საქართველოს ფისკალური სისტემა და მისი სრულყოფის მიმართულებანი

აბესალომ გაბრიჭიძე

იმ უმნიშვნელოვანესი სტრატეგიული ამოცანებიდან, რომლებიც საქართველოს უახლოეს მომავალში აქვს გადასაწყვეტი, ერთ-ერთია ეკონომიკის სტაბილურობის მიღწევა, რის საფუძველსაც სწორი ფისკალური პოლიტიკა წარმოადგენს. ფისკალური პოლიტიკის როლსა და მნიშვნელობას ეკონომიკის სახელმწიფო რეგულირების სისტემაში განსაზღვრავს ის, რომ იგი გამოიყენება არა მარტო სახელმწიფოს არსებობის ფინანსური უზრუნველყოფის, ეკონომიკური განვითარების, სტაბილიზაციის თვალსაზრისით, არამედ შემოსავლებისა და რესურსების გასანაწილებლად, ე. ი. ასეთ პოლიტიკას ფისკალურთან და ეკონომიკურთან ერთად გააჩნია წმინდა სოციალური დატვირთვაც.

სწორედ საბიუჯეტო-საგადასახადო პოლიტიკა არის ის უმთავრესი მექანიზმი, რომლითაც ხელისუფლება პრაქტიკულად შედის თითოეული მოქალაქის საქმიანობის არეალში და როგორც გადასახადებით, ისე სახელმწიფო ხარჯებით უშუალოდ მონაწილეობს მოქალაქეთა კანონიერი შემოსავლების ფორმირების პროცესში.
აღნიშნული მოწმობს იმას, რომ ფისკალური პოლიტიკის შეფასება მოხდეს როგორც ეკონომიკური სუბიექტის (გადასახადის გადამხდელის), ასევე სახელმწიფოს (გადასახდელების მიმღების) პოზიციებიდან. ამასთან, ფისკალური პოლიტიკის ეფექტიანობის შეფასება ფიზიკური და იურიდიული პირების პოზიციიდან სამეცნიერო თვალსაზრისით ყურადღებას არ იმსახურებს, რამდენადაც თვალნათელია არსებული მიდგომა, ვინაიდან, რაც უფრო დაბალია გადასახადები, მით უკეთესია გადამხდელისათვის. მაგრამ ფისკალურ პოლიტიკას თუ სახელმწიფოს მხრიდან შევაფასებთ, იგი ორმხრივად შეიძლება წარმოდგეს: პირველი, ფისკალური პოლიტიკის ეფექტიანობის შეფასება ეკონომიკური სისტემის სამეწარმეო აქტიურობის თვალსაზრისით და, მეორე, ფისკალური პოლიტიკის ეფექტიანობის შეფასება სახელმწიფო ბიუჯეტის საშემოსავლო ნაწილის მდგომარეობის თვალსაზრისით. ეს ორი მიდგომა ურთიერთსაწინააღმდეგოა, ვინაიდან, თუ ფისკალური პოლიტიკა, მეორე მოდელის თვალსაზრისით, ეფექტიანად ფუნქციობს, შესაძლებელია, სრულიად არაეფექტიანი იყოს პირველი მოდელის თვალსაზრისით.1
როგორც განვითარებული საბაზრო ეკონომიკის ქვეყნების პრაქტიკა მოწმობს, ეკონომიკის სტაბილურ ზრდას, უპირველეს ყოვლისა, უზრუნველყოფს ფისკალური და მონეტარული პოლიტიკის ინტენსიური ურთიერთკოორდინაცია და დაბალანსებული განხორციელება, რადგანაც ყოველივე მიმართულია მაკროეკონომიკური ამოცანების გადაწყვეტისათვის.
როგორც აღვნიშნეთ, საფინანსო და ფულად-საკრედიტო მექანიზმების არსებობა ეკონომისტთა წინაშე აყენებს საკითხს, ეკონომიკის სტაბილურობის თვალსაზრისით, რომელ მათგანს უნდა მიენიჭოს უპირატესობა და როგორი უნდა იყოს მათი გონივრული თანაფარდობა. რეგულირების პროცესში საფინანსო მექანიზმების გამოყენებაზე აქცენტის გადატანა ეკონომიკური პოლიტიკის განხორციელების კეინსიანურ ვარიანტს გულისხმობს, ხოლო ფულად-საკრედიტო მექანიზმების წინა პლანზე წამოწევა კი მონეტარიზმის სახელითაა ცნობილი. განვითარებული ქვეყნების პრაქტიკა მოწმობს, რომ რაციონალურია რეგულირების ორივე მიმართულების შეხამება. ამასთან, ყოველთვის შეინიშნება მონაცვლეობითი გადახრა ხან ერთი და ხან მეორე მეთოდის გაძლიერების მიმართულებით, ეკონომიკური ვითარების შესაბამისად2.
საქართველოს ეკონომიკური განვითარების რეგულირებაში ფისკალური პოლიტიკა გადამწყეტ როლს თამაშობდა და თამაშობს. ამასთან, როგორც ანალიზი ცხადყოფს, იგი მხოლოდ ტაქტიკური მიზნების შესასრულებლად გამოიყენებოდა. ფისკალური პოლიტიკის მეშვეობით სტრატეგიული და ე.წ. არაფისკალური მიზნების მიღწევა მხოლოდ 1996 წლიდან დაიწყო, როდესაც ხელისუფლებამ მიზნად დაისახა, საგადასახადო ინსტრუმენტების საშუალებით სტრუქტურული ზეგავლენა მოეხდინა კერძო სექტორის საინვესტიციო აქტივობაზე. როგორც ცნობილია, რეფორმების საწყის ეტაპზე ასეთი ხელშეწყობა გამოიხატა ე.წ. “ინდივიდუალური შეღავათების” დანერგვით, რამაც საერთაშორისო საფინანსო ინსტიტუტების შეფასებით, საკმაოდ ნეგატიური პირობები შექმნა არამარტო კერძო სექტორის ორიენტირებისათვის, არამედ, ცხადია, თვით ბიუჯეტის შესრულებისთვისაც.3
ამასთან, ფისკალური პოლიტიკის ეფექტიანობა მნიშვნელოვნად არის დამოკიდებული მთლიანად მაკროეკონომიკური და განსაკუთრებით სამრეწველო პოლიტიკის მიზნებთან, რომელთა განსახორციელებლად საჭიროა, ფისკალური პოლიტიკა იქცეს ისეთ ინსტრუმენტალურ პოლიტიკად, რომლის მეშვეობითაც შესაძლებელი გახდება გრძელვადიანი მაკროეკონომიკური მიზნობრივი მაჩვენებლების სწრაფად და სრულიად მოწევა. ამისათვის საჭიროა, დაისახოს ისეთი ფისკალური მაჩვენებლები, რომელთა მიღწევის შემთხვევაში ერთდროულად დავაკმაყოფილებთ მრეწველობისა და სახელმწიფო ბიუჯეტის მოთხოვნებს. ფისკალური პოლიტიკის მეშვეობით გრძელვადიანი მაკროეკონომიკური მიზნობრივი მაჩვენებლების განხორციელება გულისხმობს: პირველი, “ფარული იმპორტის” შემცირების ღონისძიებებს; მეორე, საგადასახადო სისტემის ორგანოებში კორუფციის შემცირებას; მესამე, სახელმწიფო სექტორში მიზნობრივი დაფინანსების მექნიზმის დანერგვას; მეოთხე, დაგეგმილი ფისკალური ღონისძიებების კოორდიინირებას მონეტარული პოლიტიკის ღონისძიებებთან.
ამასთან, უნდა აღინიშნოს, რომ ფისკალური პოლიტიკის ეფექტიანობა ასევე მნიშვნელოვნად ამაღლდება, თუ ფისკალური და მონეტარული პოლიტიკის ღონისძიებების კოორდინაცია მხოლოდ ბიუჯეტის დეფიციტის დაფინანსებისათვის ხორციელდება. ამ შემთხვევაში ერთ-ერთი გამოსავალი შეიძლება კომერციული ბანკების დაბეგვრის სისტემის მოდერნიზაცია იყოს. კერძოდ, შესაძლებელია, ბანკებისათვის შემუშავდეს დაბეგვრის ისეთი მექანიზმი, რომელიც მათ იმპულსს მისცემს, გაააქტიურონ საინვესტიციო საქმიანობა და გაზარდონ გრძელვადიანი აქტივების წილი თავიანთ პორტფელში. ამ ნაბიჯის შემდეგ მოკლევადიან პერსპექტივაში შეიძლება ვერ მივიღოთ გარკვეული ოდენობის ფისკალური რესურსები, მაგრამ შესაძლებელი გახდეს საინვესტიციო აქტივობის წახალისება, რაც გრძელვადიან პერიოდში მზარდი ფისკალური შემოსავლების წყაროდ იქცევა.
ფისკალური პოლიტიკის საფუძველს საგადასახადო სისტემა წარმოადგენს, რომელიც, თავის მხრივ, საგადასახადო და საბაჟო კანონმდებლობას ეფუძნება, რომელთაAლიბერალიზაცია უკვე განხორციელდა, მაგრამ ეს არ გამორიცხავს მათი სრულყოფის ღონისძიებების აუცილებლობას. აღნიშნულს ადასტურებს სამეწარმეო საქმიანობის სუბიექტების მოსაზრებანი მოქმედ კანონმდებლობასთან დაკავშირებით.
ქვეყანაში ფისკალური სფეროს გაჯანსაღებისათვის მრავალი მიმართულება არსებობს, რომელთაგანაც ჩვენ უფრო ეფექტიანად შემდეგი ღონისძიებების გატარება მიგვაჩნია მიზანშეწონილად: პირველი, მცირე და საშუალო ბიზნესის განვითარებისათვის პირობების შექმნა; მეორე, საინვესტიციო გარემოს გაუმჯობესება; მესამე, საექსპორტო საქმიანობის მოწესრიგება; მეოთხე, განსაკუთრებული ყურადღება უნდა მიექცეს ადგილობრივი წარმოების განვითარებისათვის შესაბამისი პირობების შექმნას; მეხუთე, უნდა გატარდეს ქმედითი ღონისძიებები ქვეყანაში კონტრაბანდის აღკვეთისა და ექსპორტ-იმპორტის სრული აღრიცხვისათვის; მეექვსე, მეტად მნიშვნელოვანია საშემოსავლო გადასახადის როლის გადიდება საბიუჯეტო შემოსავლებში, რაც შესაძლებელია დასაბეგრი ბაზის რეზერვების გამოყენების საფუძველზე.
ამრიგად, ყოველივე ზემოაღნიშნული საშუალებას გვაძლევს, დავასკვნათ, რომ ფისკალური პოლიტიკა და, შესაბამისად, საბიუჯეტო-საგადასახადო პოლიტიკა სახელმწიფოს აძლევს საშუალებას, ერთი მხრივ, საგადასახადო განაკვეთებითა და შეღავათებით და, მეორე მხრივ, სახელმწიფო ხარჯების რეგულირება- მანიპულირებით აქტიური ზემოქმედება მოახდინოს მოსახლეობის სამომხმარებლო მოთხოვნის მოცულობასა და სტრუქტურაზე, სახელმწიფოსა და მეწარმეთა საინვესტიციო პოტენციალზე, ეკონომიკის განვითარების ციკლურობაზე და მთლიანობაში სტაბილური ეკონომიკური გარემოს შექმნაზე, რადგანაც გატარებული ფისკალური პოლიტიკის ეფექტიანობაზე მნიშვნელოვნად არის დამოკიდებული ქვეყნის კეთილდღეობა.