუქტის 0,06% შეადგინა, ხოლო 2001 წელს – 0,07%. ეს უკვე მიუთითებს იმაზე, რომ ფონდი, თავის ხელში არსებული მეტად მწირი სახსრებით, ვერ შესძლებდა მასზე დაკისრებული უაღრესად რთული ამოცანების გადაწყვეტას. მით უმეტეს, რომ, როგორც დასაქმების ერთიანი სახელმწიფო ფონდის ხარჯების სტრუქტურა გვიჩვენებს, მას უნდა მოეხერხებინა უმწეოთა შემწეობების გადახდაც და თან ქვეყანაში დასაქმების აქტიური პროგრამების დანერგვისათვის აუცილებელი მყარი საფუძვლებიც შეექმნა, რაც იმთავითვე უნდა ითქვას, რომ არარეალური იყო შესაბამისი რესურსების უქონლობის გამო. აღსანიშნავია ისიც, რომ დასაქმების ერთიანი სახელმწიფო ფონდის ხარჯების გეგმა არც ერთი წლის მიხედვითYარ არის შესრულებული. 1998 წელს იგი 86,5%-ით, 2000 წელს 70%-ით, ხოლო 2001 წელს კი, 64%-ით დაფინანსდა.

სხვადასხვა წელს ფონდის ხარჯების სტრუქტურაში დაფინანსების თვალსაზრისით წამყვან პოზიციას სხვადასხვა მაჩვენებელი იკავებდა, მაგალითად, თუ 1997 წელს უმუშევართა შემწეობების გასაცემად საჭირო ხარჯებს 37% ეკავა, 1999 წელს უკვე აქტიური დასაქმების პოლიტიკის გატარების ხარჯებზე ფონდის მთელი გაწეული ხარჯების 47% მოდიოდა. 2001 წელს კი, მან 72% შეადგინა, რაც უმუშევართა დასაქმების ხელშეწყობისა და დროებითი დასაქმების პროგრამების განხორციელებას მოხმარდა. ფონდის ხარჯების სტრუქტურაში დიდი ხვედრითი წილით ყოველთვის გამოირჩეოდა საორგანიზაციო-ადმინისტრაციული ხარჯები. 1996 წელს მან მთელი ხარჯების 71.4% შეადგინა. შემდგომ წლებში მასზე დაახლოებით 30% მოდიოდა, რაც ისედაც მწირი თანხების არამიზნორივ და არასწორ ხარჯვაზე მიუთითებდა. ამასთან, ფონდის ხარჯების სტრუქტურაში წარმოდგენილი იყო განათლების სამინისტროსათვის გადასაცემი პროფესიულ-ტექნიკური განათლების პროგრამის ხარჯი, რაც ფონდის საქმიანობასთან საერთოდ არ იყო დაკავშირებული. ზემოთქმულიდან გამომდინარე, ფონდმა თავისი მცირე ბიუჯეტითა და არამიზნობრივი ხარჯვით დასაქმებისა და უმუშევრობის პრობლემების გადაწყვეტაზე რეალური ზეგავლენა ვერ მოახდინა. 2002 წლიდან ეს ფონდი გაუქმდა და დამქირავებლის მიერ გაცემული ხელფასის 1% ცენტრალურ ბიუჯეტში მიემართება. დასაქმების სამსახური, რომელმაც უკვე რამდენჯერმე შეიცვალა თავისი ფორმა და შინაარსი და აქედან გამომდინარე, სტრუქტურაც, ჯერ-ჯერობით კვლავ ძიების პროცესშია. მისი საქმიანობის ეფექტურობა დამოკიდებული იქნება იმაზე, თუ რამდენად სწორი არჩევანი გაკეთდება, ქვეყნაში არსებულ პოლიტიკურ, სოციალურ და ეკონომიკურ მდგომარეობაში, მსოფლიოში აპრობირებულ იმ მიმართულებებში, რომლებიც გარკვეულწილად უმუშევრობის პრობლემის მოგვარებას უზრუნველყოფენ. დასაქმების ხელშეწყობის აქტიური პროგრამები მსოფლიოს ბევრ ქვეყანაში განიხილება, როგორც ეკონომიკური პოლიტიკის მოკრძალებული ინსტრუმენტი, რომელსაც გარკვეული წვლილი შეაქვს შრომის ბაზრის ეფექტურობის ამაღლებასა და სოციალური მიზნების განხორციელებაში, რომლის შესაძლებლობებიც საქართველოს სინამდვილეშიც გარკვეული ზომით, მისამართულად და გონივრულად უნდა იყოს გამოყენებული. იგი უნდა ითვალისწინებდეს ეკონომიკის საერთო მდგომარეობას, აყენებდეს ზუსტ მიზნებს და ელოდეს დასაბუთებულ შედეგებს.