მიწის რეგულირებადი ბაზარი და კერძო საკუთრება მიწაზე
ლალი კემულარია
1994 წ. 18.12. #398 ბრძანებულებით მიწაზე კერძო საკუთრების დამკვიდრების შედეგად დაწესდა მიწაზე გადასახადი. საკანონმდებლო წესით დადგენილი მიწის გადასახადი ატარებდა დაუსაბუთებელ ხასიათს და საერთო ეკონომიკურ მდგომარეობას ნაკლებად ითვალისწინებდა. ეს გადასახადი ძირითადი საბიუჯეტო დეფიციტის მაკომპენსირებელ ხასიათს ატარებდა.
მიწის გადასახადებიდან მიღებული თანხის გამოყენება და გადანაწილება ხშირ შემთხვევაში პირობითი და სუბიექტური მოსაზრებით ხდებოდა, პრაქტიკულად, გამოიყენებოდა არა მეურნეობის ეკონომიკური პირობების განსხვავებულობის დასაძლევად, რომელიც გამოწვეულია მიწის ნაკვეთების განსხვავებული ხასიათით, არამედ იმის მიხედვით, თუ როგორი იყო მმართველობის ადგილობრივი ორგანოების შეხედულება ცალკეული დარგის განვითარებაზე. აუცილებელია აღინიშნოს შემდეგი არცთუ უმნიშვნელო მომენტი, კერძოდ, მიწაზე გადასახადებს საფუძვლად უდევს დიფერენცირებული რენტა. თუმცა დადგენილი კანონის თანახმად სხვადასხვა რაიონებსა და რეგიონებში მიწაზე გადასახადი განისაზღვრებოდა ერთი და იგივე ოდენობით, მიუხედავად მიწის ხარისხში განსხვავებისა.
ადგილობრივ ორგანოებს მინიჭებული ჰქონდათ ცალკეულ შემთხვევებში საქონელმწარმოებლებისთვის გადასახადების გაუქმების უფლება მიწის შედარებით დაბალი ხარიხის პირობებში, მაგრამ ეს ხდებოდა შედარებით უკეთესი ხარისხის მიწებზე გადასახადების გაზრდის კომპენსაციით. ამასთან, დიფერენციაციის დონეს ადგენდნენ ადგილობრივი ორგანოები საკუთარი შეხედულებისამებრ. ეს ფაქტი ამტკიცებს იმ გადასახადების დადგენის პირობითობას თანამედროვე ეტაპზე, როცა დარგის კრიზისულ მდგომარეობაშია, ამოღებული მიწის გადასახადი გამოყენებული უნდა ყოფილიყო სოფლის მეურნეობის სოციალური და საწარმო ინფრასტრუქტურის განვითარებისთვის. სოფლის მეურნეობის განვითარების შემდეგ ეტაპზე კი ის შეიძლება გამოყენებულ იქნას სხვა საერთო სახელმწიფოებრივი მიზნებისთვის. ასე რომ, ჩვენი აზრით, მიწაზე გადასახადების შემოღებამ ვერ შეასრულა ვერც წარმოების ეკონომიკური პირობების გამოთანაბრების ფუნქცია და ვერც დარგის ეფექტიანობის სტიმულირების ფუნქცია მას მხოლოდ ფისკალური ფუნქცია ჰქონდა, თუმცა ეს სახსრები შედარებით უმნიშვნელო იყო. ამიტომაც საგადასახადო სისტემა საჭიროებს დარგის განვითარების ტემპებზე ზემოქმედების მიზნით უფრო ეფექტური მექანიზმების შემუშავებას.
სახელმწიფოსა და საქონელმწარმოებლებს შორის ეკონომიკური ურთიერთობების ჩამოყალიბებაში განსაკუთრებული მნიშვნელობა ენიჭება, როგორც მთლიანად საგადასახადო სისტემას და გადასახადების ამოღების პრინციპს, ასევე გადასაზიდების განაკვეთის დონეს, რომელიც განაპირობებს გადასახადის სიმძიმეს. ამასთან, გაუმართლებელია ერთი გადასახადის მეორეთი შეცვლა, რომელიმე ერთ-ერთი გადასახადის უპირატესობის მტკიცება, ან მისი უარყოფა მხოლოდ იმიტომ, რომ მისი განაკვეთი მოცემულ პირობებში დაბალია, ან ზომაზე მეტად მაღალი, რამდენადაც მათი შეცვლა ყოველთვის შესაძლებელია. მთავარია, რომ საგადასახადო სისტემამ უზრუნველყოს განსაზღვრული მიზნის – სახსრების ამოღების ეკონომიკური დასაბუთებულობის და სამართლიანობის, წარმოების განვითარებაში მწარმოებლების მატერიალური დაინტერესების შენარჩუნების მიღწევა. განაკვეთის დსთ კი უნდა იყოს დამატებითი მექანიზმი, ამასთან საკმაოდ მობილური, რომ მოახდინოს ზეგავლენა დარგის განვითარების ტემპებსა და მიმართულებებზე. საგადასახადო განაკვეთი უნდა შეესაბამებოდეს სასოფლო-სამეურნეო წარმოების თავისებურებებს, დარგის სოციალურ-ეკონომიკურ პირობებს და მის წინაშე მდგარ ამოცანებს.
საგადასახადო პოლიტიკის პრიორიტეტები, როგორც მთლიანად ეკონომიკური პოლიტიკისა, ქვეყნის განვითარების სხვადასხვა ეტაპზე განსხვავებულია, იმის მიხედვით, თუ როგორია ქვეყნის ეკონომიკური და პოლიტიკური პრობლემები და საზოგადოების წინაშე მდგარი ამოცანები. ამ პრიორიტეტების დადგენა ხორციელდება სახელმწიფოს მიერ. თანამედროვე პირობებში საგადასახადო პოლიტიკა უნდა უზრუნველყოფდეს მაღალეფექტური სასოფლო-სამეურნეო წარმოების აღდგენისა და გაფართოების ხელსაყრელი პირობების შექმნას, ფისკალური ფუნქცია კი ამ ეტაპზე მეორე პლანზე უნდა დარჩეს რაც შეეხება ფინანსურ სიძნელეებს დაძლეულ უნდა იქნას სოფლის მეურნეობის პროდუქციისა და მრეწველობის პროდუქციის ფასებს შორის პარიტეტულობის მიღწევით. ამის მიღწევა საგადასახადო მექანიზმით შეუძლებელია. პერსპექტივაში საგადასახადო სისტემა გამოყენებულ უნდა იქნეს სოფლის მეურნეობის და მისი ცალკეული დარგების განვითარების რეგულატორად.
მიწათმფლობელობის და მიწათსარგებლობის ფორმები, რომლებიც მიზანმიმარული იყო სამიწათმოქმედო ურთიერთობების სრულყოფისათვის, დღემდე რჩება ქვეყნის სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების ძირითად ფაქტორად. მიწის რეფორმამ მიწის საკუთრების პრობლემების კომპლექსური გადაჭრა ვერ შეძლო. საუბარია მიწის საკუთრების სუბიექტებზე, მიწის ნაკვეთების ყიდვა-გაყიდვის უფლებაზე, მათ საქონლად ქცევაზე, ანუ მიწის ბაზარზე.
რა გზით უნდა გაგრძელდეს მიწის ფორმა? მიწის ბაზრის ფორმირება საკუთრებით ურთიერთობათა სრულყოფასთან ერთად პოლიტიკური და სოციალური მნიშვნელობა აქვს. მიწაზე კერძო საკუთრება და მიწის პრობლემები ურთიერთდაკავშირებულია ქვეყანაში ხდება მიწის ბაზრის ფორმირებისთვის საჭირო პირობების შექმნა. პარლამენტის მიერ მიღებული მთელი რიგი კანონები სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის შესახებ მიწის ბაზრის ჩამოყალიბების წინაპირობად უნდა იქნას მიჩნეული. ალბათ, გასაკვირი არ უნდა იყოს აგრარიკოსების დასაქონელმწარმოებლების მხრიდან მიწის ყიდვა-გაყიდვის საკითხთან დაკავშირებული სიფრთხილე და კონსერვატიზმი.
მიწის ყიდვა-გაყიდვის საკითხებზე მსჯელობისას გასათვალისწინებელია, რომ საქართველოს გააჩნია განსაკუთრებული ეროვნული თავისებურებები, საკუთარი ტრადიციები, განსხვავებულია მათი ჩამოყალიბების პირობები.
ქვეყნის ეროვნული ინტერესების განმტკიცებისათვის მიზანშეწონილია მიწის ყიდვა-გაყიდვის საკითხისადმი ფრთხილი და გონივრული დამოკიდებულება. მით უმეტეს, ისეთი მცირემიწიანი და გეოპოლიტიკური მნიშვნელობის ქვეყნისათვის, როგორიც საქართველოა. მიწის ბაზრის ჩამოყალიბებისას გასათვალისწინებელია ქვეყნის ეთნიკური დემოგრაფიული, ეკოლოგიური მდგომარეობა, ასევე ტრადიციული საწარმოო-ეკონომიკური ურთიერთობები.
ამ საკითხთან დაკავშირებით გამოიკვეთა სხვადასხვა პოზიცია: ერთი, რომლის მიხედვით, შესაძლებელია მიწის თავისუფალი ყიდვა-გაყიდვა, ანუ მიწის ბაზრის ფუნქციონირება და მეორე, რომელიც ეწინააღმდეგება ამ მოსაზრებას.
აღნიშნულ პრობლემაზე ცალსახა პასუხის გაცემა შეუძლებელია. არ შეიძლება არ დაეთანხმო იმ აზრს რომ მიწის თავისუფალმა ყიდვა-გაყიდვამ შეიძლება გამოიწვიოს მიწის ფართობების კონცენტრაცია იმათ ხელში. ვინც მიწაში დიდ თანხას გადაიხდის. ამან შეიძლება გამოიწვიოს გლეხების მიწის გარეშე დარჩენა. უნდა აღინიშნოს, რომ მიწის შეუზღუდავი და თავისუფალი ყიდვა-გაყიდვა არც ერთ ქვეყანაში არ არსებობს. მიწის ბაზარ ნებისმიერ ქვეყანაში რეგულირებადია.
გვინდა თუ არ გვინდა, მიწის ყიდვა-გაყიდვა უკვე არსებობს რეალურად. ქვეყანაში მიწის ფონდის, კერძოდ, ს/ს სავარგულების 25? კერძო საკუთრებაშია და რაც შეეხება საკარმიდამო მიწის ნაკვეთებს, დიდი ხანია ყიდვა-გაყიდვის საგანია, მაგრამ სხვა საკითხია, ვისზე უნდა მოხდეს მიწების გაყიდვა და რა მიზნით? უფრო ზუსტად, სახელმწიფო კანონის ფარგლებში ადგენს, ვისზე შეიძლება მიწის გაყიდვა, რა მიზნით და რა რაოდენობით. ამ შემთხვევაში სახელმწიფომ უნდა უზრუნველყოს გამოყენებული მიწების რაოდენობის და მათი მიზნობრივ და რაციონალურ გამოყენებაზე კონტროლის გაწევა.
მიწა, რომელიც გახდა საკუთრების ობიექტი, პირველ რიგში წარმოადგენს ეროვნულ განძს. სახელმწიფომ და მასთან ერთად საზოგადოებამ არ უნდა დაუშვას, რომ კერძო მესაკუთრემ თავისი სურვილისამებრ და შეხედულებისამებრ ისარგებლოს მიწით. ცივილიზებულ ქვეყანაში შემუშავებულია მიწაზე კერძო საკუთრების არსებობის განსაკუთრებული მექანიზმი, რომელიც უზრუნველყოფს მიწის რესურსების კვლავწარმოებას, მათ ეფექტურ, მიზნობრივ გამოყენებას, სახელმწიფომ არ უნდა დაუშვას მიწებით სპეკულაციის, მასშტაბური კონცენტრაციის აგრეთვე დანაწევრების შესაძლებლობები. ასევე უნდა განისაზღვროს მიწების მაქსიმალური და მინიმალური ზღვრები მათი ყიდვის და არენდით სარგებლობის დროს.
ს/ს მიწების მიწათსარგებლობის ფორმების შემუშავებისას უცილებელია რეგიონალური თავისებურებების გათვალისწინება, რომელიც ეხება ადგილობრივი მოსახლეობის ცხოვრების ყველა მხარეს. ეკონომიკურ-სოციალური, პოლიტიკურ-ისტორიული, ეროვნული-ეთნიკური. ყურადღება უნდა მიექცეს მოსახლეობის სიმჭიდროვეს. მხოლოდ ასეთი გამოკვლევების საფუძველზე არის შესაძლებელი გადავწყვიტოთ, მიწათსარგებლობის და საბაზრო ურთიერთობებში მიწის მოქცევის რომელი ფორმაა ამა თუ იმ კონკრეტულ სიტუაციაში უფრო ხელსაყრელი. თუ მაინც არჩევანი გაკეთდება მიწის ტრადიციულ ყიდვა-გაყიდვაზე (რა თქმა უნდა, რეგულირებადი) დამატებით გათვალისწინებულ უნდა იქნას, თუ რამდენადაა რეგიონი მომზადებული ცივილიზებული მიწის ბაზრის შესაქმნელად. მიწის საბაზრო ურთიერთობებში მოქცევა მოითხოვს მთელი რიგი პრობლემების მეცნიერულ და პრაქტიკულ შესწავლას. კერძოდ, მხედველობაშია პირველ რიგში მიწის საკადასტრო შევსება, მიწების ფასი, მასზე საარენდო გადასახადი, მიწის საბაზრო მიმოქცევის აუცილებელი ინფრატსრუქტურა და ა.შ.
მიწასთან დაკავშირებული საკითხების პოზიტიური გადაჭრა შესაძლებელია მხოლოდ ამ კატეგორიების არსის და მათი ურთიერთკავშირის შესწავლით.
მიწის ყიდვა-გაყიდვის საკითხების გადაწყვეტისას უნდა გავითვალისწინოთ საერთოდ მიწის პოლიტიკის ძირითადი მიზანი – მიწის, როგორც სასოფლო-სამეურნეო წარმოების ძირითადი ეკონომიკური რესურსის მაქსიმალურად ეფექტური გამოყენება. ამასთან, არ უნდა მოვახდინოთ მიწაზე კერძო საკუთრების როგორც თითქოს საუკეთესო მიმართულების იდეალიზება. შეუზღუდავმა კერძო საკუთრებამ შესაძლებელია ხელი შეუშალოს მის ეფექტურ გამოყენებას და მიგვიყვანოს მიწით სპეკულაციამდე.
მიწათსარგებლობის შემდგომი განვითარებისა და მისი ეფექტურად გამოყენების მიზნით, პროგრესულ მიმართულებად მიგვაჩნია მიწის არენდა, მიწის საბაზრო მიმოქცევაში ყველა ტიპის მეურნეობების მიწების ეტაპობრივი მოქცევით, მაგრამ ამისთვის აუცილებელია: რეალური საბაზრო მექანიზმის ფორმირება, მიწათსარგებლობის სახელმწიფო რეგულირება, ასეთი რეგულირების ადეკვატური საკანონმდებლო სისტემით განმტკიცება.
სამართლებრივი ვაკუუმი მიწათსარგებლობის სფეროში მოითხოვს მიწის კოდექსის დაჩქარებულ მიღებას. სწორედ მასში უნდა იყოს ჩადებული მიწაზე საკუთრების რეგულირების ძირითადი პრინციპები, ცივილიზებული სახელმწიფოს მხრიდან რეგულირებადი მიწის ბაზრის ფორმირება.
მთელ მსოფლიოში არსებობს მიწათსარგებლობის საოჯახო ფორმა ფერმერები მუშაობენ როგორც საკუთარ, ასევე ქირით აღებულ მიწებზე. აშშ-ში ფერმერების მიერ დამუშავებაში მყოფი მიწების 35% მოდის საიჯარო მიწებზე, ევროსაბჭოს ქვეყნებში – 33%. დანარჩენი მიწა იმყოფება ფერმერების კერძო საკუთრებაში.
უამრავი მონაცემები ამტკიცებენ იმას, რომ იჯარა ეფექტურია მხოლოდ კერძო საკუთრებაში არსებული მიწების გამოყენების ბაზაზე.
იჯარა არის ფერმერული მეურნეობების მასშტაბების გაზრდის მნიშვნელოვანი ფაქტორი. მიწაზე მაღალი ფასების შემთხვევაში მიწის დამატებითი ფართობების იჯარით აღება ეკონომიკურად უფრო ხელსაყრელია. ის ეხმარება დამწყებ ფერმერებს სახსრების უკმარისობის შემთხვევაში დაძლიონ ფინანსური პრობლემა. გასათვალისწინებელია ერთი ასპექტი, მიწის იჯარა არ ნიშნავს იმას, რომ ის არ ეკუთვნის კერძო მესაკუთრეს. კერძო საკუთრება და იჯარა გაირჩევა (“რაზგრანიჩივაიუტსა”) მხოლოდ უშუალოდ ფერმერთან მიმართებაში. ის ხომ იჯარით იღებს მიწას სხვა მესაკუთრისაგან.
სასოფლო-სამეურნეო მიწის ნაკვეთების გრძელვადიანი იჯარის ფართო გავრცელება განპირობებულია შემდეგი გარემოებით მუნიციპალური საკუთრებაში არსებული მიწის არენდაზე ხელშეკრულება, დაიდება არენდატორსა და მართვის ადგილობრივ ორგანოს შორის.
ამ შემთხვევით იქმნება არენდით გაცემული მიწების სპეციფიკის გათვალისწინების შესაძლებლობა (ნიადაგის ნაყოფიერების დონე, ღირებულება, და ა.შ.) ხელშეკრულებაში შესაძლებელია გათვალისწინებულ იქნას ასევე დამატებითი მოთხოვნები, რომელიც ასახავს მიწის თავისებურებებს: ნიადაგის სტრუქტურის გაუმჯობესება, ჰუმესის შემცველობის ამაღლება, ეროზიის და ცვეთის საწინააღმდეგო ღონისძიებები და ა.შ. ბუნებრივია, ასეთი მოთხოვნები პოტენციური არენდატორის მხრიდან არ გამოიწვევს უკმაყოფილებას იმ შემთხვევაში, თუკი მას მიენჭა პრიორიტეტული უფლება არენდის ვადის გაგრძელებაზე ხელშეკრულების ყველა პირობის შესრულებისას. ასეთ შემთხვევაში კონტროლი არენდით გაცემული მიწების გამოყენებაზე უფრო ადვილია, რამდენადაც მომხმარებელმა იცის, რომ ხელშეკრულების პირობების და მიწის კანონმდებლობის დარღვევის შემთხვევაში მას ჩამოერთმევა მიწაზე არენდით უფლება. ამასთან დაკავშირებით, საინტერესოა უცხოეთში სამიწათმოქმედო ურთიერთობის ჩამოყალიბების გამოცდილების გაზიარება.
მიწაზე კანონმდებლობა განვითარებულ ქვეყნებში ორიენტირებულია სახელმწიფოს მხრიდან სამიწათმოქმედო ურთიერთობების კონტროლსა და რეგულირებაზე. პრაქტიკულად, არც ერთ ქვეყანაში არ არის მიწების აბსოლუტური კერძო საკუთრება და მათი შეუზღუდავი ყიდვა-გაყიდვა სახელმწიფო კონტროლს უწევს მათ მიზნობრივ და ეფექტურ გამოყენებას. მაგალითად, ჩინეთში დამუშავებაში მყოფი მიწების 95% სახელმწიფო საკუთრებაშია და იჯარით გაიცემა, დიდ ბრიტანეთში იჯარით გაცემულია დამუშავებაში მყოფი მიწების 28% ბელგია -67,8% და აშშ-ში – 66%. ამ მაჩვენებლებიდან ჩანს რომ სამიწათმოქმედო ურთიერთობის ასეთი ფორმა უზრუნველყოფს სასოფლო-სამეურნეო პროდუქციის წარმოების მოცულობის ზრდას. იყიდება არა თვითონ მიწა, არამედ მისი ხანგრძლივი სარგებლობის უფლება, რითაც შესაძლებელია მიწის ჩართვა საბაზრო ურთიერთობებში.
რა უნდა გაკეთდეს იმისთვის, რომ მიწამ იპოვოს თავისი ნამდვილი მეურნე. ამ საკითხის გადაწყვეტა მხოლოდ მიწის ყიდვა-გაყიდვის უფლების დამტკიცებით შეუძლებელია აგრარული რეფორმის მთავარი მიზანი იყო მიწის რეფორმა, რომელსაც უნდა ჩამოეყალიბებინა მიწაზე კერძო საკუთრება, მაგრამ მიწაზე კერძო საკუთრებამ ვერ შეძლო სოფლის მეურნეობის ეკონომიკის კრიზისიდან გამოყვანა, ამიტომაც არც მიწაზე კერძო საკუთრების შემოღება და არც მიწის ყიდვა-გაყიდვის, ანუ მიწის ბაზრის ფორმირება არ უნდა განვიხილოთ როგორც გარდაქმნების მიზნით, არამედ საშუალება და პირობა, რომელმა უნდა გააუმჯობესოს მიწის რესურსი გამოყენება და უზრუნველყოფს ქვეყნის სოფლის მეურნეობის აღმავლობა. რეგიონულმა და მუნიციპალურმა მართვის ორგანოებმა გრძელვადიანი სტრატეგიული პოზიციებიდან გამომდინარე და არა მოკლევადიანი, ერთჯერადი მოგების მიღების მიზნით მუდმივად უნდა შეაფასონ და განსაზღვრონ: გაყიდონ მიწის ნაკვეთი და მიიღონ მისგან ერთჯერადი შემოსავალით უ გასცენ ის გრძელვადიანი არენდით და მიიღონ მისგან რეგულარულად შემოსავალი.
ამდენად, მიწის ბაზარს აქვს და უნდა ჰქონდეს არსებობის უფლება, თუ ის უზრუნველყოფს საზოგადოების ძირითადი ღირებულებითი ორიენტირების შენახვას და განვითარებას სოციალურ და ეკოლოგიურ ასპექტში.