მომავალი წლის ბიუჯეტის პროექტით თვითმმართველობა უქმდება

პროფესორი მიხეილ ჯიბუტი
საქართველოს სინამდვილეში ხშირად ვლინდება დაუღვინებელი სამართლებრივი სისტემის მქონე ქვეყნისათვის დამახასიათებელი თვისება – ხშირი საკანონმდებლო ცვლილებები. ერთი კანონის მიღება იწვევს ახალ კანონებსა ან მოქმედ კანონებში ცვლილებებსა და დამატებებს. გამონაკლისს არ წარმოადგენს “საქართველოს 2007 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ” საქართველოს კანონპროექტი.

მოცემულ კანონპროექტთან ერთად საქართველოს პარლამენტში წარადგინეს საკანონმდებლო ცვლილებების მთელი პაკეტი, კერძოდ, კანონპროექტები: (1) “ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ” საქართველოს ორგანულ კანონში ცვლილებების შეტანის თაობაზე”; (2) “საქართველოს საბიუჯეტო სისტემის შესახებ” საქართველოს კანონში ცვლილებებისა და დამატების შეტანის თაობაზე”; (3) “ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შესახებ” საქართველოს კანონში ცვლილებების შეტანის შესახებ”; (4) “საგადასახადო, არასაგადასახადო და კაპიტალური შემოსავლების ბიუჯეტებს შორის განაწილების შესახებ” საქართველოს კანონში ცვლილებების შეტანის თაობაზე”; (5) “ადგილობრივი მოსაკრებლების შესახებ” საქართველოს კანონში ცვლილებების შეტანის თაობაზე”; (6) “მაღალმთიანი რეგიონების სოციალურ-ეკონომიკური და კულტურული განვითარების შესახებ” საქართველოს კანონში ცვლილებების შეტანის თაობაზე”; (7) “არქიტექტურულ-სამშენებლო საქმიანობაზე სახელმწიფო ზედამხედველობის შესახებ” საქართველოს კანონში ცვლილებების შეტანის თაობაზე”; (8) “სახელმწიფო ბაჟის შესახებ” საქართველოს კანონში ცვლილებების შეტანის თაობაზე”; (9) “საჯარო სამსახურის შესახებ” საქართველოს კანონში ცვლილების შეტანის თაობაზე”; (10) “ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის ორგანოების ეკონომიკური საქმიანობის ორგანიზების შესახებ” საქართველოს კანონში ცვლილებების შეტანის თაობაზე”.
ყველა ეს ცვლილება გამომდინარეობს “საქართველოს 2007 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ” საქართველოს კანონპროექტიდან, ანუ მოცემულ კანონპროექტში განსაზღვრული ნორმები იმუშავებს მაშინ, თუ განხორციელდება წარმოდგენილი საკანონმდებლო ცვლილებები. აქ კვლავ გრძელდება პოსტკომუნისტური საქართველოს საბიუჯეტო ცხოვრების ერთი ტრადიცია: აღმასრულებელი ხელისუფლება სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტს ამზადებს მოქმედთან ერთად ისეთი საკანონმდებლო ნორმების საფუძველზე, რომელიც ჯერ კანონის სახით მიღებული არ არის, ე.ი. აღმასრულებელი ხელისუფლება არ უშვებს, რომ პარლამენტი არ მიიღებს მის მიერ შეთავაზებულ ცვლილებებს. ჯერჯერობით მისი ეს ვარაუდები არ გაცრუებულა. უფრო მეტიც, ის, რომ კანონპროექტი შედგენილია მისი შედგენისა და პარლამენტში წარდგენის დროს მოქმედი ნორმების დარღვევით და რადგანაც ეს დარღვევა ბიუჯეტის კანონისა და თანმდევი კანონების მიღებით აღმოიფხვრება, არ გამხდარა სპეციალური მსჯელობის საგანი. ნათქვამის საილუსტრაციოდ დავასახელებ შემდეგ მაგალითს: წარმოდგენილი ბიუჯეტის პროექტი ეფუძნება საბიუჯეტო კლასიფიკაციის საერთაშორისო სტანდარტების ზოგიერთ მოთხოვნას (GFშM – 2001), რომელიც მხოლოდ დასამტკიცებლად წარმოდგენილი კანონპროექტის – “საქართველოს საბიუჯეტო სისტემის შესახებ” საქართველოს კანონში ცვლილებებისა და დამატების შეტანის თაობაზე” ძალაში შესვლის შემდეგაა კანონიერი. მანამდე კი მოქმედებს ხარჯების ღონისძიებათა კლასიფიკატორი, რომელიც მოცემულია საქართველოს კანონში “საქართველოს საბიუჯეტო სისტემის შესახებ” (მუხლი 11). აქედან გამომდინარე წარმოდგენილ პროექტს აკლია ხარჯების ორგანიზაციული კლასიფიკაცია.
აღნიშნული მიმართულებით მსჯელობას აქ აღარ გავაგრძელებთ, რადგან დარწმუნებული ვართ, რომ არსებული ტრადიცია არ დაირღვევა და ამასთან ჩვენი მიზანია ვაჩვენოთ ახალი საკანონმდებლო ინიციატივების გავლენა თვითმმართველობის ჩამოყალიბებად სისტემაზე, მით უმეტეს რომ წარმოდგენილი ასეთი საკანონმდებლო ცვლილებებიდან ექვსი უშუალოდ ეხება თვითმმართველობას. განვიხილოთ თითოეული მათგანი.
1. “ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ” საქართველოს ორგანულ კანონში ცვლილებების შეტანის თაობაზე” საქართველოს კანონპროექტი ითვალისწინებს იმ საკანონმდებლო ვაკუუმის შევსებას, რაც გამოწვეულია 2006 წლის 5 ოქტომბრის ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოების არჩევნების ოფიციალურად გამოცხადების დღიდან მოქმედი ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის ორგანოების უფლებამოსილების შეწყვეტით. საქართველოს ორგანული კანონით გაუქმდა “ადგილობრივი მმართველობის” ინსტიტუტი. თვითმმართველი ერთეულის საკანონმდებლო ორგანოს უფლებამოსილების ცნობამდე, ანუ საკრებულოების პირველ სხდომამდე და აღმასრულებელი ხელისუფლების პირველი პირის არჩევამდე პირდაპირი მნიშვნელობით შეჩერდა საბიუჯეტო პროცესი, მუნიციპალიტეტისა და თვითმმართველი ქალაქების დონეზე ბიუჯეტის აღმასრულებელი უფლებამოსილი პირის არსებობის წყვეტა მოხდა. ქ. თბილისსა და ქ. ბათუმში ეს საკითხი დარეგულირდა 2006 წლის 12 ოქტომბერს, როდესაც ჩატარდა ახლად არჩეული საკრებულოების პირველი სხდომა, ხოლო სხვა თვითმმართველ ერთეულებში ეს საკითხი 30 ოქტომბრისათვის ჯერ კიდევ ღიად იყო. ამიტომ რა დროსაც არ უნდა ჩატარდეს ახლად არჩეულ საკრებულოთა პირველი სხდომები, საკანონმებლო ვაკუუმის შევსება 5 ოქტომბრიდან სხდომის ჩატარებამდე აუცილებელია. თუმცა ისმის კითხვა: როგორ? წარმოდგენილი კანონპროექტი გვთავაზობს, რომ მუნიციპალიტეტი (არაფერი არ არის ნათქვამი თვითმმართველ ქალაქებზე, თუმცა უნდა აღინიშნოს, რომ საკითხი ერთნაირად ეხება ერთსაც და მეორესაც) გამოცხადდეს, როგორც “2006 წლის 1 იანვრის მდგომარეობით შესაბამის რაიონში შემავალი თვითმმართველი ერთეულების და ადგილობრივი მმართველობის ორგანოების სამართალმემკვიდრე”. ჩვენი აზრით, ეს ძალიან უხეში ნორმაა. ჯერ ერთი, როგორ უნდა გახდეს თვითმმართველობის ორგანო – ახალი საკრებულო ადგილობრივი მმართველობის ორგანოს სამართალმემკვიდრე იმ ნაწილში, რომელიც, დავუშვათ, ეხება სახელმწიფოს სახით აღებულ ვალდებულებებს? აღრევის თავიდან ასაშორებლად, ჩვენი აზრით, უპრიანია განხორციელდეს ყოფილი რაიონების დონეზე მმართველობისა და თვითმმართველობების ლიკვიდაციის პროცესი და შერჩევით, იმაზე რაც ნამდვილად ეკუთვნის თვითმმართველობის ექსკლუზიურ უფლებებს განხორციელდეს მემკვიდრეობის გადაცემა, იმ ნაწილში კი, რომელიც წარმოადგენს სახელმწიფო ვალდებულებებს მემკვიდრედ წარმოდგეს სახელმწიფო. რაც შეეხება საბიუჯეტო პროცესის უწყვეტობას, ამისათვის ყოფილ გამგებლებს გაუგრძელდეს უფლებამოსილება ახალი აღმასრულებელი ხელისუფლების პირველი პირის არჩევამდე.
“ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ” საქართველოს ორგანულ კანონში ცვლილებების შეტანის თაობაზე” საქართველოს კანონპროექტი ითვალისწინებს აგრეთვე 51-ე მუხლის მე-3 პუნქტის ამოღებას. კერძოდ, ეს ეხება თვითმმართველობისათვის ადმინისტრაციული ხარჯებისათვის ბიუჯეტში 10% ზედა ზღვარის დაწესებას. ეს სამართლიანი გადაწყვეტილებაა და თვითმმართველობას უნდა ჰქონდეს საშუალება მაქსიმალურად თავისუფლად განკარგოს მისი საკუთარი სახსრები.
2. “საქართველოს საბიუჯეტო სისტემის შესახებ” საქართველოს კანონში ცვლილებებისა და დამატების შესახებ” საქართველოს კანონპროექტი დაკავშირებულია ძირითადად “ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ” საქართველოს ორგანული კანონის ნორმების განხორციელებასთან. კერძოდ, კანონიდან სავსებით სწორად იქნა ამოღებული სიტყვები -“ადგილობრივი მმართველობის ორგანოები,” ხოლო სიტყვების- “საქართველოს ტერიტორიული ერთეულები” და “ადგილობრივი ბიუჯეტები”-ს ნაცვლად, შემოთავაზებულია შესაბამისად სიტყვები: “ადგილობრივი თვითმმართველობის ერთეულები” და “ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების ბიუჯეტები”. ამ უკანასკნელთაგან არასწორია “ადგილობრივი თვითმმართველობის ერთეულების” დამკვიდრება, რადგან ფორმალურად ის ეწინააღმდეგება ორგანული კანონის ნორმას. უნდა იყოს “ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულები”. ამას მოითხოვს ეტიმოლოგიური, შინაარსობრივი დატვირთვაც. ერთეული, ტერიტორია მისი მოსახლეობით თვითმმართველობა კი არაა, არამედ თვითმმართველია.
კანონპროექტით შემოთავაზებულია, რომ დამატებულ იქნას მე-141 მუხლი შემდეგი შინაარსით: “მუხლი 141.. ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების სარეზერვო ფონდები. ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების ბიუჯეტებში იქმნება სარეზერვო ფონდები მათთვის დამტკიცებული ფიქსირებული ასიგნებების 2 პროცენტის ფარგლებში, რომელთა განკარგვის მიმართულებებს ადგენს შესაბამისი ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ხელისუფლება.”
ჩვენი აზრით, სარეზერვო ფონდის ფიქსირება კარგია. სწორი იქნება თუ კანონით განისაზღვრება ამ ფონდის გამოყენების მიმართულებები და არ იქნება ის მინდობილი აღმასრულებელ ხელისუფლებაზე. საერთოდ, მუნიციპალიტეტისა და თვითმმართველი ქალაქის შემთხვევაში სარეზერვო ფონდის განკარგვა უნდა განახორციელოს ერთობლივად საკანონმდებლო და აღმასრულებელმა ხელისუფლებამ, რადგანაც ეს არის ხალხთან ყველაზე ახლოს მდგომი ხელისუფლება და საკითხთა გადაწყვეტაში ამით მობილურობა არ დაიკარგება. იმას კი, რომ შეიქმნას რაღაც მატერიალურ-ფინანსური საფუძველი აღმასრულებელი და საკანონმდებლო ხელისუფლების დაპირისპირებისათვის, არ მიეცემა საფუძველი. მით უმეტეს, რომ ასეთი დაპირისპირებისათვის საფრთხე არსებობს მოცემული სამართლებრივი სისტემით. სისტემით, სადაც მკვეთრად ვერ ხდება გამიჯვნა თუ ვინ არის პირველი პირი. უფრო სწორად, სამართლებრივად პირველი პირი ფუნქციონალურად მოახერხებს თუ არა იყოს ასეთი ყველა შემთხვევაში? მით უმეტეს, არ შეიძლება ასეთ დროს, თანხების რაღაც რაოდენობა იყოს მხოლოდ აღმასრულებელი ხელისუფლების განსაკარგავი.
თუ ბევრ სხვა შემთხვევაში ტექსტში ტერმინების შეცვლა არ იწვევდა შინაარსობრივ ცვლილებებს, ყოველთვის ასე არ ხდება. მოქმედი კანონის მიხედვით ადგილობრივი ბიუჯეტის შედგენაში საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო უშუალოდ მონაწილეობდა, რადგანაც ეს ბიუჯეტები ხშირად სახელმწიფო ბიუჯეტების გაგრძელებას წარმოადგენდა და ამიტომაც ეგზავნებოდათ ცირკულარი და შესაბამისი ტექნიკური მითითებები. ამ ნორმის გადმოტანა ახალ სინამდვილეში არაა გამართლებული. ეს უხერხულობა ეტყობა შეამჩნიეს კანონპროექტის ავტორებმა და ძველ ტექსტში არსებული მოთხოვნები ცირკულართან დაკავშირებით ამოიღეს და დარჩა გაუგებარი ნორმა იმის შესახებ, რომ “ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის პროექტის მომზადების, განხილვის, წარდგენისა და დამტკიცების მიზნებისათვის, საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო უზრუნველყოფს შესაბამისი ტექნიკური მითითებებით.” ან ზუსტად უნდა განისაზღვროს რა იქნება ეს “ტექნიკური მითითებები”, ან კანონპროექტის მუხლი (26.2) ამოსაღებია.
საერთოდ შესამჩნევია, რომ ყველა კანონპროექტის ავტორი საქართველოს ფინანსთა სამინისტროა და რომ, როგორც განმარტებითი ბარათებით ირკვევა, მათ შემუშავებაში არც ერთ სახელმწიფო, არასახელმწიფო ანდა საერთაშორისო ორგანიზაცია-დაწესებულებას, ექსპერტს მონაწილეობა არ მიუღია. ამითაა გამოწვეული ალბათ ისიც, რომ თვითმმართველობის სისტემაში შეიძლება ითქვას ტექტონიკური ცვლილებების მიუხედავად, კანონპროექტის ავტორები ცალკე არ გამოყოფენ თვითმმართველობის საბიუჯეტო ურთიერთობებს იგივე ავტონომიური რესპუბლიკის ბიუჯეტისაგან. აქედან გამომდინარე, ცვლილებების უმეტესობა საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს პოზიციიდან დანახულ საჭიროებას ასახავს. წინააღმდეგობრივია ცვლილება სახელმწიფო ხაზინის ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების ბიუჯეტების შემოსულობათა სრული და სწორი აღრიცხვის პასუხისმგებლობის დაკისრებასთან დაკავშირებით (მუხლი 32. პუნქტი 2). საქმე ისაა, რომ თვითმმართველმა ერთეულებმა შეიძლება ისარგებლოს და შეიძლება არც ისარგებლოს ხაზინის მომსახურებით. საერთოდ კი, აქაც და უამრავ სხვა შემთხვევაში იგრძნობა ქვეყანაში “ხაზინის შესახებ” კანონის არარსებობა. უკვე მომწიფდა სიტუაცია ერთიანი საქართველოს ბიუჯეტის კოდექსის შესამუშავებლად. მანამდე კი აუცილებელია ისევე, როგორც ორგანული კანონი თვითმმართველობისა და მმართველობის შესახებ შეიცვალოს თვითმმართველობის შესახებ კანონით და აღსრულდეს კონსტიტუციის მოთხოვნა, შესაბამისობაში უნდა მოვიდეს საქართველოს კანონი “საქართველოს საბიუჯეტი სისტემის შესახებ” საქართველოს კონსტიტუციასთან (მუხლი 92) და მიღებულ იქნას კანონი “სახელმწიფო ბიუჯეტის შედგენისა და მიღების წესის შესახებ”
3. “ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შესახებ” საქართველოს კანონში ცვლილებებისა და დამატების შეტანის თაობაზე საქართველოს კანონპროექტის წარმოდგენა გამოწვეულია რამოდენიმე გადაუდებელი აუცილებლობითა და კანონის გაუმჯობესების მიზნით.
“ადგილობრივი მმართველობის” სისტემის გაუქმებით საფრთხე შეექმნა თვითმმართველობებს, რათა მიეღოთ საერთო-სახელმწიფოებრივი გადასახადი საშემოსავლო გადასახადის სახით და აგრეთვე ბუნებრივი რესურსებით სარგებლობისათვის მისაკრებელი. როგორც ცნობილია, ასეთი ტიპის საგადასახადო და არასაგადასახადო შემოსავლები ნაწილდება საქართველოს კანონით “საგადასახადო, არასაგადასახადო და კაპიტალური შემოსავლების ბიუჯეტებს შორის განაწილების შესახებ”. ამ უკანასკნელში მითითებულ ბენეფიციარად იყო “ადგილობრივი მმართველობა”. საჭირო იყო ამ ჩანაწერის შეცვლა. ამავე დროს, “ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შესახებ” საქართველოს კანონში არ იყო ჩანაწერი, რომელიც მოახდენდა ასეთი შემოსავლების იდენტიფიცირებას ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის შემოსავლების რომელიმე სახეობაში. კანონით განსაზღვრულია ბიუჯეტის “საკუთარი შემოსულობები” (მუხლი 9) და ბიუჯეტის “მოზიდული სახსრები” (მუხლი 10). კანონპროექტის ავტორები გამომდინარე იქედან, რომ ისეთი საერთო-სახელმწიფოებრივი გადასახადები და მოსაკრებლები, როგორიცაა საშემოსავლო გადასახადი და ბუნებრივი რესურსებით სარგებლობისათვის მოსაკრებელი ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის საკუთარ შემოსავლებში და ვერც მოზიდულ სახსრებში ვერ ხვდება, გვთავაზობენ “მოზიდული სახსრები” შეიცვალოს “არასაკუთარი სახსრებით”. ამ სახის ცვლილება გამართლებულია მოცემული მომენტისათვის იმიტომ, რომ ის წყვეტს რეალურ პრობლემას პრაქტიკაში. რაც შეეხება საკითხის ფუნდამენტალურად გადაწყვეტას, აქ საჭიროა ტერმინოლოგიური სიზუსტეც და სერიოზული საკანონმდებლო გადაწყვეტილება. ჯერ ერთი, მკაცრი გაგებით თვითმმართველი ერთეულისათვის საკუთარ საბიუჯეტო შემოსავლად რომ ჩაითვალოს საკმარისი არაა, რომ თანხები ბიუჯეტში შემოდიოდეს. საკუთარი მაშინაა შემოსავალი, თუ თვითმმართველობა მას თვითონ ადგენს და შეუძლია მისი სიდიდის განსაზღვრა. საქართველოს კონსტიტუცია გადასახადებისა და მოსაკრებლების სტრუქტურასა და შემოღების წესს მხოლოდ კანონით უშვებს (მუხლი 94, პუნქტი 2). ეს ნორმა აუცილებლად შესაცვლელია თვითმმართველობის ეფექტიანობის გაზრდის ამოცანის გადასაჭრელად. თუმცა შემოსავლების სახეების შემოღების უფლება თვითმმართველობებისათვის განსაზღვრულია აგრეთვე “ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ ევროპული ქარტიით”, რომელსაც საქართველო 2004 წლის 26 ოქტომბერს მიუერთდა.
კანონპროექტით შემოთავაზებული ცვლილება, როგორც ითქვა, პრაქტიკულმა პრობლემამ წარმოშვა, თუმცა ეს არ ცვლის იმ საფრთხეს, რომ პოლიტიკური კონიუნქტურის გამო საშემოსავლო გადასახადი, ისევე როგორც ეს მოხდა მოგების გადასახადის შემთხვევაში, როგორც საერთო-სახელმწიფოებრივი გადასახადი, მიმართულ იქნას სახელმწიფო ბიუჯეტში. თვითმმართველობის განვითარების ამოცანებიდან გამომდინარე და იმიტომაც, რომ მთელს მსოფლიოში ძირითადად საშემოსავლო გადასახადი ტიპიურ ადგილობრივ გადასახადად განიხილება, შეტანილ უნდა იქნას ცვლილებები საგადასახადო კოდექსში და ის კლასიფიცირებულ იქნას, როგორც ადგილობრივი გადასახადების სახე.
კანონპროექტით შემოთავაზებულია ხარჯების დასაგეგმის შემდგომი ორწლიანი პროგნოზი შეიცვალოს სამწლიანით (მუხლი 13, პუნქტი 2), რაც ხარჯების საშუალოვადიანი დაგეგმვის სისტემის დანერგვითაა გამოწვეული.
4. “საგადასახადო, არასაგადასახადო და კაპიტალური შემოსავლების ბიუჯეტებს შორის განაწილების შესახებ” საქართველოს კანონში ცვლილებების შეტანის თაობაზე”
კანონპროექტის მიღებით გადაწყდება თვითმმართველი ერთეულების ბიუჯეტების შემოსავლებში საშემოსავლო გადასახადის მობილიზება. ამასთან შესაბამისობაში მოვა ახალი კანონი იმ ცვლილებებთან, რაც განხორციელდა საბიუჯეტო სფეროსა და თვითმმართველობის მარეგულირებელ კანონმდებლობაში. კანონპროექტში აისახა “ამინისტიისა და არადეკლარირებული საგადასახადო ვალდებულებები და ქონების ლეგალიზაციის შესახებ” და “საჯარო ინფორმაციის ასლის გადაღების მოსაკრებლის შესახებ” საქართველოს კანონებით დადგენილი დაფარული ქონების ლეგალიზაციის 1%-იანი გადასახდელის და საჯარო ინფორმაციის ასლის გადაღების მოსაკრებლის ბიუჯეტებს შორის განაწილების წესი.
კანონპროექტი ითვალისწინებს “ლატარიებისა და მომგებიანი თამაშების მოწყობაზე მომსახურების მიზნობრივი მოსაკრებელის”, “ურგენტული და ამბულატორული პროგრამების განხორციელებისათვის ტერიტორიული ერთეულების ბიუჯეტებიდან გადმოსაცემი თანხების სოციალური დაზღვევის ერთიან სახელმწიფო ფონდში” და “რეგულირების ყოველწლიური საფასურის” ამოღებას მათი გაუქმების გამო.
წარმოდგენილი კანონპროექტი აუცილებელია ამ ეტაპზე თვითმმართველობის საქმიანობის უზრუნველმყოფელი საკანონმდებლო ვაკუუმის თავიდან ასაშორებლად, თუმცა შორსაა სრულყოფისაგან. როგორც უკვე ითქვა, აუცილებელია საკითხი გადაწყდეს ერთიანი საბიუჯეტო კოდექსით და საბიუჯეტო კანონმდებლობა არ იყოს მიმოფანტული (ჯერ კიდევ არ არის მიღებული კანონი ავტონომიური რესპუბლიკების ბიუჯეტის შესახებ). წარმოდგენილი კანონპროექტის უმთავრეს ხარვეზად უნდა ჩაითვალოს მასში ავტონომიური რესპუბლიკის ბიუჯეტისა და ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტის მიმართების საკითხები, ბუნებრივი რესურსებით სარგებლობისათვის მოსაკრებელი 100% მოდის ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტში, გარდა ავტონომიური რესპუბლიკების თვითმმართველი ერთეულებისა. ეს არაა სწორი მიდგომა. თვითმმართველი ერთეულები ავტონომიური რესპუბლიკების ტერიტორიაზეა, თუ მის გარეთ, უნდა იყოს თანაბარ მდგომარეობაში
5. “ადგილობრივი მოსაკრებლების შესახებ” საქართველოს კანონში ცვლილებების შეტანის თაობაზე” კანონპროექტით განსაზღვრულია “ადგილობრივი მოსაკრებლების შესახებ” საქართველოს მოქმედი კანონის შესაბამისობაში მოყვანა “ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ საქართველოს ორგანულ და “ლიცენზიებისა და ნებართვების შესახებ”, “საგადასახადო, არასაგადასახადო და კაპიტალური შემოსავლების ბიუჯეტებს შორის განაწილების შესახებ” საქართველოს კანონებთან.
კანონპროექტის მიხედვით “ლიცენზიებისა და ნებართვების შესახებ” საქართველოს კანონის შესაბამისად დაზუსტდა მშენებლობის დაწყებისა და სამგზავრო-სატრანსპორტო გადაზიდვის ნებართვებისათვის მოსაკრებლების დასახელება და ამოღებულია უკვე გაუქმებული ადგილობრივი მოსაკრებლების მუხლები გარე ვაჭრობის, გარე რეკლამის გავრცელების, საზოგადოებრივი ადგილებით სარგებლობის შეზღუდვის, არქიტექტურული ობიექტის მაგალითად, ავტოტრანსპორტის პარკირების ნებართვის მოსაკრებლის გაუქმებას სტრუქტურულ-ფუნქციური წყობისა და იერსახის შეცვლისა და ავტოტრანსპორტის პარკირების ნებართვებისათვის.
ადგილობრივი მოსაკრებლების სახეობათა გაუქმებამ მნიშვნელოვნად შეამცირა თვითმმართველი ერთეულების ბიუჯეტების შემოსავლის წყარო. ამასთან, ბევრი მათგანის გაუქმებამ აიძულა ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები მოეძებნათ შემოვლითი გზები საბიუჯეტო შემოსავლების დანაკარგების კომპენსირებისათვის, რითაც ხშირად ზარალდება მოქალაქე. მოჰყვა სადგომების იჯარით გაცემა და იჯარის ქირით მოსაკრებლის კომპენსირება. მოქალაქისათვის ეს გამოიხატა ავტოტრანსპორტის დგომისათვის ტარიფის გაზრდაში, თანაც ტარიფის დამდგენი არის მონოპოლისტი. მოქალაქე მოექცა მონოპოლიური ფასწარმოქმნის ქვეშ, რაც ლახავს ადამიანის უფლებებს და ეწინააღმდეგება ლიბერალურ ფასეულობებს. შესაბამისად მდგომარეობა უნდა გამოსწორდეს.
ბუნდოვანია კანონპროექტით შემოთავაზებული ნორმა, რომ “ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოს საამისოდ უფლებამოსილ სამსახურს შეუძლია ადგილობრივი მოსაკრებლების ამოსაღებად შესაბამის იურიდიულ პირებთან გააფორმოს ხელშეკრულება” (მუხლი 3, პუნქტი 8). გაუგებარია თვითმმართველობის რომელ ორგანოზე საკანონმდებლო თუ აღმასრულებელზე არის საუბარი, სად არის განსაზღვრული ასეთი უფლებამოსილება, როგორ უნდა განისაზღვროს იურიდიული პირების შესაბამისობა და სხვა. ახლადარჩეული საკრებულოსათვის უმჯობესია გარკვეული ნორმით განისაზღვროს, თუკი არსებობს ამის პოლიტიკური ნება, რომ ადგილობრივი მოსაკრებლების აკრეფა შეიძლება დაევალოს თუ არა ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის სამსახურს, არამედ გარე იურიდიულ პირს, ან ერთსაც და მეორესაც.
6. “ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის ორგანოების ეკონომიკური საქმიანობის ორგანიზების შესახებ” საქართველოს კანონში ცვლილებების შეტანის თაობაზე” შემოთავაზებულია მოქმედი კანონის ტექსტიდან სიტყვების – “მმართველობის ორგანო”, “ადგილობრივი ბიუჯეტი”, “ცენტრალური ბიუჯეტი” ამოღება და მათ ნაცვლად სიტყვების -“თვითმმართველობის ორგანო”, “ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტი”, “სახელმწიფო ბიუჯეტი” – ჩასმა. ეს შეესაბამება საკანონმდებლო ცვლილებებს, მაგრამ მოქმედი კანონის ბევრი ნორმა მოითხოვს შესწორებას, რადგანაც კოლიზიაში მოდის ახალ საკანონმდებლო ნორმებთან. მაგალითად, ნორმა იმის შესახებ, რომ “ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს უფლება აქვთ ფლობდნენ, სარგებლობდნენ და განკარგავდნენ ქონებას, რომელიც ემსახურება მხოლოდ კანონით განსაზღვრულ და უმაღლეს სახელმწიფო ორგანოთა მიერ დელეგირებულ უფლებამოსილებათა განხორციელებას” (მუხლი 6, პუნქტი 1), ზღუდავს თვითმმართველი ერთეულის საკუთრებით უფლებამოსილებას და აქცევს მას მხოლოდ დელეგირებულ უფლებამოსილებათა ჩარჩოებში. მუხლი 6, პუნქტი 3 განსაზღვრავს იმ მიზნებს, რომელთა განხორციელებისკენ მიმართული ეკონომიკური საქმიანობის უფლებაც ეძლევა ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს. ეს ჩამონათვალი შესაბამისობაში უნდა იყოს საქართველოს ორგანული კანონით “ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ” განსაზღვრულ თვითმმართველი ერთეულის ექსკლუზიური უფლებამოსილებების ჩამონათვალთან (მუხლი 16, პუნქტი 2). ასევე მიუღებელია იმ ნორმის დატოვება, რომლის შესაბამისადაც სხვადასხვა თვითმმართველი ერთეულის ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს უფლება ეძლევათ შექმნან “მეწარმეთა შესახებ” საქართველოს კანონით განსაზღვრული იურიდიული პირები მხოლოდ “შესაბამისი დარგის სახელმწიფო აღმასრულებელი ხელისუფლების ორგანოსთან (სამინისტრო, დეპარტამენტი) შეთანხმებით და, ასევე, მისი უშუალო მონაწილეობით” (მუხლი 8). ეს მაგალითები მიუთითებს, რომ თვითმმართველობის ფუძემდებლური კანონების მიღების შემდგომ სხვა კანონებში ცვლილებები და დამატებები არ არის მხოლოდ ტერმინთა და სიტყვათწყობის ჩასწორების პროცესი. ესაა შიდასაკანონმდებლო ჰარმონიზების რთული პროცესი, რომელიც ეხება, გარდა აღნიშნულისა, უამრავ სხვა ნორმატიულ აქტს და სასურველია მის შედგენაში გარდა ერთი, თუნდაც ძალიან საპატივცემულო უწყებისა, მონაწილეობა მიიღოს ყველა დაინტერესებულმა პირმა, რათა სრულად იქნას გამოყენებული ქვეყანაში არსებული ინტელექტუალური პოტენციალი და კარგი პრაქტიკის შესაქმნელად მიღებულ იქნას კარგი კანონები.