2007 წლის ბიუჯეტის ბზარები

პროფესორი მიხეილ ჯიბუტი
საქართველოში სხვა მრავალი რეფორმის მსგავსად, თხუთმეტი წელია შეუწყვეტლივ მიმდინარეობს საფინანსო-საბიუჯეტო სისტემის რეფორმა და ის ჯერაც დაუმთავრებელია. დაუსრულებელ რეფორმათა დროს ხშირია რეფორმირებულის რეფორმირების შემთხვევები. სისტემური ცვლილებების დროში გაწელვის გამო ბევრი სიახლე ძველდება და შესაცვლელი ხდება. ბევრი ცვლილება, რომელიც სხვადასხვა პოლიტიკური, თუ სხვა ინტერეს-ჯგუფების მიერ იყო პროფიცირებული, დროის გამოცდას ვერ უძლებს და ახალი რეფორმების განხორციელების გზაზე ბარიერად იქცევა.
2007 წელს განსაკუთრებით მნიშვნელოვანი საფინანსო-საბიუჯეტო რეფორმების მიმართულებებიდან მნიშვნელოვანი იქნება საბიუჯეტო პროცესის სრულყოფა. ამ წლისათვის საქართველოში მიღებულ უნდა იქნას საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტი, აფხაზეთისა და აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკების ბიუჯეტები, 64 მუნიციპალიტეტისა და 5 თვითმმართველი ქალაქის ბიუჯეტი. საბიუჯეტო პრაქტიკა თვითმმართველი ერთეულებისათვის ახლა იწყება. ამიტომ უპრიანია შედარებით ჩამოყალიბებული სახელმწიფო ბიუჯეტის საბიუჯეტო პროცესის მაგალითზე ვაჩვენოთ თუ რა სისუსტეები არსებობს და როგორ შეიძლება მათი დაძლევა, როგორ შეიძლება ის დავუახლოვოთ საერთაშორისო სტანდარტებსა და საუკეთესო პრაქტიკას.
საბიუჯეტო პროცესი მოიცავს ბიუჯეტის მომზადებას, წარდგენას, განხილვას, დამტკიცებას, ბიუჯეტის შესრულებას, ანგარიშგებასა და კონტროლს.
როგორი ძალისხმევაცა და მცდელობაც არ უნდა იყოს საბიუჯეტო პროცესის გასაუმჯობესებლად, ის სასურველ შედეგს ვერ მოიტანს, თუ არ არის გამართული კანონმდებლობა.
სამწუხაროდ, საქართველოში საფინანსო-საბიუჯეტო სფეროს სამართლებრივი მოწესრიგების დროს ძირითადი აქცენტი გადატანილია საგადასახადო კანონმდებლობაზე მაშინ, როდესაც საბიუჯეტო კანონმდებლობაში ბევრი ხარვეზია. ჯერ ერთი, არსებობს საკანონმდებლო ვაკუუმი და არ არის მიღებული კანონი ავტონომიური რესპუბლიკის საბიუჯეტო სისტემის შესახებ. არაა დასრულებული საბუღალტრო კანონმდებლობა თვითმმართველი ერთეულებისათვის, საჯარო სამართლის იურიდიული პირებისათვის და სხვ. არაა შესრულებული “საქართველოს საბიუჯეტო სისტემის შესახებ” საქართველოს კანონის მოთხოვნა “სახელმწიფო ხაზინის შესახებ” კანონის შექმნასთან დაკავშირებით. ამ კანონის შესაბამისად (მუხლი 51). საქართველოს აღმასრულებელ ხელისუფლებას ასეთი კანონპროექტი საქართველოს პარლამენტში უნდა წარედგინა 2003 წლის მაისში (!). მეორე, მოქმედ კანონებში ბევრი სუსტი ადგილია, განსაკუთრებით საბიუჯეტო პროცედურებთან დაკავშირებით, ამასთან საბიუჯეტო პროცესის ძირითად მონაწილეებს – საქართველოს პრეზიდენტი, საქართველოს მთავრობა, საქართველოს პარლამენტი, საქართველოს ეროვნული ბანკი, თვითმმართველი ერთეულები – შორის მოქმედებათა კოორდინაციის, კომუნიკაციისა და პასუხისმგებლობათა გადანაწილების საკითხებში.
საქართველოს კონსტიტუციაში 2004 წლის 6 თებერვლის ცვლილებამდე საქართველოში მთავარი საბიუჯეტო სუბიექტი იყო საქართველოს პრეზიდენტი. საქართველოს კონსტიტუციის დღეს მოქმედი ნორმით “მხოლოდ საქართველოს მთავრობაა უფლებამოსილი პარლამენტის კომიტეტებთან ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების შეთანხმების შემდეგ საქართველოს პრეზიდენტის თანხმობით პარლამენტს წარუდგინოს სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტი” (მუხლი 93). მთავრობა საბიუჯეტო სუბიექტი არის, მაგრამ არა სრულყოფილი. მან ბიუჯეტის წარდგენისათვის კონსტიტუციის მიხედვით უნდა მიიღოს საქართველოს პრეზიდენტის თანხმობა, თუმცა მანამდე შეთანხმებული უნდა იყოს “უფლებამოსილი პარლამენტის კომიტეტებთან”. აქ ტექსტი ბუნდოვანია. გაუგებარია რისი ძირითადი მონაცემები და მიმართულებებია შესათანხმებელი და ვისთან? ტექსტის მიხედვით პარლამენტის კომიტეტთან იმ შემთხვევაში, თუ პარლამენტი უფლებამოსილია, მაგრამ რომელ კომიტეტთან? თუ ყველა კომიტეტთან, მაშინ უნდა ითქვას, რომ ეს შეთანხმება ხდება პარლამენტთან. ეს ბუნდოვანება შეიძლება მოხსნილიყო საქართველოს კონსტიტუციის მიხედვით “საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის შედგენისა და მიღების წესის შესახებ” (მუხლი 92) საქართველოს კანონით. ასეთი კანონი არ არსებობს. მის როლს ასრულებს კანონი “საქართველოს საბიუჯეტო სისტემის შესახებ”, სადაც კონსტიტუციის ზემოთ მოცემული ნორმები შემდეგნაირადაა დაკონკრეტებული: ძირითად მონაცემებსა და მიმართულებებში იგულისხმება “დოკუმენტი”, რომელიც შეიცავს: საშუალოვადიან მაკროეკონომიკურ პროგნოზს, საშუალოვადიან ფისკალურ პროგნოზს, აგრეთვე, სახელმწიფო ბიუჯეტის ძირითად მონაცემებსა და მიმართულებებს. აღნიშნულმა “დოკუმენტმა”, თუ რა დროითი ინტერვალი უნდა მოიცვას, არაა განსაზღვრული. კანონში ნათქვამია მხოლოდ ის, რომ ბიუჯეტების მაჩვენებლები უნდა იყოს “გასული, მიმდინარე, დასაგეგმი და დასაგეგმისშემდგომი საბიუჯეტო წლებისათვის” (მუხლი 17, პუნქტი 5 “ა”).
კანონი იმის ნაცვლად, რომ დააკონკრეტოს და შესაბამისად, უფრო გასაგები გახადოს კონსტიტუციის ნორმა, კიდევ უფრო ბუნდოვანს ხდის მას იმით, რომ შემოიტანა საერთოდ უსაფუძვლოდ სიტყვა “დოკუმენტი”. ზოგან ის მრავლობითშია (მუხლი 17 სათაური, მუხლი 17, პუნქტი 5, პუნქტი 6), ზოგან კი მხოლოობითში (მუხლი 17, პუნქტი 1). კანონის ერთი მუხლით ფინანსთა სამინისტრო “ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების დოკუმენტებს (ხაზგასმა ჩემია – მ.ჯ.)” წარუდგენს საქართველოს მთავრობას არა უგვიანეს 15 აპრილისა, ხოლო “საქართველოს მთავრობის სხდომაზე მოწონებული ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების დოკუმენტს (ხაზგასმა ჩემია – მ.ჯ.) საქართველოს პრეზიდენტთან შეთანხმებით საქართველოს მთავრობა წარუდგენს საქართველოს პარლამენტის ეკონომიკური პროფილის კომიტეტებს არა უგვიანეს 1 მაისისა” (მუხლი 17. პუნქტი 7). ჯერ ერთი, გაუგებარია გარდა მუხლი 17.1. განსაზღვრული “დოკუმენტისა”, კიდევ რა “დოკუმენტები” უნდა წარადგინოს მთავრობაში საქართველოს ფინანსთა სამინისტრომ და შემდეგ ამ სიმრავლიდან, რომელია ის, რომელიც ჯერ საქართველოს პრეზიდენტთან უნდა შეათანხმოს და შემდეგ წარუდგინოს “საქართველოს პარლამენტის ეკონომიკური პროფილის კომიტეტებს”.
ჯერ ერთი, საქართველოს კონსტიტუციამ საქართველოს პრეზიდენტი მაქსიმალურად გამოათავისუფლა საბიუჯეტო პროცესის მოსამზადებელ ეტაპზე სამუშაო ურთიერთობისაგან. ჩემი აზრით, ისიც კი არ უნდა იყოს სავალდებულო, რომ პრეზიდენტმა მთავრობის მომზადებული სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტი შეითანხმოს. იმ შემთხვევაში, თუ საქართველოს პარლამენტმა ვერ მოახერხა საბიუჯეტო წლის დასრულებიდან არა უგვიანეს სამი თვისა წარდგენილი ბიუჯეტის მიღება და საქართველოს პრეზიდენტმა გადაწყვიტა ისარგებლოს კონსტიტუციური უფლებამოსილებით და გააკეთოს არჩევანი: გადააყენოს მთავრობა, თუ დაითხოვოს პარლამენტი (საქართველოს კონსტიტუცია მუხლი 93, პუნქტი 6), მასზე უდაოდ მოახდენს გავლენას ის ფაქტი, რომ მიუღებელი ბიუჯეტის პროექტს ის უკვე დაეთანხმა მაშინ, როდესაც შეითანხმა პარლამენტში წარდგენის დროს. მით უმეტეს, არაკონსტიტუციურია და საჭირო არ არის, რომ ბიუჯეტის პროექტის პირველი მონახაზის თანაავტორი მთავრობასთან ერთად იყოს პრეზიდენტი. ასეთ შემთხვევაში პრეზიდენტთან ამ დოკუმენტის შეთანხმება პარლამენტზე აშკარა ზეწოლაა და პრეზიდენტი შეიძლება აღმოჩნდეს საბიუჯეტო დებატების ერთი მხარის წარმომადგენლის როლში, მაშინ როდესაც მას აინტერესებს საუკეთესო და არა რომელიმე ინსტიტუტის ვარიანტი.
მეორეც, გაუგებარია კანონის მოთხოვნა, რომ “დოკუმენტს” მთავრობა წარუდგენს “საქართველოს პარლამენტს” კი არა, არამედ “საქართველოს პარლამენტის ეკონომიკურ კომიტეტებს”. ამ ჩანაწერით მთავრობა უშუალოდ კონტრაგენტად, ადრესატად ცნობს მხოლოდ ეკონომიკური პროფილის კომიტეტებს. იგივე ჩაწერილია “საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტში” (მუხლი 177, პუნქტი 2). საქართველოს კონსტიტუცია კი “ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების” შეთანხმებას მოითხოვს საქართველოს პარლამენტის ყველა კომიტეტთან, რადგან ამ კომიტეტებშია მოყრილი პოლიტიკის სხვადასხვა შემადგენელი, რომელთა განხორციელებასაც ემსახურება ბიუჯეტი. შესაბამისად არასწორია კომიტეტების პროფილი, და საერთოდ არაა სწორი ურთიერთობის მათზე მისამართულობა, ყველაფერი უნდა წარედგინოს საქართველოს პარლამენტს. თუმცა, შეიძლება ითქვას, თუ როგორ უნდა განხორციელდეს კონსტიტუციის მოთხოვნა “მთავრობასა” და “პარლამენტის კომიტეტებს” შორის “შეთანხმების” თაობაზე (მუხლი 9, პუნქტი 1), “საქართველოს საბიუჯეტო სისტემის შესახებ” საქართველოს კანონის მიხედვით აღნიშნული შეთანხმება საერთოდ არაა განხილული. უნდა ვივარაუდოთ, რომ მის ნაცვლად, ან ამ ცნებაში კანონმდებელი გულისხმობს იმ დასკვნას, რომელსაც საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტი ეკონომიკური პროფილის კომიტეტებში (არაა სწორი სხვა კომიტეტების გამოტოვება!) განხილვის შედეგების გათვალისწინებით ამზადებს მთავრობის მიერ წარდგენილ დოკუმენტს და უგზავნის მთავრობას არა უგვიანეს I ივნისისა (მუხლი 17, პუნქტი 7). იგივეა მოცემული “საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტში” (მუხლი 177, პუნქტი 4).
კანონში საერთოდ არაა განხილული, თუ რა ხდება იმ შემთხვევაში, თუ საქართველოს პარლამენტი არ ითანხმებს წარმოდგენილ ძირითად მონაცემებსა და მიმართულებებს, ან როგორ უნდა გაფორმდეს ეს თანხმობა. თუ მიიღწევა შეთანხმება და შემდგომში ის დაირღვევა და ა.შ. ისევე, როგორც არაა განსაზღვრული თუ როგორ უნდა მოხდეს პრეზიდენტთან ბიუჯეტის პროექტის შეთანხმება ან რა ხდება თუ პრეზიდენტმა ის არ შეითანხმა?
კანონში მოცემული ნორმების გარდა მნიშვნელოვანია თუ მისი აღსრულებისას რა ფორმალური, თუ არაფორმალური ურთიერთობების პრაქტიკა ყალიბდება.
რეალურად აღნიშნულ საკითხებთან დაკავშირებით მოვლენები შემდეგნაირად განვითარდა: საქართველოს მთავრობის 2006 წლის 26 აპრილის სხდომაზე (ოქმი 17) გადაწყდა, რომ “დოკუმენტი 2007-2010 წლებისათვის ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების შესახებ წარედგინოს საქართველოს პრეზიდენტს შესათანხმებლად, რის შემდეგ გადაეცეს საქართველოს პარლამენტს” (აქ არც კია დაშვებული, რომ საქართველოს პრეზიდენტმა შეიძლება არ შეითანხმოს აღნიშნული!). 27 აპრილს “დოკუმენტი” “შესათანხმებლად” წარედგინა საქართველოს პრეზიდენტს (#1/144, 27.04. 2006) ,28 აპრილს საქართველოს პრეზიდენტი დაეთანხმა მას (9/197, 28. 04. 2006) და 28 აპრილს საქართველოს მთავრობამ ის წარუდგინა საქართველოს პარლამენტს (#1/144, 28.04.2006, საქართველოს პარლამენტს და არა “საქართველოს პარლამენტის ეკონომიკურ კომიტეტებს”!). საქართველოს პარლამენტში საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტმა გააკეთა დასკვნა წარმოდგენილ “დოკუმენტზე”, რომელშიც მოცემული იყო სურვილები და შენიშვნები. ოფიციალურად მათი გათვალისწინება აისახება უკვე საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტში. 2006 წლის 27 სექტემბერს (ოქმი #41) საქართველოს მთავრობამ მოიწონა “საქართველოს 2007 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ” საქართველოს კანონის პროექტი “თანდართული მასალებით და თანმდევი კანონპროექტები”. ყოველივე ეს შეთანხმებულ იქნა საქართველოს პრეზიდენტთან (#91623) და საქართველოს პრემიერ-მინისტრის მიერ წარედგინა საქართველოს პარლამენტს 29 სექტემბერს.
ბიუროკრატიული მანქანის მუშაობის წარმოსაჩენად დიდი ცოდნა არ სჭირდება, რომ დაინახო ერთდღიანი მიღება – შეთანხმების პრაქტიკის ნაკლი. ჯერ ერთი, ასეთი შეთანხმების ინსტიტუტი საქართველოს პრეზიდენტთან საჭირო არ არის. სახელმწიფო ბიუჯეტთან დაკავშირებით მიიღება კანონი, რომელსაც ხელს აწერს პრეზიდენტი. ესაა ბიუჯეტის კანონის მიღების საბოლოო ინსტანცია და თუ მთავრობისა და პარლამენტის მუშაობის შედეგისადმი პრეზიდენტს აქვს პრეტენზიები, მას აქვს ამის გამოსწორების ქმედითი ინსტრუმენტი – ვეტო, ხოლო თუ სახელმწიფო ბიუჯეტის მიღება ისე გაიწელა დროში, რომ მან საფრთხე შეუქმნა ფინანსურ სტაბილურობას, მაშინ მას შეუძლია იმის და მიხედვით თუ რომელ მხარეს ჩათვლის არაეფექტიანად – მთავრობას, თუ პარლამენტს მიიღოს შესაბამისი გადაწყვეტილება.
და მაინც, თუ არ შეიცვლება კანონმდებლობა, შეთანხმების მექანიზმი მაინც უნდა დაკონკრეტდეს. განისაზღვროს თუ რა ფორმით ხორციელდება შეთანხმება საქართველოს პარლამენტთან და რა პროცედურებია გასავლელი საქართველოს პრეზიდენტთან შესათანხმებლად. ამ უკანასკნელ შემთხვევაში შესაცვლელია საბიუჯეტო კალენდარიც. შესაქმნელია მთავრობის მიერ მომზადებულ პროექტზე პრეზიდენტის მიერ გადაწყვეტილების მისაღებად ნეიტრალური საექსპერტო-საკონსულტაციო მექანიზმი. საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტს საქართველოს მთავრობას მოქმედი კანონმდებლობით წარუდგენს არა უგვიანეს 15 სექტემბრისა, ხოლო საქართველოს მთავრობა საქართველოს პარლამენტში საქართველოს პრეზიდენტთან შეთანხმებით მას წარუდგენს არა უგვიანეს 1 ოქტომბრისა. აუცილებელია, რომ ეს ვადა დაკონკრეტდეს, კერძოდ, მთავრობის მიერ ფინანსთა სამინისტროს წარმოდგენილი პროექტის განხილვის, მთავრობის მიერ მოწონებული პროექტის პრეზიდენტისათვის წარდგენისა და მისგან თანხმობის მიღების (იმისგათვალისწინებით, რომ პრეზიდენტმა შეიძლება სურვილები და შენიშვნები გამოთქვას პროექტის ჩასასწორებლად) და მთავრობის მიერ პარლამენტში წარდგენის ეტაპებად. შეიძლება თითოეული ეტაპი წარმოდგენილ იქნას შესაბამისად: არა უგვიანეს 22 სექტემბრისა, 29 სექტემბრისა და 1 ოქტომბრისა. თუ საქართველოს პრეზიდენტმა უნდა შეითანხმოს საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტი, რომელიც მთავრობამ მოამზადა და საქართველოს პარლამენტს უნდა წარუდგინოს, მაშინ მთავრობის პროექტის ექსპერტიზა საპრეზიდენტო გადაწყვეტილებისათვის აუცილებელია. ეს იქნება, სპეციალური ჯგუფი პრეზიდენტის აპარატში, თუ სხვა რამ ეს ცალკე გადასაწყვეტი საკითხია. ჩემი აზრით, ასეთი ფუნქციის შესრულება შეეძლო საქართველოს პრეზიდენტის სათათბირო ორგანოს – საქართველოს პრეზიდენტთან არსებულ ეკონომიკურ საბჭოს.
სახელმწიფო ბიუჯეტის ორეტაპიანი მომზადება, როდესაც წინასწარ ხდება შეთანხმება აღმასრულებელ და საკანონმდებლო ხელისუფლებას შორის, პროგრესულია და პროდუქტიულიც უნდა იყოს, თუმცა ამისათვის არსებული პრაქტიკა საუკეთესო მაგალითს არ იძლევა. რა აზრი აქვს შეთანხმებას, თუ შეთანხმებული პარამეტრების ცვლილების შემთხვევაში შეთანხმების ერთი მხარე – საქართველოს პარლამენტში ამას იგებს, როგორც ფაქტს?
ასე მაგალითად, საქართველოს პარლამენტმა “საქართველოს 2007 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტის” საქართველოს პარლამენტის საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტში 2006 წლის 19 ოქტომბერს შემაჯამებელი განხილვის დასკვნაში მიუთითა, რომ წარმოდგენილი სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტი და “შეთანხმებული დოკუმენტის” (როგორ მოხდა შეთანხმება, ან სად არის ეს შეთანხმება მითითებული არ არის) “ძირითადი მონაცემები და მიმართულებები 2007-2010 წლებისათვის” მნიშვნელოვნად განსხვავდება ერთმანეთისაგან. მაგალითად, მშპ-ს დეფლატორი ბიუჯეტის პროექტით 6,5, ხოლო ძირითადი მიმართულებებით 4,4 პროცენტია, ნაერთი ბიუჯეტის დეფიციტი შესაბამისად 333 და 129,7 მლნ ლარია და ა.შ. მთავარი აქ ისაა, რომ განსხვავებაა საქართველოს მთავრობის 10 ივნისის #109 დადგენილებით დამტკიცებულ 2007 წლის მონაცემებსა და ბიუჯეტის პროექტის მონაცემებს შორისაც.
სხვა შენიშვნებთან ერთად მთავრობამ 1 ნოემბრამდე უნდა წარმოადგინოს “საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტის” შესაბამისად “სახელმწიფო ბიუჯეტის გადამუშავებული პროექტი (მუხლი 179, პუნქტი 9). საქართველოს პრემიერ-მინისტრმა 31 ოქტომბერს (#1/331, 31.10.2005) წარუდგინა ასეთი პროექტი საქართველოს პარლამენტს. “საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტით “წინადადებები (შენიშვნები), რომელთა გათვალისწინებაზედაც მთავრობამ თანხმობა განაცხადა, გათვალისწინებული უნდა იყოს სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის პროექტში.”
ზემოთმოტანილი შეუსაბამობები მთავრობის პასუხში ახსნილია იმით, რომ “ძირითადი მიმართულებების დოკუმენტში მოცემულია წინასწარი პროგნოზური მაჩვენებლები, ხოლო საბიუჯეტო პროექტში კი გათვალისწინებულია მიმდინარე წლის გავლილ პერიოდში ჩამოყალიბებული ტენდენციები”, რომ ცვლილებები მოხდა “მთავრობის გადაწყვეტილებების შესაბამისად”. მკითხველს შევახსენებ რომ საუბარია 1 ივნისსა და 1 ოქტომბერს შორის ინტერვალზე. თუ ეს მარტო მთავრობამ უნდა გადაწყვიტოს, რატომაა ეს შეთანხმება? ან საქართველოს პარლამენტში შემოტანილ კანონპროქტს რატომ არ ახლავს თან მატრიცა, თუ რა შეიცვალა შეთანხმებულთან შედარებით და რატომ?
დოკუმენტბრუნვის შესწავლით არც ის ჩანს, რომ საქართველოს პარლამენტიდან სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტზე მისული შენიშვნები როგორ იქნა განხილული. ის შეისწავლა ფინანსთა სამინისტრომ, მასზე იმსჯელა თუ არა მთავრობის სხდომამ და ეს შენიშვნები ოფიციალურად გახდა თუ არა ცნობილი პრეზიდენტისათვის? ის, რომ “სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის გადამუშავებული პროექტი”, რომელიც საქართველოს პარლამენტში იქნა წარდგენილი განსახილველად 31 ოქტომბერს, არ ჩანს საქართველოს პრემიერ-მინისტრის მიერ შეთანხმებულია თუ არა საქართველოს პრეზიდენტთან. რა თქმა უნდა, კანონის ლოგიკის მიხედვით, თუ პრეზიდენტთან თანხმდება პარლამენტში პირველად წარმოდგენილი პროექტი, მაშინ უნდა შეთანხმდეს ჩასწორებული ვარიანტიც. 2007 წლის ბიუჯეტის საბოლოო პროექტთან დაკავშირებით შეიძლება ითქვას, რომ საქართველოს პარლამენტის შენიშვნები და რეკომენდაციების საფუძველზე მისი ჩასწორება არ მომხდარა მთავრობის სხდომაზე და არ შეთანხმებულა საქართველოს პრეზიდენტთან. თუმცა იმ რეალობიდან გამომდინარე, რომ “გადამუშავებული” ვარიანტი ფაქტობრივად არ განსხვავდება “პირველი” ვარიანტისაგან, პრაქტიკულად ზემოთ მოტანილი ქმედებებით რაიმე არ იცვლება, თუმცა ისინი შეიცავენ თავის თავში მნიშვნელოვან საფრთხეს – “თამაშის წესების” თამაშის დროს შეცვლის შესაძლებლობას.
მთავრობისაგან საქართველოს პარლამენტის ფაქტობრივად არც ერთი შენიშვნის გაუთვალისწინებლობა მიუთითებს ან თავის მიერ არჩეულ საბიუჯეტო სტრატეგიასა და ტაქტიკაში მთავრობის აბსოლუტურ რწმენაში, ან ურთიერთობების იმ ბალანსის დარღვევაზე, რაც უზრუნველყოფდა ფაქტობრივად მთავრობის ყველა საკანონმდებლო ინიციატივისადმი საქართველოს პარლამენტის მხრიდან უდიდეს მხარდაჭერას, ან კიდევ ესაა შეცვლილი რეალობების არაადექვატური შეფასების შედეგი. კერძოდ, ჩვენი აზრით, წარმოდგენილია ის მომენტი, რომ მთავრობას საშუალება ეძლევა “საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტით” წარმოადგინოს ბიუჯეტის კანონპროექტის შესწორებული ვარიანტი 1 ოქტომბერსა და 1 ნოემბრის შუალედში, ამის გამოუყენებლობა დღეისათვის, როდესაც სრულიად ახალი ფენომენი – რუსეთის მხრივ ტოტალური ეკონომიკური ემბარგო სწორედ ამ პერიოდში განხორციელდა შეუძლებელი იყო ასეთი ფორმატის გათვალისწინება სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტის მომზადების წინა პერიოდში. ის, რომ მთავრობა წარმოადგენს ბიუჯეტის პროექტს შედგენილს რუსეთის მიერ ემბარგოს გამოცხადებამდე და აცხადებს, რომ ეს პროექტი ისეთივე წარმატებით გამოსადეგია რუსეთის ემბარგოს პირობებში, სულ მცირე, ეჭვს ბადებს იმ მეთოდიკაში, რომლითაც შედგენილია ბიუჯეტის პროექტი.
საბიუჯეტო პროცესში უმნიშვნელოვანესია იმ უფლებამოსილებათა დაბალანსება, რომელიც კანონმდებლობითაა განსაზღვრული აღმასრულებელი და საკანონმდებლო ხელისუფლების შტოთა საბიუჯეტო კომპეტენციებში. დღეისათვის რჩება შთაბეჭდილება, რომ ისეთი არაფორმალური ინსტიტუტები, როგორიცაა წინასწარი მოლაპარაკებები მთავრობის მიერ არ გამოიყენება საქართველოს პარლამენტთან ურთიერთობაში. ძალიან კარგია, როდესაც მაღალია ფინანსთა სამინისტროს მაკოორდინირებელი ფუნქცია საბიუჯეტო პროცესში, მაგრამ ეს არ უნდა გახდეს მის მიერ ხელისუფლების სხვა ინსტიტუტების ჩანაცვლების საფუძველი. როდესაც საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო ამზადებს ცირკულარს ზღვრული ხარჯების შესახებ, მაშინ ის უნდა ეყრდნობოდეს საქართველოს პარლამენტთან შეთანხმებულ ძირითად მიმართულებებსა და მონაცემებს. საერთოდ, მთავრობის ურთიერთობა საქართველოს პარლამენტთან ხშირად ეფუძნება მათ მიერ დეკლარირებულ საბიუჯეტო შემოსავლებში მიღწევებს. ციფრებს აქვს ეშმაკობის შესაძლებლობა. შეიძლება ითქვას, რომ საქართველოში ყველა მეორე კაცი დადის თეატრში. იგივე შეიძლება ითქვას სხვანაირად: საქართველოში ორ წელიწადში ერთხელ დადიან თეატრში. ერთი და იგივე მაჩვენებელზეა საუბარი, თუმცა პირველი კარგად წარმოაჩენს საქართველოში თეატრში სიარულის მდგომარეობას, ხოლო მეორე გამოხატავს სრულ კატასტროფულ ვითარებას.
საბიუჯეტო წარმატებები შემოსავლების თვალსაზრისით სახეზეა ბოლო სამი წლის განმავლობაში, თუმცა სრული ინფორმაცია ყოველთვის არაა წარმოჩენილი. შენარჩუნებული რომ იყოს 2003 წლის ბიუჯეტის სტრუქტურა, სახელმწიფო ბიუჯეტის 2007 წლის პროექტში ვერ მოხვდებოდა: საგზაო ფონდის 325,4 მლნ. ლარი, საპენსიო ფონდის 564,5 მლნ. ლარი, სახელმწიფო-ცენტრალური ბიუჯეტიდან საპენსიო ფონდის დეფიციტისათვის გადარიცხული თანხები, მოგების გადასახადი, რომელიც მაშინ არ იყო ცენტრალური ბიუჯეტის შემოსავალი – 393,6 მლნ. ლარი, ე.წ. სპეცსახსრები – 150-200 მლნ. ლარი და სხვა.
ევროკავშირის კანდიდატი ქვეყნის კრიტერიუმებისათვის ბევრი მაჩვენებელი სხვანაირად უნდა გამოვიანგარიშოთ. მაგალითად, ბიუჯეტის დეფიციტი მთლიან საბიუჯეტო შემოსავლებთან უნდა იანგარიშო არა ნაერთ, არამედ სახელმწიფო ბიუჯეტთან მიმართებაში, იმ მარტივი ლოგიკითაც რომ თვითმმართველი ერთეულები ავტონომიური და უდეფიციტო ბიუჯეტებია. ხოლო რაც შეეხება ქვეყნის მასშტაბის მდგომარეობის გამოხატვას, მაშინ უნდა ვისარგებლოთ საგადასახადო შემოსავლების მშპ-თან შეფარდების მაჩვენებლით.
საქართველოს პარლამენტარიზმის 15 წლის მანძილზე ჯერ კიდევ არ დამკვიდრდა იმის გათვითცნობიერება, თუ რა პასუხისმგებლობა აკისრია პარლამენტს. საქართველოს პარლამენტი უშუალოდაა პასუხისმგებელი ქვეყანაში მიმდინარე ხარჯებზე, რომ საბიუჯეტო ხარჯების პროცესი იწყება ბიუჯეტის დამტკიცებით. ამასთან, საქართველოს პარლამენტის მიერ აქცენტი კეთდება ბიუჯეტის დამტკიცებასა და შესრულების ანგარიშზე და თითქმის არ გამოიყენება აღმასრულებელი ხელისუფლების საბიუჯეტო ცხოვრების მიმდინარე კონტროლის მექანიზმი.
საქართველოსა და პარლამენტს შორის ჩამოყალიბებული ასეთი სპეციფიკური ურთიერთობებიდან გამომდინარეობს “საქართველოს საბიუჯეტო სისტემის შესახებ” საქართველოს კანონის ნორმა, რომლის მიხედვითაც “დადგენილ ვადაში საქართველოს პარლამენტის კადრებისა და ხარჯვის ზღვრულ მოცულობებს პარლამენტის მიერ წარმოდგენილი პროექტის საფუძველზე განსაზღვრავს საქართველოს მთავრობა საქართველოს პრეზიდენტთან შეთანხმებით. საქართველოს პარლამენტის ხარჯების ზღვრული მოცულობის დამტკიცებისას მხედველობაში უნდა იქნეს მიღებული, რომ იგი არ უნდა იყოს გასულ საბიუჯეტო წელს დამტკიცებულ მოცულობაზე ნაკლები. ამასთან, სახელმწიფო ბიუჯეტში საქართველოს პარლამენტისათვის განკუთვნილი მიმდინარე ხარჯების შემცირება, წინა წლის საბიუჯეტო სახსრების ოდენობასთან შედარებით, შეიძლება მხოლოდ პარლამენტის წინასწარი თანხმობით”. (მუხლი 18, პუნქტი 2). იმავე კანონის შესაბამისად, გარდა პარლამენტისა, სხვა არცერთი მხარჯავი დაწესებულების კადრებისა და ხარჯების ზღვრული მოცულობების დამტკიცების დროს მთავრობას არ ჭირდება საქართველოს პრეზიდენტთან შეთანხმება. 2007 წლის პროექტში საქართველოს პარლამენტისა და მასთან არსებული ორგანიზაციების ხარჯები (27066 ათ. ლარი) შემცირებულია 2006 წლის გეგმიურთან შედარებით (29525 ათ. ლარი). საჯარო დოკუმენტებიდან და ბიუჯეტის პარლამენტში განხილვის პირველი ეტაპებიდან არ ჩანს, რომ საქართველოს პარლამენტმა ეს შემცირება შეუთანხმა მთავრობას.
ასეთი დამოკიდებულება გამოწვეულია არა მარტო იმით, რომ პარლამენტი ბიუჯეტის ხარჯვის მონაწილეა და იგი მან დაამტკიცა, არამედ იმიტომაც, რომ ის უშვებს მისი ფუნქციების დელეგირებას ამა თუ იმ ფორმით და ნებას რთავს აღმასრულებელ ხელისუფლებას შეასრულოს მისი – ქვეყნის ფულის ქისის განმკარგავის ფუნქცია. განსაკუთრებით ეს შესამჩნევია მაშინ, როდესაც საქართველოს პარლამენტი ნებას რთავს აღმასრულებელ ხელისუფლებას დამტკიცებული ბიუჯეტის მუხლებს შორის გადაანაწილოს თანხები.
ის, რომ პარლამენტი თვითონ მონაწილეობს ხშირად არა მარტო ბიუჯეტის დამტკიცებაში, არამედ მის ცვლილებებში, უკარგავს მას უნარს იყოს ბიუჯეტის შესრულების ეფექტიანი მაკონტროლებელი. ბიუჯეტში ხშირი ცვლილებები ახდენს საქართველოს პარლამენტის მაკონტროლებელი ფუნქციის დისტროფიას. მაშ რა უნდა დაასკვნას პარლამენტმა ბიუჯეტის ნახევარი წლის შესრულებაზე, თუ ამ ექვს თვეში მასში მის მიერ რამოდენიმეჯერ იქნა შეტანილი ცვლილებები და დამატებები? ან თუ ბიუჯეტის კანონში ცვლილებები შეიტანება 30-31 დეკემბერს, როგორ უნდა გამოხატოს პარლამენტმა მის შესრულებაზე სწორი პოზიცია. ის ბიუჯეტის აღსრულების თანამონაწილე ხდება.
მით უმეტეს უკარგავს უნარს საქართველოს პარლამენტს ისეთი ცვლილებები, როდესაც შემოსავლების ზრდის მოტივით ხდება ხარჯების ზრდა იმის ნაცვლად, რომ შემოსავლების ზრდის ხარჯზე მცირდებოდეს დეფიციტი და შესაბამისად გაჯანსაღდეს ეკონომიკა.
საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტი წარმოადგენს ქვეყნის სტრატეგიული მიზნების რეალიზების საშუალებას. ამიტომ უდიდესი მნიშვნელობა აქვს თუ როგორაა განსაზღვრული ქვეყნის სოციალური და ეკონომიკური განვითარების პრიორიტეტები, როგორაა წარმოდგენილი ისინი პროგრამებში, ღონისძიებებსა და დროში და როგორაა ამისათვის შეზღუდული რესურსები განაწილებული და რაში მდგომარეობს ფისკალური სფეროს ამოცანები.
ბიუჯეტი სახელმწიფოში არსებული პოლიტიკის სარკეა. მისი წაკითხვა უნდა იყოს შესაძლებელი. ჯერ ერთი, უნდა ჩანდეს როგორ ეფექტიანად განაწილდა რესურსები და მეორე, შესაძლებელი უნდა იყოს შედეგების შეფასება. ამასთან, ბიუჯეტი ისე უნდა იყოს შედგენილი, რომ შესაძლებელი იყოს სხვადასხვა წლებში განხორციელებული ქმედებების შეფასება, შედარება, ამიტომ უდიდესი მნიშვნელობა აქვს ბიუჯეტის კლასიფიკატორს. კლასიფიკატორები უჩვენებენ, თუ ბიუჯეტში რა მიზანზე, რა თანხებია კონცენტრირებული.
საყურადღებოა ერთი ფაქტი. 2007 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტში მოცემულია ხარჯების ორგანიზაციული კლასიფიკაცია (პასუხისმგებელი მხარჯავი სუბიექტების მიხედვით), ფუნქციონალური კლასიფიკაცია (სახელმწიფო ხარჯების სტრუქტურის მიხედვით) და პროგრამული კლასიფიკაცია (ასიგნებები სტრატეგიისა და შედეგების განსაზღვრით). 2006 წლის ბიუჯეტისაგან განსხვავებით ამას არ ახლავს ხარჯები ღონისძიებათა კლასიფიკაციის მიხედვით. ბიუჯეტში არაა მოცემული ეკონომიკური კლასიფიკაციის ხარჯები. ეკონომიკური კლასიფიკატორი ბიუჯეტში იძლევა მაკროფინანსური პოლიტიკის დანახვის საშუალებას. ამასთან, ეკონომიკური კლასიფიკატორი შემავსებელია ფინანსურ კლასიფიკატორთან ერთად და გამოაჩენს თითოეული ფუნქციის შესრულების დროს როგორია, მაგალითად, ხელფასების წილი. ხარჯების ეკონომიკური კლასიფიკაცია გამოაჩენს, თუ როგორ სრულდება მთავრობის ფუნქციები. ასეთი გამოცდილება არსებობდა საქართველოში და არასწორია მისი დავიწყება. ამდენად ეკონომიკური კლასიფიკატორის გარეშე ბიუჯეტი ანალიზისათვის ნაკლებად ხელმისაწვდომია.
სახელმწიფო ბიუჯეტში ხარჯები რაც უფრო დეტალურადაა გაწერილი, მით უფრო ნაკლებია ზარალის, კორუფციის რისკი. ბიუჯეტში ყველა შემოსავალი და ხარჯი უნდა იყოს ერთნაირი კლასიფიკატორით გაწერილი. არც არავინ კითხულობს და არც არავინ პასუხობს, თუ რატომაა კლასიფიკატორის ბევრი კოდი გამოტოვებული? მაგალითად, 2007 წლის ბიუჯეტში. მთავრობის ფუნქციონალურ კლასიფიკატორში საერთო დანიშნულების სახელმწიფო მომსახურებაში არის კოდები, 7011, 7013, 7016, 7017, 7018, მაგრამ არ არის შეტანილი 7012, 7014, 7015 კოდები. ამ კლასიფიკატორში უნდა იყოს თუნდაც ასახული თვითმმართველი ერთეულებისათვის გადაცემული ტრანსფერები.. და თუ ეს ასახულია 7017 – “საერთო დანიშნულების ფულადი ნაკადები მთავრობის სხვადასხვა დონეებს შორის”, მაშინ არაა სწორად განსაზღვრული. “მთავრობის სხვადასხვა” დონეების ნაცვლად უნდა იყოს “ხელისუფლების სახელმწიფო ან მართვის სხვადასხვა” დონეები. იგივე გრაფით უნდა გავიდეს ძირითადი კვლევები, უცხოური ეკონომიკური დახმარება.
ხარჯების ფუნქციონალური კლასიფიკატორის ერთ-ერთი უმთავრესი დანიშნულებაა სახელმწიფო ხარჯების პოლიტიკის ანალიზი ისტორიულ ჭრილში. თუ ყოველწლიურად შეიცვლება მისი შემადგენელი და არ იქნება შესადარისი, მაშინ რას უნდა დაეყრდნოს შედარებითი ანალიზი? 2006 და 2007 წლების სახელმწიფო ბიუჯეტები ამ მხრივ არაა შესადარისი. არც კოდების გამოტოვებაა სწორი პრაქტიკა. კოდების სხვადასხვა დონეზე წარმოდგენაც მცდარია. ავიღოთ თავდაცვა ფუნქციონალურ კლასიფიკატორში. 2007 წლისათვის მითითებულია, რომ 397. 996. 600 ლარიდან 5 426 600 ლარი მოდის თავდაცვაზე. ფუნქციონალურად სხვა რა ხარჯები არაა გაშიფრული. თუ ვნახავთ სუბსიდირების ნაწილს (მუხლი 44), იქ მხოლოდ მივლინებების ხარჯებს (26,5 მლნ. ლარი), კვების ხარჯებს (20,2 მლნ. ლარი) გაიგებ, მაგრამ ხარჯების სტრუქტურას ვერ გაეცნობი. არადა, საბიუჯეტო და საერთოდ ეკონომიკური პოლიტიკის შესამუშავებლად უცხოური დახმარებების არსებობის შემთხვევაში მათი ასახვა ბიუჯეტში აუცილებელია.
სტრატეგიის შედეგებზე ორიენტირებისა და ამ შედეგების შეფასების საშუალებას იძლევა პროგრამული ბიუჯეტის შედგენა.
დადებითია მხარჯავი სუბიექტების, პირველ რიგში სამინისტროებისათვის უფლებების გაზრდა, მათი საბიუჯეტო საქმიანობის პროგრამებზე მიბმა. თუმცა სამინისტროებმა არ უნდა წარმოადგინონ თავიანთი სტრატეგიული მიზნები თავიანთი უწყებრივი მიზნების ჩარჩოებში. ყველა სამინისტროს სტრატეგია დაკავშირებული უნდა იყოს იმ კანონთან, ან კანონებთან, რომლის აღსრულებაც შედის მის კომპეტენციაში. შესაბამისად უნდა იყოს აგებული პროგრამის პრიორიტეტები. ამასთან, პროგრამული მიდგომა აზრს დაკარგავს, თუ არ იქნება ზუსტად განსაზღვრული მიზანი, ამოცანები, დანახარჯები, შედეგი, პროდუქტი. სამწუხაროდ, 2007 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის სუბსიდირების ნაწილში (თავი ოთხი) მოცემულ სტრატეგიებში სამინისტროების მიხედვით საუბარია ზოგადად, მაგრამ თითქმის არც ერთი შედეგი კონკრეტულად ინდიკატორის სახით არაა მოცემული 2007 წლისათვის (არაფერს ვამბობთ იმ შემთხვევებზე, როდესაც სტრატეგია საერთოდ არაა მოცემული (მუხლი 23 – საქართველოს უზენაესი სასამართლო, მუხლი 36 – კონფლიქტების მოგვარების საკითხებში საქართველოს სახელმწიფო მინისტრის აპარატი, მუხლი 38 – სამოქალაქო ინტეგრაციის საკითხებში სახელმწიფო მინისტრის აპარატი, მუხლი 56 – საქართველოს ფასიანი ქაღალდების ეროვნული კომისია, მუხლი 57 – საქართველოს ნავთობისა და გაზის რესურსების მარეგულირებელი სახელმწიფო სააგენტო).
სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონი არა მარტო ქვეყნის ეკონომიკური ცხოვრების ამსახველია, არამედ ის გამოხატავს კანონშემოქმედითობის დონესაც. სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონი მაქსიმალურად უნდა იყოს დაზღვეული ნებისმიერი, მათ შორის გრამატიკული შეცდომებისაგანაც. ეს საკითხი ჯერ კიდევ მოსაგვარებელია, გამომდინარე იმ ხარვეზებიდან, რაც სახელმწიფო ბიუჯეტის და მათ შორის 2007 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის პროექტშია.
თითქმის უწყინარია ხარვეზი, რომ, მაგალითად, მე-6 მუხლში – საქართველოს სახელმწიფო ბიკუჯეტის გადასახდელები მოცემულ ცხრილში “საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის გადასახდელები ორგანიზაციულ ჭრილში” მომუშავეთა რიცხოვნობის გრაფის ყველა მხარჯავი სუბიექტისათვის რომ არ არის შევსებული, ხოლო 2005 წლისათვის მონაცემები საერთოდ არ არის მოცემული. 2007 წლისათვის არაა მოცემული საქართველოს კონტროლის პალატის, საქართველოს ცენტრალური საარჩევნო კომისიის, საქართველოს ნავთობისა და გაზის რესურსების მარეგულირებელი სახელმწიფო სააგენტოს მომუშავეთა რიცხოვნობა, ხოლო საქართველოს ფასიანი ქაღალდების ეროვნულ კომისიას, რეგიონალური პოლიტიკისა და მართვის სამსახურის სასწავლო-კვლევით ცენტრს საერთოდ არ გააჩნია მომუშავეთა რიცხოვნობის გრაფა. იგივე ეხება მეოთხე თავში – სახელმწიფო ბიუჯეტის ასიგნებები ზემოთ დასახელებულ მხარჯავ სუბიექტთა შესაბამის მუხლებში მოცემულ მონაცემებს.
ასეთი “უწყინარი” ხარვეზები იძლევა იმის საშუალებას, რომ ამა თუ იმ უწყების ხელმძღვანელობამ მომუშავეთა რიცხოვნობის მანიპულირება და საქმის საზიანოდ (ხოლო თუ მუშაკები საჭირო რაოდენობაზე მეტია, მაშინ ბიუჯეტში არ უნდა ასახულიყო მათი ეს რაოდენობა, რადგან ასახული არაა, ხელ-ფეხიც გახსნილია) საკუთარი თავი ფინანსურად დააჯილდოვოს.
კარგია, რომ საბიუჯეტო ტექნოლოგია უმჯობესდება, მაგრამ მან არ უნდა შეაჩეროს საბიუჯეტო შემოსავლების ზრდა. 2007 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტში პირველად თხუთმეტი წლის მანძილზე იგეგმება საბიუჯეტო შემოსავლების ნაწილში კლება, წინა წელთან შედარებით. თუ 2006 წლისათვის სულ სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლები დაგეგმილია 3 538 807 ათასი ლარის ოდენობით, 2007 წელს იგეგმება 3 444 351 ათასი ლარის ოდენობით. მართალია, ამ პერიოდში იყო ისეთი დროც, როდესაც წლიური ბიუჯეტი საერთოდ არ ქონდა ქვეყანას. ისიც მართალია, რომ 2007 წლის ბიუჯეტის შემოსავლები ჯობია ყველა წინა პერიოდის ბიუჯეტს, გარდა 2006 წლისა. რამ გამოიწვია ეს სამპროცენტიანი (94,5 მლნ. ლარი) შემცირება და გარდაუვალი იყო თუ არა ასეთი პროგნოზი? ეს გამოიწვია ჩოგოვაძე-ბენდუქიძის ინიციატივებით თანხების სახელმწიფო ბიუჯეტისათვის დაკარგვამ. ღირს კი ამაზე ყურადღების გამახვილება? რა თქმა უნდა, თუ წარმოვადგენთ ამ თანხების ოდენობას, ის 7-ჯერ და მეტად აღემატება მუნიციპალიტეტებისათვის გამოთანაბრების ტრანსფერის ჯამს.
უპირველეს ყოვლისა, ეს გამოიწვია საბაჟო ტარიფების ცვლილებებმა. საბაჟო ტარიფებთან დაკავშირებით საქართველოს აქვს ვალდებულებები მსოფლიო სავაჭრო ორგანიზაციაში. ჩოგოვაძე-ბენდუქიძის ინიციატივით განხორციელებული საბაჟო ტარიფების “განულება” არ გამომდინარეობდა აღნიშნული ვალდებულებებიდან. საქართველოს მსოფლიო სავაჭრო ორგანიზაციასთან არავითარი შეუსრულებელი ვალდებულება არ უბიძგებდა ამ ნაბიჯისაკენ. სამწუხაროდ, ინიციატივის ავტორებს არავითარი გაანგარიშება არ წარმოუდგენიათ მოსალოდნელი დადებითი შედეგის მიღებასთან დაკავშირებით, გამოხატული ფულსა და დროში, ან სხვა ინდიკატორებში. ჯერჯერობით აღნიშნული ღონისძიების გამო საქართველომ 2007 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტით 250 მლნ ლარზე მეტი დაკარგა. ზემოთქმულიდან გამომდინარე, ბიუჯეტის დეფიციტი 250 მლნ ლარით გაიზარდა და იმატა საბიუჯეტო ზეწოლამ ინფლაციაზე. ინფლაციაზე საბიუჯეტო ზეწოლას ხელს უწყობს “ბენდუქიძის რეფორმა” მოსაკრებლების სფეროში. 2007 წლის ბიუჯეტში ამ რეფორმირების შედეგად არ შემოვა 280 მლნ. ლარზე მეტი.
საქართველოში მიმდინარე საბიუჯეტო პროცესებიდან ეკონომიკური თეორიის თვალსაზრისით დიდი გაუგებრობაა დეფიციტთან დაკავშირებით. ეს ეხება არა მარტო იმ შემთხვევას, როდესაც შემოსავლები მატულობს და დეფიციტი არ იკლებს, არამედ იმ მონაცემების რაც ამ მოვლენასთან დაკავშირებითაა ცნობილი. 2007 წლისათვის სახელმწიფო ბიუჯეტის დეფიციტი განსაზღვრულია 426,2 მლნ ლარის ოდენობით. ეს გაცილებით მეტია, ვიდრე 2005 (ფაქტიური: 10,7 მლნ ლარი) და 2006 (გეგმიური: 289,1 მლნ. ლარი) წლებში. ეს ძალიან ცუდი ტენდენციაა. ამასთან, დეფიციტის დაფინანსების წყაროებში 299, 345 ათასი ლარის ოდენობით გათვალისწინებულია ე.წ. “თავისუფალი საბრუნავი სახსრებიდან”.
საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის დეფიციტთან დაკავშირებით საქართველოს კანონში “საქართველოს საბიუჯეტო სისტემების შესახებ” მოცემულია მისი განმარტება (ესაა უარყოფითი სხვაობა ბიუჯეტის შემოსავლებსა და ფულად გრანტებსა, ერთი მხრივ და ხარჯებსა და დაკრედიტებას შორის, მეორე მხრივ. მუხლი 15), შესაბამისად 2007 წლის ბიუჯეტის დეფიციტის დაფარვის წყაროდ “თავისუფალი საბრუნავი სახსრების” გათვალისწინება ეწინააღმდეგება “საქართველოს საბიუჯეტო სისტემების შესახებ” კანონს. ამ კანონის თანახმად, ყველა შემოსულობა უნდა აისახოს ბიუჯეტში (მუხლი 4, პუნქტი “ა”). ბიუჯეტის გადასახდელებში არ შედის დეფიციტის დაფარვა (მუხლი 10). ბიუჯეტის კანონპროექტის ავტორებმა კი წინააღმდეგობის გადასალახად შექმნეს 2007 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ კანონში მუხლი 11 “გარდამავალი საბრუნავი სახსრები”, სადაც წერია, რომ “2007 სახელმწიფო ბიუჯეტის დეფიციტი დაფინანსდეს 2007 წლის 1 იანვრისათვის არსებული თავისუფალი საბიუჯეტო სახსრებით, 299 345.0 ათასი ლარის ოდენობით”. პარადოქსია, თუ კი გაქვს პროგნოზი, რომ უკვე 2007 წლის 1 იანვრისათვის გექნება 300 მილიონამდე “თავისუფალი სახსრები”, მაშინ რატომ გვაქვს ამ ნაწილში დეფიციტი? ხაზინა აფიქსირებს ერთიანი ანგარიშის სისტემის ანგარიშებზე არსებულ ნაშთებს წლის დასაწყისისა და დასასრულისათვის (მუხლი 46, პუნქტი “ა”), მაგრამ 31 დეკემბრის 24 საათის შემდეგ ყველა თანხა, რაც არსებობს ხაზინაში, წარმოადგენს დასაგეგმი საბიუჯეტო წლის შემოსავალს (მუხლი 33).
წლის ბოლოს გამოუყენებელმა ასიგნებებმა ბოლო წლებში დიდი მასშტაბი მიიღო. 2005 წ – 88 მლნ. ლარი, 2006 წ. (გეგმა) – 130 მლნ. ლარი, თუმცა როგორც ზემოთ ნათქვამით ირკვევა, ეს იქნება 299 მლნ. ლარი.
ორ შემთხვევაში შეიძლება იყოს გაწეული ხარჯები დაგეგმილზე ნაკლები. ერთი, როდესაც მაღალია ფისკალური დისციპლინა და მეორე, როდესაც ხარჯვეზებია ბიუჯეტის პროგნოზირებაში. უკანასკნელ შემთხვევაში მიზეზი იგივეა, რაც დავალიანებების დაგროვების დროს. ჩვენი დაკვირვებით, წინა წლებში ნეგატიური გამოცდილება, როცა ხაზინას არ ჰქონდა ფული და ხდებოდა დავალიანებების დაგროვება, ზეწოლას ახდენს საქართველოს ფინანსურ ხელისუფლებაზე და ის ცდილობს ასეთი მოვლენა არ გაიმეოროს. თუმცა ხაზინაში ფულის სიჭარბე ისეთივე უარყოფითი ზეგავლენის მომტანია ეკონომიკაზე, როგორც ხაზინის სიცარიელე. ესაა ინფლაციური მოლოდინის ყველაზე დიდი გამომწვევი მიზეზი. ცუდად დაგეგმილი ბიუჯეტი აძლევს შესაძლებლობას ფინანსთა სამინისტროს და ხაზინას “თავიდან შეადგინონ ბიუჯეტი” და ფაქტობრივად რეალურ ცხოვრებაში ჩაანაცვლონ საკანონმდებლო ხელისუფლება. ხაზინა ე.წ. დადასტურების ინსტიტუტით წყვეტს, თუ რომელი ხარჯი გასწიოს და რომელი არა.
შექმნილ სიტუაციაში შესაძლებელია საკანონმდებლო დონეზე განისაზღვროს ბიუჯეტის თანხების გამოყენების მექანიზმი, რათა გამოირიცხოს ბიუჯეტის “ხელმეორედ” შედგენის პრაქტიკა.
2007 წლის ბიუჯეტში არაა შესრულებული “საქართველოს საბიუჯეტო სისტემის შესახებ” საქართველოს კანონის სხვადასხვა მოთხოვნები. არაა განსაზღვრული წლიური წმინდა სესხებისა და სასესხო გარანტიების ლიმიტების ოდენობა (მუხლი 40, პუნქტი 1). თუ მოსალოდნელია, რომ ასეთს ადგილი არ ექნება და მისი საჭიროება არ იქნება, უნდა იყოს ამის შესახებ ნათქვამი. 0-ის დადგენაც ლიმიტია.
სახელმწიფო ბიუჯეტში აუცილებელია სხვადასხვა გადაწყვეტილებების კოორდინაცია. სასურველია, რომ გაიზარდოს ჰარმონიზება საბიუჯეტო და ფისკალურ პოლიტიკას შორის. ხშირად საგადასახადო ცვლილებები ცალკე ხორციელდება და საბიუჯეტო ხარჯები ცალკე განისაზღვრება. მეტი კავშირი უნდა იყოს საფინანსო-საბიუჯეტო პოლიტიკასა და ფულად-საკრედიტო პოლიტიკას შორის. ის, რომ მას პარლამენტი ცალ-ცალკე ამტკიცებს მათ შორის კავშირს კი არ უნდა ასუსტებდეს, არამედ პირიქით.
კოორცინაციის საკითხში დიდ პრობლემას ქმნის ქვეყანაში ერთიანი ეკონომიკური პოლიტიკის შექმნაზე უარის თქმა (ძალადაკარგულად გამოცხადდა კანონი ინდიკატური დაგეგმვის შესახებ). ეკონომიკური პოლიტიკის სხვადასხვა ქვესისტემები ამით ფაქტობრივად დაშორდა ერთმანეთს და დაკარგეს გამაერთიანებელი რგოლის შექმნის შესაძლებლობა. ფულად-საკრედიტო პოლიტიკა, საფინანსო-საბიუჯეტო პოლიტიკა, ენერგეტიკული პოლიტიკა, ტურიზმის პოლიტიკა და ა.შ. არ არის ერთმანეთთან სინქრონიზებული. ეს ართულებს ღონისძიებების სწორად განსაზღვრას და პრიორიტეტულ შედეგებზე ორიენტაციას. “ძირითადი მონაცემები და მიმართულებები 2007-2010 წლებისათვის” დოკუმენტში რეალური მშპ ზრდის ტემპი და სამომხმარებლო ფასების ინდექსი საშუალო პერიოდის განმავლობაში განსაზღვრულია შესაბამისად, როგორც 2006-7,5 და 5,0; 2007-7,0 და 5,0 პროცენტი. 2007 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის პროექტის თანდართული ინფორმაციით, რეალური მშპ-ს ზრდა 2006 წელს დაგეგმილი 8%-ის ნაცვლად იქნება 10%, ხოლო 2007 წელს – 7,0%, ხოლო ნომინალური მშპ-ს ზრდა შეადგენს, შესაბამისად 20,4% და 14,5%. იმავე დოკუმენტით 2006 წლისათვის მოსალოდნელი ინფლაცია 9,2, ხოლო 2007 წლისათვის 6,0 პროცენტია. საქართველოს ეროვნული ბანკის ინფლაციის მიმოხილვის ბიულეტენის მიხედვით 2006 წლის ბოლოსათვის სამომხმარებლო ფასების ინდექსის საპროგნოზო ზრდის მაჩვენებელია 8,3-9,0%. ეკონომიკური განვითარებისა და სიღარიბის დაძლევის პროგრამის მიხედვით ნავარაუდებია 2006-2010 წლის წლებში საშუალოდ 5-6% წლიური ინფლაცია. საერთაშორისო სავალუტო ფონდის 2006 წლის მოხსენებაში (#06/395) რეალური მშპ ზრდა 2006 წლისათვის ნავარაუდევია 7,5 პროცენტის, ხოლო ინფლაცია 10 პროცენტის დონეზე, ხოლო 2007 წლისათვის შესაბამისად 6,5% და 6,0%… სავალუტო ფონდის პროგნოზი და 2007 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის პროგნოზი არ ემთხვევა ერთმანეთს. ამას უნდა მიაქციოს ყურადღება საქართველოს პარლამენტმა, რადგანაც ეს პროგნოზები სხვა არაფერია, თუ არა ბიუჯეტში შემოსავლების სიდიდის გამსაზღვრელი.
საფინანსო-საბიუჯეტო და ფულად-საკრედიტო სისტემების მიმართების სფეროდან აუცილებლად უნდა ითქვას, რომ ძალიან კარგია როცა კანონით აიკრძალა მთავრობის მიერ საქართველოს ეროვნული ბანკისაგან კრედიტის აღება. თუმცა, ამ გადაწყვეტილებას არ მოჰყოლია მისი განხორციელებისათვის აუცილებელი ქმედება. ესაა სახაზინო ვალდებულებების გამოშვება. ჯერ ერთი, მცდარია აზრი, რომ სახაზინო ვალდებულებები მხოლოდ მაშინაა საჭირო, თუ ხაზინას უჭირს. ის აუცილებელია საფინანსო სექტორის ინდივიდუალური, თუ კოლექტიური ინვესტიციების განვითარებისათვის. მეორე მხრივ, რას იზამს მთავრობა თუ უცებ მას დასჭირდა სახსრები? ბუნებრივია, თუ არ იქნება განვითარებული სახაზინო ვალდებულებების ბაზარი, საქართველოს ეროვნულ ბანკთან ერთად იძულებული იქნება დაარღვიოს კანონი.
მოცემულ პროგნოზში არაა გათვალისწინებული რუსეთის ემბარგოს გავლენა. ერთადერთი რესურსი 2007 წლისათვის რჩება პრივატიზების სფეროში, თუმცა მთლიანად პროგნოზი ოპტიმალურია.
თხუთმეტი წლის მანძილზე ბიუჯეტთან დაკავშირებით ძირითადი დებატები დაკავშირებული იყო შემოსავლებთან. ეხლა რუბიკონი გადალახულია შემოსავლების ნაწილში, თუმცა წარმოიშვა გადასალახავი ახალი რუბიკონი – ხარჯები.
მხარჯავი დაწესებულებების ბიუჯეტებით გათვალისწინებული ხარჯები ბევრ შემთხვევაში არ არის კონკრეტიზებული, არაა განსაზღვრული მიზნობრიობა. მაგალითად, საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროს ხარჯების მიხედვით ზოგადსაგანმანათლებლო სკოლებისათვის (200 მლნ. ლარი), პროგრამა “ბავშვებზე ზრუნვა” (8,9 მლნ. ლარი), ბავშვებზე ზრუნვის ალტერნატიული პროგრამა (2,5 მლნ. ლარი), საგანმანათლებლო დაწესებულებების (101, 5 მლნ. ლარი), პროფესიული განათლების ხელშეწყობის პროგრამა (8,0 მლნ. ლარი), პროგრამა “ირმის ნახტომი” (13,0 ლარი) და საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს ხარჯების მიხედვით რეგიონული ინფრასტრუქტურის პროექტებისათვის (21, 2 მლნ. ლარი), ენერგეტიკის რეაბილიტაციის პროექტებისათვის (47,1 მლნ. ლარი), საწარმოთა განვითარების პროექტებისათვის (25, 7 მლნ. ლარი) ხარჯები გაუშიფრავია. მარტო მაგალითისათვის მოყვანილი მუხლებით 430 მილიონამდე ლარის შემდგომი განკარგვის ბედი უნდა გადაწყვიტოს სამინისტროებმა, საქართველოს პარლამენტის ნაცვლად (!!) “საქართველოს საბიუჯეტო სისტემის შესახებ” საქართველოს კანონით (მუხლი 3, პუნქტი 1 “ა” მუხლი 28, პუნქტი 2) სამინისტროები და სხვა მხარჯავი ერთეულები პასუხისმგებელნი არიან ხარჯების მართვაზე, მაგრამ მათი გადასაწყვეტი არ უნდა იყოს ხარჯების გაწევის მიმართულებებისა და ოდენობის განსაზღვრა.
საქართველოს პარლამენტის საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტის შენიშვნაზე, რომ რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტებისათვის ნაცვლად ერთიანი ჯამისა (50 მლნ. ლარი), თანხები გაწერილი ყოფილიყო, პასუხი იყო შემდეგი: “აღნიშნული თანხების გამოყოფა მოხდებოდა ადგილებიდან მოწოდებული ინფორმაციის საფუძველზე და გადაწყვეტილებას თანხის გამოყოფაზე მიიღებს საქართველოს მთავრობა”. ასეთი მიდგომა ქმნის კურიოზულ სიტუაციას. როგორ უნდა აიხსნას ეს – თუ არა, როგორც საბიუჯეტო თვითნებობა, როდესაც საქართველოს რეგიონებში 2005 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის მიხედვით განსახორციელებელი 70-ზე მეტი პროექტი კვლავ შეტანილია 2007 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტში. ესაა ხობის სოფ. ძველი ხიბულას, მარტვილის სოფ. ტალერის, მესტიის სოფ. მაზერის, აბაშის სოფ. ონტოფოს, ჩოხატაურის სოფ. ხევის, ლანჩხუთის სოფ. ჩოჩხათის, ხულოს სოფ. უჩხოს, შუახევის სოფ. ჭვანას, ლენტეხის სოფ. ჟახუნდერის და სოფ. ნაცულიაშის, წყალტუბოს სოფ. დღნორისის, ლაგოდეხის სოფ. კაბლის, ადიგენის სოფ. ლელოვანის და სოფ. მოხეს, წალკის სოფ. თრიალეთის, დუშეთის სოფ. ბარისახოს, თიანეთის სოფ. ღულელების, მცხეთის სოფ. გალავანის, ხელვაჩაურის სოფ. ძაბლავეთის, ახალციხის სოფ. მინაძის, სოფ. კლდეს და სოფ. სვირის, ხარაგაულის სოფ. ვერტყვიჭალის, სოფ. ხიდარის, სოფ. სარგვეშის, სოფ. ლაშეს, სოფ. ლეღვანის, სოფ. ხარაგაულის, სოფ. ვანის, სოფ. კიცხის სკოლების შეკეთება და რემონტი და სხვა.
ეს ყველაფერი ხდება მაშინ, როდესაც ხაზინის ანგარიშზე ათეულობით მილიონი ლარი გამოუყენებელი დევს და ის უნდა გახდეს წლევანდელი გაუკეთებელის მომავალ წელს გასაკეთებლად ქცეული საქმის წყარო. ამით მაჩვენებლები გაუმჯობესდება, მაგრამ შედეგი?
ჟურნალის სამეცნიერო ნაწილის რედაქტორის, პროფესორ ემზარ ჯგერენაიას მიერ მოცემული სტატიის მოცულობის ლიმიტის გადაჭარბებასთან ერთად მკითხველის მოთმინებაც არ მინდა დავაყენო გამოცდის წინაშე და აქ ვამთავრებ თემის თხრობას იმ შენიშვნით, რომ ეს მხოლოდ სათქმელის დასაწყისია და თუ ეს ნათქვამი წახალისებული იქნება მოსმენით, ამ საკითხებზე მსჯელობას უახლოეს მომავალში გავაგრძელებთ.