საბიუჯეტო სისტემის სრულყოფა – საბიუჯეტო მექანიზმის ეფექტიანი ფუნქციონირების აუცილებელი პირობა

თამარ გამსახურდია, ეკ. მეცნ. დოქტორი, თსუ პროფესორი, ბესიკ ბოლქვაძე
თანამედროვე ეტაპზე ქვეყნის სოციალურ-ეკონომიკური განვითარებისათვის აუცილებელია ქმედითი საბიუჯეტო მექანიზმი და მისი ნორმალური, ეფექტიანი ფუნქციონირებისათვის პირობების შექმნა, ეს შეუძლებელია საბიუჯეტო სისტემის მუდმივი სრულყოფის ღონისძიებების შემუშავებისა და პრაქტიკული რეალიზაციის გარეშე, ვინაიდან სწორედ ამ უკანასკნელზე არის მნიშვნელოვნად დამოკიდებული ქვეყნის საფინანსო-ეკონომიკური მდგომარეობის გაუმჯობესებისათვის აუცილებელი ფინანსური რესურსების ფორმირება და გამოყენება, საერთოდ გარდამავალი ეკონომიკის პირობებს მისადაგებული საბიუჯეტო მექანიზმის გამართული მუშაობა.
საბიუჯეტო სისტემის ეფექტურობა, სხვადასხვა დონის ბიუჯეტების ფორმირება და შესრულების ხარისხი მნიშვნელოვნად არის დამოკიდებული იმაზე, თუ როგორი საბიუჯეტო კლასიფიკაცია გამოიყენება საბიუჯეტო პროცესში და როგორია მისი სტრუქტურა. როგორც ცნობილია, ბიუჯეტის კლასიფიკაციის მიზანია სახელმწიფო ფინანსური ნაკადების სისტემატიზაცია, მისი შემოსულობებისა და გადასახდელების მწყობრი ორგანიზება, რამაც ხელი უნდა შეუწყოს საბიუჯეტო პროცესის ოპტიმალურ მსვლელობას და გამჭვირვალე გახადოს ფინანსური ნაკადების მოძრაობა, იმავდროულად გააძლიეროს ფინანსური კონტროლი სხვადასხვა დონის ბიუჯეტიდან გამოყოფილი თანხების გამოყენებაზე. აქედან გამომდინარე, აუცელებელია საბიუჯეტო კლასიფიკაციის სრულყოფა, რომელმაც ზუსტად უნდა ასახოს ინფორმაცია ბიუჯეტსა და ეკონომიკას შორის. მოქმედი კანონით �საბიუჯეტო სისტემის შესახებ� საბიუჯეტო კლასიფიკაციას ამტკიცებს ფინანსთა მინისტრი პარლამენტის საფინანსო-საბიუჯეტო კომიტეტთან შეთანხმებით.
საბიუჯეტო კლასიფიკაციების სრულყოფის მიზნით მნიშვნელოვნად მიგვაჩნია შეიქმნას ერთიანი კანონი საბიუჯეტო კლასიფიკატორის შესახებ, რომელიც მოიცავს და გააერთიანებს: ა) ბიუჯეტის შემოსავლების ზოგად კლასიფიკაციასთან ერთად შემოსავლების დაყოფას დარგობრივ ჭრილში (შემოსავლების დარგობრივი კლასიფიკაცია); ბ) ხარჯების ეკონომიკურ კლასიფიკაციას; გ) ხარჯების ფუნქციონალურ კლასიფიკაციას; დ) ხარჯების ორგანიზაციულ და ღონისძიებების ჭრილში დაყოფას; ე) ბიუჯეტის დეფიციტის დაფინანსების წყაროების კლასიფიკაციას. ეროვნული ეკონომიკის ცალკეული დარგების განვითარების პერსპექტივებისა და შემოსავლების მობილიზაციის თვალსაზრისით მათი შესაძლებლობების ანალიზისათვის (რაც გააუმჯობესებს საბიუჯეტო დაგეგმვის პროცესს), აუცილებლად მიგვაჩნია შემოსავლების დარგობრივი კლასიფიკატორის შემუშავება. აღნიშნულის აუცილებლობას განაპირობებს ის, რომ სახელმწიფო ბიუჯეტის განსაზღვრის დროს სრულყოფილად არ ხდება ცალკეული დარგების ფინანსური და ეკონომიკური საქმიანობის მიმდინარე და მოსალოდნელი მაჩვენებლების ანალიზი და ექსპერტული შეფასება. ამასთან საბიუჯეტო დაგეგმვის სრულყოფას, შემოსავლების რეზერვების გამოვლენას ხელს უშლის ის, რომ სრულად არ აღირიცხება ეროვნული ეკონომიკის სხვადასხვა დარგებიდან მიღებული შემოსავლები. აღნიშნულიდან გამომდინარე, აუცილებელია ვიცოდეთ, თუ რა შემოსავლებს იღებს სახელმწიფო (ან ტერიტორიული ერთეულები) დარგობრივ ჭრილში და რა პოლიტიკა ხორციელდება ამ შემოსავლების ბაზის შექმნისა და მათი მობილიზაციისათვის. ამდენად, ჩვენი აზრით, შემოსავლების ყველა სახეობის დარგობრივ ჭრილში აღრიცხვა და ანალიზი, ერთი მხრივ, ხელს შეუწყობს დარგობრივი რეზერვების გამოვლენას და მეორე მხრივ, უფრო გამჭვირვალეს და მართვადს გახდის საბიუჯეტო დაგეგმის (შესაბამისად შესრულების) პროცესს.
საბიუჯეტო სისტემის სრულყოფისა და მიზნობრივ-პროგრამულ დაფინანსებაზე გადასვლის აუცილებლობიდან გამომდინარე, საბიუჯეტო კანონმდებლობაში მნიშვნელოვანი ხარვეზებია იმ თვალსაზრისითაც, რომ მასში მოცემულია მრავალი სახის ფონდის (სპეციალური, პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდები) შექმნის მექანიზმები. ამ მხრივ დადებით მომენტად უნდა ჩაითვალოს პრეზიდენტის რწმუნებულების ფონდების გაუქმება და მათი კონსოლიდაცია სახელმწიფო ბიუჯეტში. საბიუჯეტო სახსრების გამოყენების ოპტიმიზაციისათვის გაცილებით ეფექტური იქნება ამა თუ იმ დარგის, სფეროს თუ სექტორის დაფინანსება განხორციელდეს იმ სპეციალური პროგრამების მეშვეობით, რომლებიც გათვალისწინებული იქნება სახელმწიფო ბიუჯეტის ხარჯვით ნაწილში (ასევე ტერიტორიული ერთეულების დონეზე). ამგვარი სახით წარდგენის შემდეგ საკანონმდებლო ორგანომ უნდა იმსჯელოს ამა თუ იმ პროგრამის მიზანშეწონილობის შესახებ და ბიუჯეტიდან უნდა მოხდეს სახსრების გამოყოფა მხოლოდ იმ პროგრამების დასაფინანსებლად, რომლებიც ყველაზე უფრო მეტად ღირებული და პრიორიტეტულია. მხოლოდ ამგვარად მიიღწევა ასიგნებათა გამოყოფისა და ხარჯვის კონტროლი და საჯაროობა, ე.ი. საბიუჯეტო პოლიტიკის შემუშავების დროს ყურადღება უნდა გამახვილდეს არა მრავალრიცხოვანი საბიუჯეტო ფონდების ფორმირებაზე, არამედ მრავალრიცხოვანი და ეფექტური პროგრამების დაფინანსებაზე, რაც მაქსიმალურად დაახლოვებს მიზნობრივ-პროგრამული საბიუჯეტო დაფინანსების ორიენტირებს და აამაღლებს საბიუჯეტო სისტემის მუშაობის ეფექტურობას.
საბიუჯეტო პოლიტიკის შემუშავებაში უმნიშვნელოვანეს კომპონენტად უნდა იქცეს რაციონალური საბიუჯეტო პროგნოზირება, რაც მოითხოვს ბიუჯეტის გადასახდელებისა და შემოსულობების დაგეგმვის მეცნიერულად დასაბუთებული მეთოდოლოგიის დამუშავებას, რის გარეშეც წარმოუდგენელია საბიუჯეტო სისტემის სრულყოფა. სწორი საბიუჯეტო პროგნოზირება გულისხმობს არა ეკონომიკის მიმდინარე და მოსალოდნელი ტენდენციების გათვალისწინებით ბიუჯეტის შემოსავლებსა და ხარჯებს შორის თანაფარდობის განსაზღვრას, არამედ ობიექტური და მეცნიერულად არგუმენტირებული მიდგომების წინა პლანზე წამოწევას საბიუჯეტო დაგეგმვის პროცესში, საბიუჯეტო რესურსების გაანგარიშების წესის სრულყოფას, პრიორიტეტული მიმართულებებისა და შესაბამისად ბიუჯეტის სპეციალიზაციის ფაქტორის გაძლიერებას, საბიუჯეტო პოლიტიკის ჩარჩოებში დაბალანსებული საგადასახადო, საინვესტიციო, სატრანსფერტო, სოციალური, დეფიციტის დაფინანსების პოლიტიკის გატარებას.
ცნობილია, რომ სახელმწიფო ხარჯებს ახორციელებს არა იმიტომ, რომ საზოგადოებას აქვს შემოსავლები, რომლებიც რაღაცისათვის უნდა დაიხარჯოს, არამედ პირიქით, ხარჯების ობიექტური აუცილებლობა აიძულებს სახელმწიფოს გაანაწილოს და გადაანაწილოს ერთობლივი პროდუქტი და ეროვნული სიმდიდრე ფულადი სახსრების ფორმირებისა და გამოყენებისათვის1. აღნიშნულიდან გამომდინარე, ბიუჯეტის შედგენას საფუძვლად უნდა დაედოს, პირველ რიგში, გადასახადელების მიმართულებების სწორი განსაზღვრა, საბიუჯეტო ხარჯების მიზნებისა და პრიორიტეტების დადგენა და მის საფუძველზე საბიუჯეტო რესურსების გაანგარიშება, ვინაიდან ბიუჯეტის შედგენისას ყოველთვის ფაქტობრივად ერთი და იგივე ძირითადი პრობლემა დგება: გამოინახოს და დამტკიცდეს ბიუჯეტის ხარჯების ოპტიმალური ოდენობა (ბიუჯეტის გასავალი), რომლის გარეშე სახელმწიფო ჯეროვნად ვერ შეასრულებს მასზე დაკისრებულ ფუნქციებს გამოძებნოს მისი დაფარვის საშუალებები (ბიუჯეტის შემოსავალი). ამიტომ ბიუჯეტის შემოსავალ-გასავლის ოპტიმალური შეფარდების მიღწევისათვის აუცილებელია საბიუჯეტო პროგნოზირება-დაგეგმვა იქცეს საბიუჯეტო პოლიტიკის სტრატეგიის განმსაზღვრელ ელემენტად.
ბიუჯეტის დაგეგმვის არარეალობა გამოწვეულია იმითაც, რომ ქვეყანაში სათანადოდ არ მოქმედებს მაკროეკონომიკური მაჩვენებლების პროგნოზირების სისტემა, სხვადასხვა უწყებების მიერ გაანგარიშებული ერთი და იგივე მაჩვენებელი რაოდენობრივად ერთმანეთისგან განსხვავდება. ეს, ერთი მხრივ განპირობებულია იმით, რომ ქვეყანაში ჯერ კიდევ არ არის სტატისტიკისა და აღრიცხვის ეფექტიანი სისტემა2 და აქედან გამომდინარე, ხშირად სხვადასხვა სახის საპროგნოზო გათვლები იმთავითვე მცდარ და დაუზუსტებელ ინფორმაციას ეყრდნობა, ამიტომ სტატისტიკური გათვლების სრულყოფას სწორი საბიუჯეტო პროგნოზირებისათვის სასიცოცხლო მნიშვნელობა აქვს.
ბიუჯეტის შემოსავლების პროგნოზირება ფართო ცნებაა იმ თვალსაზრისით, რომ ის გულისხმობს არა მარტო გათვლების (დავუშვათ საგადასახადო ბაზის) სიზუსტეს, არამედ თუნდაც სწორი გაანგარიშებების ეფექტიან რეალიზებას3, რაც პირდაპირ უკავშირდება შემოსავლების ადმინისტრირებას და მთლიანად ეკონომიკურ პოლიტიკას. შემოსავლების ადმინისტრირების გაუმჯობესების მიუხედავად, კვლავ დიდია “ჩრდილოვანი” ეკონომიკის წილი, რაც უარყოფითად აისახება შემოსავლების დაგეგმვაზე. კერძოდ, 2004 წელს ბენზინის აქციზიდან სახელმწიფო ბიუჯეტში მობილიზებულ იქნა 58,6 მლნ. ლარი, რაც 293,2 ათასი ტონა ლეგალიზებული ბენზინის ექვივალენტურია. სხვადასხვა ქართველი და უცხოელი ექსპერტების გათვლებით, ბენზინის მოხმარება საქართველოში შეადგენს თვეში საშუალოდ 35-40 ათას ტონას, ანუ წლის განმავლობაში 420-480 ათას ტონას. ეს ნიშნავს, რომ 2004 წელს კონტრაბანდის სახით საქართველოში შემოვიდა დაახლოებით 130 ათას ტონაზე მეტი ბენზინი, რის გამოც ბიუჯეტმა აქციზისა და დღგ-ს სახით, სავარაუდოდ, წელიწადში 60 მლნ. ლარზე მეტი4 იზარალა.
შემოსავლების სწორი პროგნოზირებისათვის დიდი მნიშვნელობა აქვს არა მარტო ქვეყნის შიდა, არამედ საგარეო-ეკონომიკურ ურთიერთობებში არსებული რეზერვების გამოვლენას, რასაც ასახავს უშუალოდ სავაჭრო ბალანსის მდგომარეობა. მაგალითად, 2005 წელს საქართველოს 125 პარტნიორი ქვეყნიდან უარყოფითი სავაჭრო ბალანსი ჰქონდა 104 ქვეყანასთან, ამიტომ საბიუჯეტო შემოსავლების ერთ-ერთ მნიშვნელოვან რეზერვად მიგვაჩნია რეალურად არსებული საექსპორტო პოტენციალის სრულად ამოქმედება, ამ მიზნით კონკრეტული ღონისძიებების შემუშავება და პრაქტიკულად განხორციელდება.
რეალური ბიუჯეტის შედგენისათვის დიდი მნიშვნელობა აქვს ხარჯების მოცულობის სწორ განსაზღვრას, რისთვისაც, შესაძლებლობის ფარგლებში, ხარჯების მთლიანი მოცულობის გეგმიურ და შესრულების ფაქტობრივ ნაწილში სრულად უნდა აღირიცხებოდეს ყველა ის საბიუჯეტო რესურსი, რომელიც ქვეყანამ ან მისი გარანტიით მიიღეს ცალკეულმა მხარჯავმა სუბიექტებმა წლის განმავლობაში. ამ თვალსაზრისით დიდი მნიშვნელობა აქვს ბიუჯეტისათვის დამახასიათებელი ისეთი უმნიშვნელოვანესი პრინციპის რეალიზაციას, როგორიცაა ტრანსპარენტობა. ამ მხრივ მნიშვნელოვნად მიგვაჩნია თითოეული სამინისტროს, უწყების, მხარჯავი სუბიექტისთვის თავიანთი სპეციფიკიდან გამომდინარე, შემუშავდეს ეკონომიკური კლასიფიკაციის ცალკეული მუხლებისათვის შესაბამისი ნორმატივები, მაგალითად, მივლინების, კავშირგაბმულობის, საკანცელარიო ნივთების შეძენის ხარჯებისათვის და ა.შ., რაც, ჩვენის აზრით, უფრო ეფექტურს გახდის საბიუჯეტო რესურსების გამოყენებას.
საბიუჯეტო სახსრების მართვის ეფექტურობის ამაღლებისათვის დიდი მნიშვნელობა აქვს სახელმწიფო შესყიდვების სისტემის სრულყოფას და მის ინტენსიურ გამოყენებას როგორც მიმდინარე, ისე განსაკუთრებით კაპიტალური ხარჯების გაწევის პროცესში. როგორც მსოფლიო პრაქტიკა ადასტურებს, სახელმწიფო შესყიდვების სისტემა შეიძლება მუშაობდეს ორგვარი მიდგომით: 1. სახელმწიფო შესყიდვები უცხოელი მომწოდებლებისაგან რეგულირდება ფედერალურ დონეზე, ხოლო რეგიონულ და ადგილობრივ დონეებზე ადგილი აქვს შიდა შესყიდვების სისტემის გამოყენებას და 2. სახელმწიფო საჭიროებებისათვის შესყიდვები რეგულირდება ერთნაირად ხელისუფლების ყველა დონეზე5. საქართველოში აღნიშნული სისტემა რეგულირდება 1998 წლის 9 დეკემბერს მიღებული კანონით სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ. მიუხედავად ამისა, აღნიშნულ მექანიზმს ინტენსიურად არ იყენებს ყველა მხარჯავი სუბიექტი. მაგალითად, 2005 წელს სახელმწიფო შესყიდვების სფეროს მიეკუთვნებოდა ნაერთი ბიუჯეტის დაახლოებით 1/3, ცენტრალური და ადგილობრივი შემსყიდველი ორგანიზაციების საერთო რაოდენობა შეადგენდა დაახლოებით 8000-ს, ხოლო შესყიდვების საერთო ღირებულება 250-300 მლნ. ლარს6. სახელმწიფო შესყიდვების მექანიზმის გამოყენებას ბიუჯეტისათვის ორმხრივი პოზიტიური მნიშვნელობა აქვს: 1. მისი გამოყენება უზრუნველყოფს საბიუჯეტო სახსრების ეკონომიურ ხარჯვას და 2. იმავდროულად წარმოადგენს ბიუჯეტის შემოსავლების ერთ-ერთ წყაროს. მაგალითად, 2004 წელს სახელმწიფო ბიუჯეტში მარტო შესყიდვებიდან სატენდერო მოსაკრებლის სახით შევიდა 300 ათას ლარამდე.
ყოველივე ზემო აღნიშნულიდან გამომდინარე, სახელმწიფო შესყიდვების მექანიზმის სრულყოფისა და შესაბამისად საბიუჯეტო სახსრების უკეთ მართვის მიზნით მნიშვნელოვნად მიგვაჩნია შემდეგი ღონისძიებების გატარება: 1. სახელმწიფო შესყიდვების სისტემამ მოიცვას მაქსიმალურად მეტი საბიუჯეტო ორგანიზაცია და მხარჯავი დაწესებულება; 2. ყველა სახელმწიფო შესყიდვა განხორციელდეს ტენდერის მეშვეობით, რათა შეიქმნას კონკურენტული სახელმწიფო შესყიდვების ბაზარი; 3. შესყიდვები განხორციელდეს ერთიან სახელმწიფოებრივ სივრცეში, რათა მეტი შიდა მომწოდებელი ჩაერთოს კონკურსში, ხოლო განსაკუთრებულ შემთხვევებში გამოყენებულ იქნას გარე მომწოდებლების მოზიდვის პირობები. ყოველივე ეს ხელს შეუწყობს სახელმწიფო შესყიდვების სისტემის რაციონალიზაციას
ამრიგად, საბაზრო ეკონომიკის გარდამავალ ეტაპზე რაციონალური საბიუჯეტო პოლიტიკის გატარებისა და ეფექტურად ფუნქციონირებადი საბიუჯეტო სისტემის გარანტად უნდა იქცეს ყველა დონის ბიუჯეტის გადასვლა მიზნობრივ-პროგრამულ დაფინანსებაზე, რომელმაც უნდა ასახოს რეალური ურთიერთკავშირი ეკონომიკის არსებულ მდგომარეობასა და საბიუჯეტო სისტემას შორის და იმავდროულად გაითვალისწინოს ქვეყნის ფინანსური შესაძლებლობები. ეს საშუალებას მოგვცემს, ერთი მხრივ, ავამაღლოთ პასუხისმგებლობა საბიუჯეტო რესურსების ეფექტიან გამოყენებაზე და, მეორე მხრივ, ავამოქმედოთ შიდა რეზერვები და შესაბამისად უფრო მართვადი გავხადოთ საშუალოვადიან პერიოდში სახელმწიფო ფინანსური ნაკადების მოძრაობა.