საქართველოს საგადასახადო პოლიტიკის მიმოხილვა

თეონა ნასყიდაშვილი
ივანე ჯავახიშვილის სახელობის თბილისის სახელმწიფო უნივერსიტეტის
ეკონომიკისა და ბიზნესის ფაკულტეტის სტუდენტი
te.naskidashvili@gmail.com

ანოტაცია
ქვეყნის ეკონომიკური სისტემის გამართული და ეფექტური ფუნქციონირება მნიშვნელოვნადაა დამოკიდებული სახელმწიფოს მიერ გატარებულ საგადასახადო პოლიტიკასა და საგადასახადო სისტემის გამართულ მუშაობაზე. გადასახადები სახელმწიფოს მხრიდან ეკონომიკაზე ზემოქმედების ინსტრუმენტია. საგადასახადო სისტემის სრულყოფასთან დაკავშირებული საკითხები ყოველთვის არის და დარჩება ქვეყნის ეკონომიკური პოლიტიკის უმიშვნელოვანეს საკვანძო საკითხად.
საგადასახადო სისტემის ჩამოყალიბებას საქართველოში არც თუ ისე დიდი ისტორია აქვს,ის განვითარებისა და დახვეწის პროცესშია და შედეგად ეს თემაც არ კარგავს აქტუალობას. სტატიის მიზანია ქვეყანაში არსებული საგადასახადო პოლიტიკისა და გატარებული მნიშვნელოვანი რეფორმების მიმოხილვა, საგადასახადო ადმინისტრირების სრულყოფის პროცესთან დაკავშირებული თეორიულ-მეთოდოლოგიური და გამოყენებითი ხასიათის საკითხების შესწავლაა.

Annotation
A country’s economic system can be assessed for proper functionality by looking at the government’s taxation policy and it is system’s proper operating. Taxation is an instrument of influence on economy made by the government. Questions concerning the rightfulness of the taxation system aren’t always the most important topic about roots of the economical policy.
The appearance of taxation system in Georgia isn’t a long story, the current state of it is still in progress, thus keeping this topic relevant. The goal of this statement is to go over important reforms and taxation policy inside the country, as well as researching theoretical-methodical and practical topics, that are connected to administrative legitimacy of taxation.

საფინანსო პოლიტიკა წარმოადგენს ქვეყნის ეკონომიკური პოლიტიკის მნიშვნელოვან შემადგენელ ნაწილს. საფინანსო პოლიტიკა მოიცავს სახელმწიფოს ყველა ღონისძიებას, რომელიც მიმართულია სახელმწიფო შემოსავლების (გადასახადების, ფულადი მოსაკრებლები, შენატანები და კრედიტები) მობილიზების, წარმართვის და საფინანსო გათანაბრებისკენ. მისი მიზანია მიღწეულ იქნას საყოველთაო საზოგადოებრივ-პოლიტიკური ამოცანები და ასევე გავლენა მოახდინოს სახელმწიფოსა და საზოგადოების ეკონომიკურ-პოლიტიკურ განვითარებაზე. საფინანსო პოლიტიკის შემადგენელი სფეროებოა: საგადასახადო პოლიტიკა, ხარჯების პოლიტიკა, ფულადი დახმარების პოლიტიკა და ვალის პოლიტიკა.
საგადასახადო პოლიტიკა მოიცავს ღონისძიებებს, რომლებიც მიმართულია იძულებით გადასახადების აკრეფის გზით, სპეციალური საპასუხო მომსახურების გარეშე, საფინანსო ეკონომიკისა და საზოგადოებრივ-პოლიტიკური მიზნების მიღწევისთვის.

საგადასახადო პოლიტიკის მიზნები

სახელმწიფოს მიერ გადასახადების დაწესების მთავარი მიზანი, როგორც წესი, შემოსავლების მიღება არის. შესაძლოა არსებობდეს სხვა მიზნებიც, როგორიცაა, მაგალითად, ქონების გადანაწილებისთვის ხელის შეწყობა, საინვესტიციო საქმიანობაზე გავლენის მოხდენა და სხვა.
საქართველოში მოქმედი საგადასახადო პოლიტიკის ძირითადი მიზანია კერძო სექტორისა და უცხოური ინვესტიციებისათვის, ასევე ბიზნესის დაწყებისა და განვითარებისთვის, მიმზიდველი და ხელსაყრელი საგადასახადო გარემოს შექმნა. მსოფლიო ეკონომიკურმა ფორუმმა 2015-2016 წლების გლობალური კონკურენტუნარიანობის ანგარიშში მიიჩნია, რომ საგადასახადო განაკვეთები საქართველოში ბიზნესის საკეთებლად ყველაზე ნაკლებად პრობლემურ ფაქტორებს შორისაა. ბოლო წლებში ბიზნესის კეთების გამარტივების მიზნით არაერთი რეფორმა გატარდა, მათ შორის ორი – მოგების გადასახადს და დღგ-ს შეეხო და შედეგად საქართველო მსოფლიო ბანკის ბიზნესის კეთების რეიტინგში 2018 წელს მეექვსე ადგილზე მოხვდა.

საგადასახადო შემოსავლები ბიუჯეტის მთლიანი შემოსავლების მნიშვნელოვანი წყაროა, ამიტომ მათ გარეშე შეუძლებელია დაფინანსდეს ნებისმიერი სახელმწიფო ხარჯი: გზების, ხიდების მშენებლობა, თავდაცვა, წესრიგის დაცვა, სოფლის მეურნეობის მხარდაჭერა, ხელფასების, პენსიების გაცემა და სხვა უამრავი მიმართულება.

საგადასახადო პოლიტიკის გამტარებლები და ინსტრუმენტები

საქართველოში საგადასახადო პოლიტიკის გამტარებელია ფინანსთა სამინისტრო, რომელიც ახორციელებს მმართველობას საფინანსო-საბიუჯეტო და საგადასახადო სფეროში; უზრუნველყოფს საქართველოს ტერიტორიაზე საბიუჯეტო და საგადასახადო კანონმდებლობის დაცვასა და შესრულების კონტროლს. სამინისტროს ერთ-ერთი კომპეტენციაა ეკონომიკის ზრდის ხელშემწყობი საგადასახადო კანონმდებლობის ფორმირება, შესაბამისი პროგრამების შედგენა, კონცეფციების ჩამოყალიბება და მათი განხორციელების ორგანიზება; საგადასახადო კანონმდებლობის საფუძველზე საგადასახადო შემოსავლების სრული მობილიზების უზრუნველყოფა; ამ მიზნით სათანადო წინადადებების მომზადება და მათი განხორციელების ორგანიზება.

საგადასახადო და საბაჟო პოლიტიკის დეპარტამენტის ვალდებულებაა კერძო სექტორისა და უცხოური ინვესტიციებისათვის მიმზიდველი საგადასახადო გარემოს შექმნა. საგადასახადო კანონმდებლობის მუდმივი სრულყოფა და საუკეთესო საერთაშორისო პრაქტიკასთან შესაბამისობაში მოყვანა. აღნიშნული დეპარტამენტის კომპეტენციაში შედის ასევე ორმაგი დაბეგვრის თავიდან აცილება და გადასახადების გადაუხდელობის აღკვეთა.

შემოსავლების სამსახურის ძირითადი მისია მდგომარეობს სამართლიანი და გამჭირვალე საგადასახადო ადმინისტრირებასა და მაღალი ხარისხის მომსახურების გაწევაში. მისი მოვალეობაა საბიუჯეტო შემოსულობების მობილიზება; ეკონომიკური, საზოგადოებრივი უსაფრთხოებისა და გარემოს დაცვის ღონისძიებებში მონაწილეობა.

საგადასახადო პოლიტიკის ძირითადი ინსტრუმენტია საგადასახადო კოდექსი, რომელიც განსაზღვრავს საგადასახადო სისტემის ფორმირებისა და ფუნქციონირების წესებსა და ზოგად პრინციპებს, გადასახადის სახეებსა და განაკვეთებს, ასევე მათი დაწესების, შემოღების, შეცვლის, გაუქმებისა და გადახდის წესებს. კოდექსი განსაზღვრავს საგადასახადო კონტროლისა და სამართალდარღვევის სახეებს, საგადასახადო ორგანოებისა და მათი თანამდებობის პირთა არამართლზომიერი ქმედების გასაჩივრების წესსა და პირობებს. საგადასახადო კოდექსი ასევე არეგულირებს საგადასახადო ურთიერთობისას წამოჭრილი სადავო საკითხების გადაწყვეტის წესსა და პირობებს.

საქართველოს საგადასახადო კანონმდებლობა

საგადასახადო დაბეგვრა ფუნდამენტურია სახელმწიფოს ჩამოყალიბებისას და მის მიერ მომსახურების გაწევის თვალსაზრისით,მაგრამ საქართველოსთვის იგი წლების განმავლობაში უდიდესი პრობლემა იყო.გადასახადების გადახდისთვის თავის არიდება, რაც სახელმ-წიფოს სისუსტესა და კორუმპირებულობას გამოხატავდა,მომსახურების გაწევას სერიოზუ-ლად აფერხებდა.სახელმწიფოს მიერ გატარებული სწორი საგადასახადო-საბიუჯეტო პოლი-ტიკა ქვეყნის არსებობისა და განვითარების მყარ საფუძველს წარმოადგენს.
საგადასახადო პოლიტიკის განხილვისათვის არსებითია ვიცოდეთ რომელი კანონი არეგულირებს ქვეყანაში გადასახადების დაწესებას და რამდენი სახის გადასახადი არსებობს. არსებობს საერთო სახელმწიფოებრივი და ადგილობრივი სახის გადასახადები,განვიხილოთ ამ უკანასკნელის ცალკეული შემადგენლები.საერთო-სახელმწიფოებრივი გადასახადებია: საშემოსავლო გადასახადი,მოგების გადასახადი,დამატებული ღირებულების გადასახადი (დღგ),აქციზი,იმპორტის გადასახადი.საერთო-სახელმწიფოებრივი გადასახადები დაწესებუ-ლია საქართველოს საგადასახადო კოდექსით, რომელთა გადახდაც სავალდებულოა საქართველოს მთელ ტერიტორიაზე.ადგილობრივი გადასახადია – ქონების გადასახადი. ადგილობრივი გადასახადის შემოღებას ახორციელებს ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომად-გენლობითი ორგანო საქართველოს მთავრობის მიერ დადგენილი განაკვეთების ფარგლებში, რომლის გადახდაც სავალდებულოა შესაბამისი ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ტერიტორიაზე.გადასახადების ტიპების უკეთ გასაგებად მცირედ განვმართოთ ჩვენს მიერ ჩამოთვლილი ტიპები.

დამატებითი ღირებულების გადასახადს (დღგ) იხდის პირი,რომელიც ეწევა ეკონომი-კურ საქმიანობას და რომლის მიერ ნებისმიერი უწყვეტი 12 კალენდარული თვის განმავლო-ბაში განხორციელებული, დღგ-ით დასაბეგრი ოპერაციების საერთო თანხა აღემატება 100 000 ლარს.დღგ-ის განაკვეთი შეადგენს დასაბეგრი ბრუნვის 18 პროცენტს. საშემოსავლო გადასახადის გადამხდელია რეზიდენტი ფიზიკური პირი, ანუ პირი რომელიც ფაქტობრივად იმყოფება საქართველოს ტერიტორიაზე 183 დღე ან მეტ ხანს ნებისმიერი უწყვეტი 12 კალენდარული თვის პერიოდში;არარეზიდენტი ფიზიკური პირი, რომელიც შემოსავალს იღებს საქართველოში არსებული გადახდის წყაროდან.დასაბეგრი შემოსავალი წარმოადგენს სხვაობას კალენდარული წლის განმავლობაში მიღებული შემოსავლისა და ხარჯების თანხებს შორის.რეზიდენტი ფიზიკური პირების მიერ მიღებული დასაბეგრი შემოსავლები, რომლებიც არ ექვემდებარება საქართველოში არსებულ გადახდის წყაროსთან დაბეგვრას, – იბეგრება 20 პროცენტით.გადახდის წყაროსთან დაბეგვრას დაქვემდებარებული შემოსავლები, იბეგრება: ხელფასი -20 %,დივიდენდები – 5%,პროცენტები – 5 %,როიალტი – 20%.აქციზის გადამხდელი პირი, რომელიც : აწარმოებს აქციზურ საქონელს საქართველოში;ახორციელებს აქციზური საქონლის იმპორტს საქართველოში; ახორციელებს აქციზური საქონლის ექსპორტს;აქციზური საქონლის სახეობებია: სპირტი და ალკოჰოლური სასმელები, ლუდი.თამბაქოს ნაწარმი, მსუ-ბუქი ავტომობილები, ბუნებრივი აიროვანი კონდენსატი და ბუნებრივი აირი გარდა მილ-სადენისა. მოგების გადასახადის გადამხდელია :რეზიდენტი საწარმო ;არარეზიდენტი საწარმო, რომელიც საქართველოში საქმიანობას ახორციელებს მუდმივი დაწესებულების მეშვეობით ან/და შემოსავალს იღებს საქართველოში არსებული წყაროდან.არარეზიდენტი პირი, რომელიც არ არის ფიზიკური პირი, ეწევა ეკონომიკურ საქმიანობას საქართველოში და არ დაასაბუთებს თავის თანამფლობელობას საქართველოს საგადასახადო კოდექსის 143-ე მუხლის მიხედვით.საწარმოს დასაბეგრი მოგება იბეგრება 15%. ქონების გადასახადის შემთხვევაში დასაბეგრ ობიექტს წარმოადგენს საკუთრებაში არსებული უძრავი ქონება. ფიზიკური პირის ქონების გადასახადს გამოიანგარიშებს საგადასახადო ორგანო წარდგენილი დეკლარაციის საფუძველზე.

საქართველოს საგადასახადო რეფორმების ძირითადი შედეგების მიმოხილვა

„ვარდების რევულუციის“ შემდეგ მთელი რიგი გარდაქმენები და რეფორმები განხორ-ციელდა.2005 წლიდან ამოქმედდა ახალი საგადასახადო კოდექსი.გადასახადების რიცხვი 22-დან 7-მდე შემცირდა. დაიკლო საგადასახადო განაკვეთებმაც: საშემოსავლო გადასახადი 20% პროგრესულიდან – 12% წრფივი გახდა, დღგ 20%-დან 18%-მდე, ხოლო სოციალური გადასახადი 33-დან 20%-მდე შემცირდა.2008 წლიდან საწარმოების მოგების გადასახადმა 20-დან 15-მდე დაიკლო, ხოლო სოციალური, რომელსაც დამქირავებელი იხდიდა, და საშემოსავლო, რომელსაც დაქირავებული იხდიდა, გაერთიანდა და ახალი საშემოსავლო გადასახადი 25% გახდა. აღნიშნული ცვლილება ხელსაყრელი იყო დამქირავე-ბლისთვის, მაგრამ დაქირავებულს მძიმე ტვირთად დააწვა, რადგან დამქირავებელს არავითარი ვალდებულება არ ჰქონდა, რომ გამოთავისუფლებული თანხებით დაქირავებუ-ლთა ანაზღაურება გაეზარდა.განულდა იმპორტის საბაჟო გადასახადიც,რამაც საქართველო მსოფლიოს ყველაზე ლიბერალურ სავაჭრო რეჟიმის მქონე ქვეყნების მცირე ჯგუფის წევრად აქცია.

მეორე მძლავრი რეფორმების მთელი რიგის გატარება 2016 წელს დაიწყო,რომლის მიზანიც ეკონომიკური ზრდა და ქვეყანაში წარმოებისათვის ხელსაყრელი გარემოს შექმნა იყო.შემოთავაზებული ცვლილების მიხედვით საგადასახადო კონტროლს მხოლოდ საგადასახადო ორგანო განახორციელებს.ეს ცვლილება ხელს შეუწყობს საგადასახადო ადმინისტრირების ლიბერალიზაციას და კიდევ უფრო გაზრდის ნდობას საგადასახადო ორგანოების მიმართ.თუმცა მეორე მხრივ სახელმწიფო არ კარგავს ფინანსურ ბერკეტებს. ფუნქციების სწორი გადანაწილების შემთხვევაში საგადასახადო ორგანო საგადასახადო კონტროლს განახორციელებს,ხოლო სამართალდამცავი ორგანოების როლი,სხვა ფუნქციებ-თან ერთად,ეკონომიკურ დანაშაულთან ბრძოლაც გახლავთ.ერთ-ერთი ყველაზე მნიშვნე-ლოვან ცვლილება ეხება მოგების გადასახადს,რომლის მიხედვით მოგება განაწილებამდე არ დაიბეგრება,დაიბეგრება მხოლოდ განაცემი(ეს მოდელი ,,ესტონური მოდელის“ სახელით არის ცნობილი).ამ შემთხვევაში დაბეგვრის ობიექტია საწარმოს მიერ მის პარტნიორზე ფულადი ან არაფულადი ფორმით მოგების განაწილება.(სსკ-ის 98 მუხლი),მოგების გადასახადის რეფორმამ,როგორც მოსალოდნელი იყო ხელი შეუწყო ინვესტიციების ზრდას,რეალური მშპს ზრდამ კი დაახლოებით 2% შეადგინა.საგადასახადო კოდექსის ცვლილებები ითვალისწინებს ძირითადი საშუალების იმპორტზე დღგ-ის გადახდის ვადის გადავადებას. იმპორტიორს, რომელიც ძირითად საშუალებებს იყენებს დღგ-ით დასაბეგრ ოპერაციებში, არ მოუწევს იმპორტისას დღგ-ის გადახდა. ამასთანავე, დღგ-ის გადახდის განსხვავებული ვადები დაწესდება საქართველოს მთავრობის მიერ დადგენილი ნუსხის მიხედვით.აღნიშნული ცვლილება რამდენად გამოიწვევს ბიზნესისთვის ხელშეწყობას საკამათოა,თუმცა ნამდვილად შეამცირებს საგადასახადო ბაზას.კიდევ ერთ რეფორმას წარმოადგენს საგადასახადო დავალიანებების ჩამოწერა,გადამხდელებს ჩამოეწერებათ საგადასახადო დავალიანება და მიეცემათ შესაძლებლობა, განაახლონ შეჩერებული ბიზნესსაქმიანობა. მსგავსი მექანიზმების პერმანენტული გამოყენება იწვევს ნეგატიურ ფისკალურ შედეგს და ხელს უშლის გადასახადის გადახდის კულტურის დანერგვას.

საგადასახადო პოლიტიკისადმი წაყენებული მოთხოვნები და პრობლემები

სახელმწიფო ეკონომიკის რეგულირებას ახორციელებს დაბეგვრის სისტემის ცვლილებით, გადასახადების მანევრირებით და საგადასახადო შეღავათების დაწესებით. პრაქტიკაში ეკონომიკური რეგულირებისათვის გამოიყენება ორი საგადასახადო მოდელი: ლიბერალური და მკაცრი. ლიბერალური საგადასახადო მოდელი გულისხმობს დაბალ საგადასახადო განაკვეთებს, მეტ საგადასახადო შეღავათებს,შედეგად გადასახადის გადამხდელებს თავიანთ განკარგულებაში რჩებათ შემოსავლების უფრი დიდი ნაწილი და შესაბამისად, შესაძლებლობა ეძლევათ წარმართონ იგი ინვესტირებისათვის, საწარმოთა ტექნიკური და ტექნოლოგიური სრულყოფისათვის, რაც თავის მხრივ განაპირობებს პროდუქციის კონკურე-ნტუნარიანობის ამაღლებას და ეკონომიკურ ზრდას.მეორე მხრივ,მკაცრი საგადასახადო მოდელი გულისხმობს მაღალ საგადასახადო განაკვეთებს და შეღავათების ვიწრო წრეს. გარდამავალი ეკონომიკის ქვეყნებში,ისეთი როგორიც საქართველოა,ერთ-ერთ ურთულეს პრობლემას წარმოადგენს ოპტიმალური თანაფარდობის (,,ოქროს შუალედის’’) დადგენა. საგადასახადო განაკვეთების შემცირება და საგადასახადო ლიბერალიზაცია, თავისი შინაარსით,ძალიან ბევრი მხარდამჭერი ჰყავს. აქ შესასწავლია, გადასახადების კიდევ უფრო შემცირება ხელს შეუწყობს თუ არა ბიუჯეტის შემოსავლების ზრდას და თუ შეუწყობს, მაშინ რამდენი დრო დასჭირდება გადასახადების შემცირების შედეგად საგადასახადო შემოსავ-ლების შემცირების კომპენსირებას? ეს ურთულესი პრობლემაა. მისი გაანგარიშება შესაძლებელია უტყუარი და სანდო ინფორმაციის პირობებში.საქართველოში კი, როდესაც ჯერ კიდევ არაა ჩამოყალიბებული აღრიცხვისა და სტატისტიკის ანგარიშგების მეთოდო-ლოგიურად გამართული სისტემა და ინფორმაციული მონაცემები მუდმივად იცვლება, ასეთი გაანგარიშების ჩატარება მეტად სარისკოა და ცხადია, შედეგების უტყუარობაზე პასუხისმგებლობას ვერავინ აიღებს.თუ ანალოგიის მეთოდს გამოვიყენებთ და შევხედავთ ევროსაბჭოს ზოგიერთი ქვეყნის მონაცემს, თვალშისაცემ ეფექტს მივიღებთ საგადასახადო კოეფიციენტის (გადასახადები/მშპსთან) შემცირება 10% პუნქტით იწვევს მშპს ყოველწლიურად 0.5-1% ზრდას.

საგადასახადო პოლიტიკა უნდა იყოს იმგვარად შერჩეული, რომ თავიდან იქნას აცილებული ორმაგი დაბეგვრის საფრთხე. საქართველო არის „ორმაგი დაბეგვრის თავიდან აცილებისა და გადასახადების გადაუხდელობის აღკვეთის შესახებ შეთანხმების“ წევრი, რომლის მიზანია ხელი შეუწყოს ქვეყნებს შორის ეკონომიკური თანამშრომლობის გაღრმავებასა და ინვესტიციების მოზიდვას. აღნიშნული შეთანხმება ითვალისწინებს, რომ ფიზიკური ან იურიდიული პირების მიერ მეორე ქვეყანაში გაწეული საქმიანობიდან მიღებული შემოსავალი დაიბეგრება იმ ქვეყანაში, სადაც ის იქნა მიღებული ან რეზიდენტობის ქვეყანაში.

გადასახადების ერთ-ერთი ფუნქციაა, როგორც ვიცით, ბიუჯეტის დეფიციტის დაფინანსება, თუმცა მნიშვნელოვანია სახელმწიფომ არ დააწესოს იმდენად მაღალი გადასახადის განაკვეთი, რომ გაიზარდოს გადასახადის გადახდისთვის თავის არიდების პრეცედენტები. შემოსავლების სამსახურის 2017-2020 წლების სტრატეგიაში სწორედ დიდი ადგილი უკავია საზოგადოებაში ცნობიერების ამაღლებას გადასახადების გადახდის აუცილებლობასთან დაკავშირებით. მათ ხელთ არის ის ბერკეტები, რომელთა საშუალებითაც ხდება კანონდამრღვევი ინდივიდის მხილება და პასუხისგებაში მიცემა. ასევე შემოსავლების სამსახურის მიზანია პრევენციული ღონისძიებების გატარება, რათა ადრეულ ეტაპზევე მოხდეს ვალდებულებების შეუსრულებლობის გამოვლენა და აღკვეთა.

გამოყენებული ლიტერატურა

1. ეკონომიკური პოლიტიკა წიგნი I , რ.გველესიანი, ი.გოგორიშვილი
2. საქართველოს პარლამენტის საბიუჯეტო ოფისის საგადასახადო შემოსავლების ანალიზი
3. საგადასახადო კოდექსი
4. www.mof.ge
5. www.rs.ge
6. www.forbes.ge
7. www.nplg.gov.ge