საქართველოში რეგიონული პოლიტიკის ფორმირების მაკროეკონომიკური პრიორი-ტეტები ასიმეტრიული ფედერალიზმის კონტექსტში

გია კავთელიშვილი, ეკონომიკის დოქტორის ხარისხის მაძიებელი

საქართველოს რეგიონების განვითარების თანამედროვე მაღალკონტრასტული დიფერენციაციის პირობებში მეტად აქტუალურია სახელმწიფოს მიზანდასახული მონაწილეობა და აქტიური საქმიანობა ქვეყნის ტერიტორიული განვითარების რეგულირების პროცესში, კერძოდ, საქართველოს რეგიონების სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების სტრატეგიის ძირითადი პრიორიტეტის გამოსავლენად ქვეყნის რეგიონული განვითარების შესაძლო გამოთანაბრების კრიტერიუმების ჩამოყალიბებისა და მათი რეალიზაციის სამეურნეო მექანიზმების ასამოქმედებლად.

წინამდებარე ნაშრომში აისახა საბაზრო ურთიერთობებზე გარდამავალ პერიოდში რეგიონების სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების ახლებურად გააზრების ობიექტური აუცილებლობა. კერძოდ, საქართველოს უნდა ჰქონდეს მეურნეობრიობის საკუთარ პრაქტიკაზე, ისტორიულად ჩამოყალიბებულ ტრადიციებზე საკუთარი განვითარების ბუნებრივ-საწარმოო პირობებზე დამყარებული, შესაბამისი საკანონმდებლო ბაზით განმტკიცებული, მსოფლიო გამოცდილების ამსახველი რეგიონული პოლიტიკა, რომელმაც უნდა უზრუნველყოს მთლიანად ქვეყნის და მისი ცალკეული რეგიონების დაბალანსებული განვითარება, ასევე რეგიონთაშორისი ცივილიზებული ეკონომიკურ-ფინანსური, სოციალურ-ფსიქოლოგიური, დემოგრაფიულ-ეკოლოგიური კლიმატის ფორმირება და სახელმწიფოსა და ეროვნული მეურნეობის განვითარების ერთიანი წარმატებული სისტემის დამკვიდრება, რამაც უნდა უზრუნველყოს საქართველოს ერთმანეთისაგან განსხვავებული რეგიონების ერთიანი სტრატეგიით განვითარება.
რეგიონული სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების პრობლემების კვლევის მსოფლიო გამოცდილება ადასტურებს, რომ დღეისათვის არ არსებობს რეგიონული განვითარების რომელიმე დომინირებადი მოდელი. რეგიონული ეკონომიკური სისტემის განვითარების შესახებ ქართულ ეკონომიკურ მეცნიერებაში მრავალი საყურადღებო თეორია და კონცეფცია არსებობს, მაგრამ ცხადია, რომ რეგიონული სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების პრობლემების მოგვარება გლობალიზაციის პირობებში მარტო ეროვნულ ტრადიციებზე დაყრდნობით შეუძლებელია. შესაბამისად, ობიექტური აუცილებლობით არის ნაკარნახევი ამ მიმართულებით მოწინავე უცხოური გამოცდილების შესწავლა და მათი გამოყენება ქვეყნის თავისებურებათა გათვალისწინებით.
წინამდებარე ნაშრომში მსოფლიო სისტემასთან ორგანულ კავშირში განხილულია ქვეყნის გეოპოლიტიკური გარემოს, რეგიონალური პოლიტიკის საკითხები და უსაფრთხოების აქტუალური პრობლემები, კერძოდ: მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების თანამედროვე ტენდენციები, ინოვაციური პროცესების რეგიონული პრობლემები და თავისუფალი ეკონომიკური ზონების ფორმირების პერსპექტივები; ევროკავშირის რეგიონული განვითარების გამოცდილება სუბსიდირების საკითხებში და მათი დანერგვის აუცილებლობა საქართველოს რეგიონალურ ეკონომიკურ განვითარებაში; დამუშავებულია ეკონომიკური პოლიტიკის ინტერნაციონალიზაციის საკითხები, მასში საქართველოს მონაწილეობის შესაძლებლობები და სხვა.
საქართველოში უდავოდ აქტუალურია საბაზრო ურთიერთობებზე გადასვლის რეგიონული ეკონომიკური პოლიტიკის შემუშავების რაციონალური გზების კვლევა. რეგიონული ეკონომიკური სისტემების განვითარებაში საბაზრო თვითრეგულირების მიდგომის გამოყენების ფარგლებში სასიცოცხლოდ აუცილებელია სახელმწიფო მარეგულირებელი ფუნქციების განმტკიცება, რეგიონებს შორის არსებული დისპრპორციების, განვითარების დონეების გამოთანაბრების ღონისძიებების შემუშავება და პრაქტიკაში გატარება.
ქვეყნის სახელმწიფო რეგიონული პოლიტიკის ფორმირების პრიორიტეტულ ამოცანებად თანამედროვე საბაზრო სისტემაში გვევლინება:
1) რეგიონების ეკონომიკური პოტენციალის ამაღლება, რომლის მიღწევა შესაძლებელი იქნება საბაზრო მექანიზმების ფართოდ გამოყენებასთან ერთად საბიუჯეტო საშუალებების საგადასახადო მექანიზმების გამოყენება;
2) ქვეყნის რეგიონების საფინანსო-ეკონომიკური დამოუკიდებლობის შენარჩუნება და რეგიონებს შორის არსებული განვითარების კონტრასტების შერბილება, რეგიონის კონკურენტიანობის ფორმირება;
3) მეურნეობრიობის ტრადიციების შენარჩუნებისა და ტერიტორიული საინვესტიციო გარემოს შენარჩუნების მიზნით რეგიონული საინვესტიციო პროგრამების შემუშავება, რითაც შესაძლებელი იქნება ადგილებზე წარმოების სტაბილიზაცია, სოციალური სფეროს განვითარება და ეკონომიკური ზრდა;
4) რეგიონებში ფასიანი ქაღალდების ბაზრის, როგორც ეკონომიკური პოლიტიკის მნიშვნელოვანი ფაქტორის, განვითარება მისი სახელმწიფოებრივი რეგულირების ინსტრუმენტის დახვეწით;
5) საქართველოს ბუნებრივ-რესურსული პოტენციალის შეფასებისა და გამოყენების მექნიზმების სრულყოფა, რეგიონული დასაქმების პროგრამებისა და სოციალური პოლიტიკის შემუშავება;
6) რეგიონის სოციალურ-ეკონომიკური უსაფრთხოების სტრატეგიის ქვეყნის ეკონომიკური უსაფრთხოების სტრატეგიის ჭრილში წარმოჩენა;
7) ეკონომიკური პოლიტიკის ინტერნაციონალიზაცია და მასში საქართველოს მონაწილეობის შესაძლებლობების შეფასება და სხვა.
რეგიონი განიხილება, როგორც სოციალური კონსტრუქცია, რომელიც ხასიათდება ბუნებრივ, სოციალურ-ეკონომიკური, ეროვნულ-კულტურული და სხვა ნიშნების ერთობლიობით, იგი წარმოადგენს ეკონომიკურ აგენტს და კონკურენტული ურთიერთქმედების სუბიექტს, გააჩნია ფართო შესაძლებლობანი იმისათვის, რომ გაატაროს დამოუკიდებელი ეკონომიკური პოლიტიკა რეგიონის მოსახლეობის კეთილდღეობის ასამაღლებლად და თვით რეგიონის კონკურენტული პოზიციების განსამტკიცებლად როგორც ქვეყნის შიგნით, ასევე მის ფარგლებს გარეთაც.
ამრიგად, საქართველოს სახელმწიფო რეგიონული პოლიტიკა ქვეყნის ტერიტორიული მთლიანობისა და საბაზრო ურთიერთობათა ფორმირების სტრატეგიული ამოცანების განხორციელებას უნდა ემსახურებოდეს. საქართველოს შიდარეგიონული, გეოპოლიტიკური თავისებურებების გათვალისწინებით, აუცილებელია ქვეყანაში განხორციელდეს ისეთი დიფერენცირებული და პროტექციონისტული პოლიტიკა, რომელიც ხელს შეუწყობს რეგიონების სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების დონეებს შორის არსებული მკვეთრი განსხვავების შედარებით გამოთანაბრებასა და თვით რეგიონის კომპლექსურ განვითარებას.
თანამედროვე პირობებში მიმდინარე ეკონომიკური პროცესებისა და საზოგადოების დემოკრატიზაციის კანონიერი განვითარების პირობებში უპირატესობა უნდა მიენიჭოს რეგიონულ თვითგანვითარებას. ამისათვის რეგიონებს უნდა ჰქონდეთ: ა) პოლიტიკური; ბ) ადმინისტრაციული; გ) ფისკალური და დ) საბაზრო დამოუკიდებლობა.
კონკრეტულ პირობებში რეგიონების დამოუკიდებლობის ხარისხის გაზრდა ხელს შეუწყობს ეროვნული, სახელმწიფო, ადგილობრივი პროგრამების ეფექტიან კოორდინაციას. შესაბამისად, შექმნის პირობებს, რათა ადგილობრივი მოსახლეობა აქტიურად მონაწილეობდეს გადაწყვეტილების მიღების პროცესში. სახელმწიფო და რეგიონული პოლიტიკა უნდა იყოს დაბალანსებული, რაც განაპირობებს ქვეყნის მთავრობის ეფექტიან და შედეგიან ფუნქციონირებას. ცნობილი ქართველი მეცნიერი და საზოგადო მოღვაწე ნოდარ ჭითინავა აღნიშნავს, რომ “რეგიონალურ პოლიტიკაში აუცილებელია ტერიტორიულ და საერთო სახელმწიფოებრივ ინტერესებს შორის ისეთი პროპორციების განსაზღვრა, რომელიც ერთის მხრივ, ხელს შეუწყობს ინტერესების სრულად გათვალისწინებას, მათ სწორად შეთანაწყობის, რეგიონის საწარმოო ძალების განვითარების სტიმულირებას, მეორე მხრივ, გაზრდის რეგიონის წვლილს ქვეყნის ეკონომიკურ განვითარებაში”.1
რეგიონების ეკონომიკური პოტენციალის სრულად გამოვლენა მნიშვნელოვნად არის დამოკიდებული ადგილობრივ ფინანსურ ურთიერთობათა მართვასა და რეგულირებაზე, სახელმწიფოსა და რეგიონალური ინტერესების ოპტიმალურ შეთანაწყობაზე, მოსახლეობის ცალკეულ ფენებს შორის, მათი დასაქმებისა და ცხოვრების დონის ამაღლებაზე, მაღალშემოსავლიანი ინვესტიციების სტიმულირების მექანიზმების შემუშავებასა და რეალიზაციაზე, სათანადო საკანონმდებლო ბაზის შექმნაზე და სხვ.
რეგიონების სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის გასაუმჯობესებლად პრიორიტეტული მნიშვნელობა უნდა მიენიჭოს მცირე ბიზნესის დარგობრივ და რეგიონულ განვითარებას, საინოვაციო სამრეწველო პოლიტიკას, კერძო სექტორის ხვედრითი წილის ცვლილებას ინვესტიციებში, რეგიონებში ინვესტიციურ-სამშენებლო აქტივების ამაღლებას, რაც გულისხმობს პოლიტიკური, სოციალურ-ეკონომიკური და სხვა პროცესების დარეგულირებისათვის კლიმატის შექმნასა და თავის მხრივ, განსაზღვრავს ინვესტიციების მიზანშეწონილობას მოცემულ ტერიტორიებზე.
ქვეყანაში მიმდინარე სოციალურ-ეკონომიკური პროცესების ანალიზისათვის გამოყენებული იქნა მთლიანი შიდა პროდუქციისაგან წარმოებული ინდიკატორების – მთლიანი შიდა პროდუქციის მოცულობა ერთ სულ მოსახლეზე და რეგიონის განვითარების ამსახველი მაჩვენებელი მთლიანი რეგიონული პროდუქციის (მრპ) წარმოება ერთ სულ მოსახლეზე გაანგარიშებული მაჩვენებელი. მაკროეკონომიკური მონაცემების რეგრესიული და კორელაციური ანალიზის მეთოდებით განისაზღვრება სხვადასხვა ფაქტორთა რაოდენობრივი ზემოქმედება ეკონომიკურ ზრდაზე, რეგიონული განვითარების სივრცეში მოქმედი ეკონომიკურ-პოლიტიკური მექანიზმების ხარისხი.
როგორც აღინიშნა, რეგიონული ეკონომიკური სისტემების ფუნქციონირება და განვითარება შეუძლებელია მხოლოდ საბაზრო თვითრეგულირების ფარგლებში ხორციელდებოდეს. მსოფლიოს მოწინავე ქვეყნების გამოცდილება ადასტურებს, რომ რეგიონული პროცესების განვითარებაში სახელმწიფოს, როგორც რეგულატორის, როლის მინიმიზაცია ხშირ შემთხვევაში რეგიონების წინააღმდეგობრივად და არათანაბრად განვითარებას განაპირობებს, რაც, საბოლოო ჯამში, შეიძლება გარკვეული პოლიტიკური დაპირისპირების საფუძველიც გახდეს2.
ქვეყანაში სოციალურ-ეკონომიკური და მთლიანობაში საზოგადოებრივი ურთიერთობების ყველა სფეროში მიმდინარე პროცესების სახელმწიფოებრივ რეგულირებასთან დაკავშირებით სამეცნიერო პრაქტიკაში გამოყოფენ ორ ძირითად მიმართულებას: 1) ეტატიზმს, რომელიც ქვეყანაში მიმდინარე საზოგადოებრივი ურთიერთობების პროცესებსა და სოციალურ-ეკონომიკურ განვითარებაში სახელმწიფოს აქტიურ ჩარევას ითვალისწინებს და 2) ანტიეტატიზმს, რომელიც ცნობილია ლიბერალური მიდგომით და ქვეყნის საზოგადოებრივ-პოლიტიკურ სივრცეში სახელმწიფოს ჩარევის მინიმალიზაციას ემხრობა3.
რეგიონული განვითარების სახელმწიფო რეგულირების თეორიის ფუძემდებლად ითვლებიან ს. დენისონი და ა. ლიოში.
სწორედ ამ ორმა მეცნიერმა ჩაუყარა საფუძველი ზემოთ აღნიშნულ მიდგომებს. კერძოდ, ა. ლიოში მხარს უჭერდა სახელმწიფოს ზომიერად ჩარევას რეგიონული განვითარების პროცესებში, ანუ აძლიერებდა “ადაპტირების” თეორიას.
ა. ლიოში კი რეგიონული განვითარების სახელმწიფო რეგულირების ფართო სპექტრის მექანიზმს განიხილავდა, ამასთან რეგიონულ ეკონომიკურ პროცესებში დიდ მნიშვნელობას ანიჭებდა საბაზრო თვითრეგულირების ინსტიტუტებს.
რეგიონების განვითარების სახელმწიფო რეგულირების საკითხებში თვალსაჩინო წვლილი შეიტანა აგრეთვე ე. ჰუვერმა. ის სახელმწიფო რეგულირების ობიექტად განიხილავდა როგორც კერძო საწარმოების ოპტიმალური განვითარების პრობლემებს, ასევე ეკონომიკურად ჩამორჩენილ რეგიონებში სამეურნეო ინფრასტრუქტურის გაუმჯობესების საკითხებს.
ე. ჰუვერი მიუთითებდა რა გრძელვადიან პერსპექტივაზე სახელმწიფო რეგულირების კონკრეტული ღონისძიებების მნიშვნელობაზე, ის პირველ რიგში აყენებდა საკითხს მოკლევადიანი ანტიციკლური ღონისძიებების გატარების აუცილებლობის შესახებ.
საქართველოს განვითარების თანამედროვე ტენდენციების ანალიზიდან გამომდინარე, ჩვენი აზრით, რეგიონული პოლიტიკის სახელმწიფოებრივი მიდგომების ჩამოყალიბებისას ყურადღება შეიძლება გამახვილდეს “ადაპტირების” თეორიაზე.
“ადაპტირების” იდეა გულისხმობს იმას, რომ სახელმწიფოს რეგულირების არსი და მიზანი უნდა გამოიხატოს რეგიონებში ბუნებრივად მიმდინარე პროცესების დაჩქარებაში, ანუ სახელმწიფომ უნდა შეასრულოს კატალიზატორის როლი და რეგიონების განვითარების საერთო ტენდენციებიდან გამომდინარე კერძო კომპანიების ინტერესების გათვალისწინებით, გაატაროს ეფექტიანი პოლიტიკა. მან ხელი უნდა შეუწყოს შედარებით ნაკლებად განვითარებულ რეგიონებში ინვესტიციური პოლიტიკის წახალისებას.
რეგიონული განვითარებისა და რეგიონული პოლიტიკის რეგულირების საერთაშორისო გამოცდილება ადასტურებს, რომ აღნიშნული პრობლემა მოიცავს შემდეგ მნიშვნელოვან კომპონენტებს: 1. სახელმწიფო მოწყობასა და რეგიონების როლს; 2. რეგულირების ინსტიტუტებს; 3. მათ სამართლებრივ საფუძვლებს; 4. ეკონომიკური რეგულირების ინსტრუმენტებს; 5. განსაკუთრებულ რეგიონულ ფორმებს.
რეგიონული განვითარების რეგულირება ხერხდება და ხორციელდება ქვეყნების განსხვავებული სახელმწიფოებრივ-პოლიტიკური მოწყობის პირობებში (ფედერაციულის, უნიტარულის, მონარქიულის).
თანამედროვე სახელმწიფოების ევოლუციის უპირატეს ტენდენციას წარმოადგენს ხელისუფლების თანდათანობითი დეცენტრალიზაცია და სულ უფრო მეტი სახელმწიფო ფუნქციების ცენტრიდან რეგიონებისათვის გადაცემა. ამ კურსის იდეურ საფუძველს წარმოადგენს დემოკრატიზაცია და ხელისუფლებასა და ხალხს შორის დაშორების მანძილის შემცირება. ამასთან ყველა ქვეყნის რეგიონებში მოქმედებენ ცენტრალური ხელისუფლების წარმომადგენლობები (ფედერალური სამსახურები), რომლებიც არ ემორჩილებიან რეგიონულ ადმინისტრაციას. რეგიონული განვითარების რეგულირების ფუნქციათა მნიშვნელოვანი ნაწილი ხორციელდება მუნიციპალური (ადგილობრივი) თვითმმართველობის მეშვეობით, რომლებიც პირდაპირ თანამშრომლობენ რეგიონების სახელმწიფო ხელისუფლებასთან და ქვეყნის ცენტრალურ ხელისუფლებასთან.
ქვეყნების რეგიონულ განვითარებაში სახელმწიფო ჩარევა რეგლამენტირებულია კონსტიტუციით, აგრეთვე სპეციალური კანონებით, რომელთა მეშვეობითაც არის გამიჯნული უფლებამოსილება ცენტრალურ, რეგიონულ და ადგილობრივ მმართველობას შორის.
რეგიონული განვითარების ეკონომიკური რეგულირების ინსტრუმენტი უცხოეთის ქვეყნებში სამ ძირითად ჯგუფად არის წარმოდგენილი: 1. დაგეგმვა და პროგნოზირება; 2. საბიუჯეტო-საგადასახადო სისტემა; 3. სხვა მარეგულირებელი ინსტრუმენტები.
შემუშავებული გეგმები საფუძვლებშივე მხოლოდ ინდიკატიური ხასიათისაა (რეკომენდირებული ხასიათის). მაგრამ ამასთან გეგმების ის ნაწილები, რომლებიც სახელმწიფო სექტორს ეხება და განსაზღვრავენ ინფრასტრუქტურის უმნიშვნელოვანესი ობიექტების განლაგებას, ბუნების დაცვას და სხვას, აუცილებელ ხასიათს ატარებენ.
საზღვარგარეთის ქვეყნებში სახელმწიფოს ეკონომიკური რეგულირების ყველაზე უფრო მოცულობითი ხასიათის საშუალებას საბიუჯეტო-საგადასახადო სისტემა წარმოადგენს. როგორც წესი, საბიუჯეტო-საგადასახადო სისტემას სამი დონე აქვს: ცენტრალური, რეგიონული და ადგილობრივი. საბიუჯეტო სისტემის ფუნქციონირების ძირითად პრინციპს წარმოადგენს ცალკეული დონეების ბიუჯეტების ავტონომიურობის შეხამება ბიუჯეტთაშორის ურთიერთობებთან.
საზღვარგარეთის ქვეყნების “საბიუჯეტო ფედერალიზმისათვის” ძირითადად დამახასიათებელია ორი ტიპი: დეცენტრალიზებული და კოოპერაციული ფედერალიზმი. კოოპერაციული საბიუჯეტო ფედერალიზმი იმით განსხვავდება დეცენტრალიზებულისაგან, რომ აქ რეგიონული და ადგილობრივი ხელისუფლება უფრო მეტად მონაწილეობს საგადასახადო შემოსავლების განაწილებაში.
საბიუჯეტო დისბალანსის რეგულირების მთავარ მექანიზმს წარმოადგენს ბიუჯეტთაშორისი ტრანსფერტები. ასეთი ტრანსფერტების ორი ძირითადი სახეა გავრცელებული: ვერტიკალური (ზემდგომის ბიუჯეტიდან) და ჰორიზონტალური (თანაბარი დონის ბიუჯეტებს შორის). საბიუჯეტო ტრანსფერტების გამოყოფის მიზანია ცალკეულ რეგიონებს შორის საბიუჯეტო უზრუნველყოფის საქმეში არსებულ განსხვავებათა შერბილება. რიგ ქვეყნებში ფინანსური შესაძლებლობების გამოთანაბრების საქმეში დიდ როლს ასრულებს ჰორიზონტალური ტრანსფერტები, რომელთა წყაროსაც დონორი რეგიონების სახსრები წარმოადგენს.
შემოსავლების განსაკუთრებული წყაროებიდან მიღებული სახსრების რაციონალურად გამოსაყენებლად, ან განსაკუთრებულ საჭიროებათა დაფინანსების მიზნით რიგ ქვეყნებში ქმნიან სპეციალურ ფინანსურ ფონდებს. ამ მხრივ სანიმუშოა ცნობილი ალიასკის მუდმივი ფონდი. მისი ძირითადი მიზანია მომავალში უზრუნველყოს გარანტირებული შემოსავლების მიღება (ამჟამად) ნავთობისა და სხვა სასარგებლო წიაღისეულის მომპოვებლებისაგან. ამ ფონდში ირიცხება შემოსავლების 25% (საბადოთი სარგებლობის უფლებისათვის) და აგრეთვე სხვა გადასახადებიდან შტატში შემოსული თანხებიდან (აგრეთვე ბუნებრივი რესურსების გამოყენებასთან დაკავშირებით). აღნიშნულ შენატანებს კიდევ ემატება სხვა დამატებითი შემოსავლები და თვით ფონდის შემოსავლები. ფონდის განკარგულებაში არსებული სახსრების რეინვესტირება ხდება საიმედო პროექტებში და ფასიან ქაღალდებში.
საზღვარგარეთული ქვეყნის სამეურნეო პრაქტიკაში უნივერსალობისა და შესაძლებლობათა სივრცის ხარისხის მიხედვით რეგიონული რეგულირების ინსტრუმენტებს განიხილავენ ორ ჯგუფად: 1) საერთო ეკონომიკური რეგულატორების (ანუ მაკროინსტრუმენტები), რომლებიც ზემოქმედებას ახდენენ გარკვეული ტერიტორიის სუბიექტებზე და 2) სამისამართო ზემოქმედების რეგულატორების (ანუ მიკროინსტრუმენტები) ჯგუფებად.
რეგიონული ეკონომიკური პოლიტიკის მაკროინსტრუმენტები ეკონომიკური ზრდის სტიმულირების მიზნით წარმოადგენს რეგიონების მიხედვით დიფერენციალურ ზოგიერთ პარამეტრს (დაბეგვრის, დაკრედიტების, საინვესტიციო, სოციალურ და სხვა მიმართებით), ხოლო მიკროინსტრუმენტები გამოიყენება სამეურნეო სუბიექტებზე უშუალო ზემოქმედებისათვის (კადრების მომზადება, სუბსიდიების მიცემა, მიზნობრივი კრედიტის გამოყოფა და სხვა).
საგულისხმოა, რომ საბაზრო ინსტრუმენტების გარდა უცხოეთის ქვეყნებში სახელმწიფო იყენებს ადმინისტრაციული ხასიათის ღონისძიებებსაც. მაგალითად, გადატვირთულ ქალაქებში ახალი საწარმოს აგების ან ძველის გაფართოების აკრძალვა, ან პირიქით, ნაკლებად განვითარებულ რეგიონებში საწარმოთა დისლოკაციის შეცვლა.
მთელ რიგ ქვეყნებში სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების სტიმულირების, კრიზისული სიტუაციის დაძლევისა და სპეციფიური ლოკალური პირობების ეფექტიანად გამოყენების მიზნით შექმნილია რეგიონების ორიგინალური სტილი, სადაც გამოიყენება ეკონომიკური მოღვაწეობის რეგულირების განსაკუთრებული ფორმები და მექანიზმები. ამ მხრივ პრაქტიკულად უფრო მეტად არის გავრცელებული ე.წ. პრობლემური რეგიონები, სპეციალური ზონები (მათ შორის თავისუფალი ეკონომიკური ზონები, მეწარმეობისა და ტექნიკურ-დანერგვითი). პრობლემური რეგიონის სახელმწიფოებრივი რეგულირების საუკეთესო ნიმუშს წარმოადგენს მდინარე ტენესის სივრცის მართვა4. მას შემდეგ, რაც შეიქმნა აღნიშნული მდინარის აუზის სამართავი ადმინისტრაცია (1933წ.), თანმიმდევრულად ხორციელდება აღნიშნული რეგიონის განვითარების კომპლექსური პროგრამა, რომელიც სულ 11 შტატს მოიცავს. პრობლემური რეგიონები გვხვდება ნიდერლანდებში, გერმანიაში (რურის რეგიონი, აღმოსავლეთის ახალი მიწები), ავსტრალიაში და ა.შ.
ფედერაციული სახელმწიფოებისათვის, პროფესორ ჰანს-ვოლფგანგ არნდტის გამოთქმით, საჭიროა “ეფექტური ფედერალიზმის” განვითარება, რომელიც გამორიცხავს სახსრების გადაქაჩვას რამდენიმე მდიდარი რეგიონიდან მრავალრიცხოვან ღარიბ რეგიონებში, რასაც ადგილი აქვს გერმანიაში. ეფექტური ფედერალიზმი გულისხმობს რეგიონის თვითდაფინანსებას, ე.ი. სახელმწიფო წყობას, რომელსაც შეუძლია მსოფლიო დონეზე ქვეყნის კონკურენტუნარიანობის ამაღლება. ამასთან დაკავშირებით სახელმწიფო მართვის ცნობილმა სპეციალისტმა პროფესორმა ჰერმან ჰილმა შემოიტანა “რეგიონების კონკურენციისა” და “ადგილობრივი ადმინისტრაციების კონკურენციის” ცნებები5.
XX საუკუნეში განვითარებული ინტეგრაციული პროცესების უმნიშვნელოვანესი მიღწევა იყო ევროკავშირის წარმოშობა და განვითარება. ამ ევოლუციის შესწავლა ძალიან სასარგებლოა ქვეყნის რეგიონული ეკონომიკის პრობლემების გაგებისათვის და რეგიონული განვითარების რეგულირებისათვის. ევროკავშირის გამოცდილება ფასეულია ქვეყნების (რეგიონების) ეკონომიკური ინტეგრაციისა და სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების დონეების დაახლოების შეხამების თვალსაზრისით.
ევროკავშირის ერთიანი რეგიონული პოლიტიკა სასარგებლოა იმ თვალსაზრისით, თუ როგორ ხორციელდება მის ფარგლებში სხვადასხვა ქვეყნების რეგიონული პოლიტიკის ეროვნულ პოლიტიკასთან ჰარმონიზაცია6. ევროკავშირი შეგნებულად აფართოებდა და აფართოებს მის შემადგენლობას (ეტაპობრივად 6-დან ავიდა 15 ქვეყანამდე), იმაზე გათვლით, რომ მომავალში ინტეგრაციული ეფექტი გადაფარავს მის რიგებში ეკონომიკურად ნაკლებად განვითარებული ქვეყნების შემოერთების ნეგატიურ შედეგებს. ევროკავშირს კვლავ კურსი აქვს აღებული შემდგომი გაფართოებისაკენ. უახლოეს ხანში ევროკავშირის წევრები გახდებიან აღმოსავლეთ ევროპის რიგი ქვეყნები.
ევროკავშირის ზეეროვნული პოლიტიკის ორგანიზაციისა და რეალიზაციის საფუძველში სამი პრინციპი დევს, რომელიც ძირითადში ასახავს ევროპული ინტეგრაციის იდეოლოგიას – პარტნიორობა, სუბსიდირება და ურთიერთშევსება.
რეგიონულ პოლიტიკასთან მიმართებაში პარტნიორობა ნიშნავს ევროკავშირს, ეროვნულ მთავრობებს, რეგიონულსა და ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებს შორის მოქმედებათა მჭიდრო კოორდინაციას.
სუბსიდირება, როგორც ფედერალიზმის ერთ-ერთი საფუძველი, ნიშნავს იმას, რომ პრობლემები უნდა გადაწყდეს იქ, სადაც ისინი აღმოცენდებიან, ხოლო ზევით გადაეცემათ მხოლოდ ის უფლებამოსილებანი, რომლებიც ქვევით ვერ შესრულდება ან ნაკლებ ეფექტიანად განხორციელდება.
ურთიერთშევსების პრინციპი გამოიყენება რეგიონის მხარდასაჭერად რესურსების აკუმულირების დროს. რესურსები აქ ყალიბდება ერთმანეთს დამატებული წყაროების შეკრებით: ევროკავშირისა და ეროვნული (საზოგადოებრივის და კერძოს) ინვესტიციების შერწყმით.
საერთო ევროპული რეგიონული პოლიტიკის მთავარ ფინანსურ ინსტრუმენტს წარმოადგენს რეგიონული განვითარების ევროპული ფონდი. რეგიონული მიმართულებები აქვს აგრეთვე ორ სხვა ფონდსაც – ევროპის სოციალურ ფონდს და სოფლის მეურნეობის განვითარების ევროპის საგარანტიო ფონდს. უფრო მოგვიანებით შეიქმნა შეკავშირების ფონდი, რომლის თანხებიც გამოიყენება ჩამორჩენილი ქვეყნების განვითარებისათვის.
ევროკავშირის რეგიონული პოლიტიკის ძირითად ფორმას წარმოადგენს პროგრამები ან ერთობლივი განვითარების გეგმები, აგრეთვე ევროკავშირის საინიაციატივო ანუ საკუთარი პროგრამები.
ევროკავშირის მოღვაწეობაში რეგიონული მიმართულების როლი სულ უფრო იზრდება. ამას ადასტურებს ევროკავშირის ბიუჯეტში რეგიონული განვითარებისათვის გამოყოფილი სახსრების ხვედრითი წილი, რამაც შეადგინა 1988 წელს 17,5%, 1993 წელს – 21,3% და 1999 წელს – 36,0%.
ევროკავშირში არსებული სახელმწიფოთაშორისი ზოგიერთი ბარიერის ლიკვიდაციამ, ნაწილი სახელმწიფო ფუნქციების ეროვნულიდან ზეეროვნულ დონეზე გადაცემამ, ეკონომიკური ინტეგრაციის გაღრმავებამ ხელი შეუწყო რეგიონების როლის გაძლიერებას ევროკავშირის ეკონომიკურ და პოლიტიკურ ცხოვრებაში.
ინტეგრაციის პროცესის გაღრმავების პირობებში ევროკავშირის ძირითად იდეოლოგიურ პრინციპს მაინც წარმოადგენს ყველა ქვეყნის კულტურულ-ეროვნული მემკვიდრეობის, ევროპის ყველა ქვეყნის და ხალხის მრავალსახეობათა შენარჩუნება.
სხვა ქვეყნების გამოცდილების შესახებ, რაც ითვალისწინებს სახელმწიფოს აქტიურად მონაწილეობას რეგიონული პრობლემების გადაწყვეტაში და ამისათვის იყენებს სხვადასხვა სახის საშუალებებს, ქართველი მეცნიერი ე. ბარათაშვილი გამოთქვამს მოსაზრებას: “საქართველოს შეუძლია თუ არა გამოიყენოს რაიმე ამ მხრივ უცხოური გამოცდილების არსენალში დაგროვილი შესაძლებლობებიდან. რასაკვირველია, პირდაპირი და უბრალო პასუხი ამ შემთხვევაში გამორიცხულია, მით უმეტეს, რომ საქმე გვაქვს მსოფლიო გამოცდილების მრავალსახეობასთან, ღონისძიებათა მრავალფეროვნებასთან. რეგიონული განვითარების რაიმე დომინირებადი მოდელი, როგორც ასეთი, პრაქტიკულად არ შეინიშნება, ხოლო ქვეყნებს შორის ამ სფეროში განსხვავებები საკმაოდ თვალშისაცემია. ამიტომ უფრო მიზანშეწონილია რეგიონული განვითარების ძირითადი მიმართულებების მიხედვით გამოვყოთ ლიდერი ქვეყნები (აშშ, კანადა, გერმანია, საფრანგეთი, ავსტრალია, ჩინეთი), რომლებმაც რეგიონული პროგრამების შემუშავებისა და განხორციელების მდიდარი გამოცდილება დააგროვეს და სავსებით შესაძლებელია, მრავალი ქვეყნის მაგალითზე მოიძებნოს რეგიონული პრობლემების გადაწყვეტის ჩვენთვის საინტერესო და პერსპექტიული მიდგომები”.7
ამრიგად, რეგიონული ეკონომიკური პოლიტიკის ფორმირებისა და განხორციელების ძირითად პრიორიტეტებად გვევლინება: 1. სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების ტერიტორიული და რეგიონული პროგნოზირება და ანალიზი; 2. რეგიონებში ეკონომიკური და სოციალური სფეროების ობიექტების განვითარებაში სახელმწიფოს პირდაპირი მონაწილეობა; 3. სახელმწიფო შეკვეთების (შესყიდვების) განთავსება; 4. რეგიონებისათვის ორგანიზაციული, სამართლებრივი და საინფორმაციო მხარდაჭერა საქმიანობის ისეთ სფეროებში, რომლებშიც რეგიონული ხელისუფლების კომპეტენცია და შესაძლებლობები არასაკმარისი ან განსაზღვრულია; 5. რეგულირების ეკონომიკური მექანიზმების გამოყენება; 6. რეგიონული განვითარების ფედერალური პროგრამები; 7. განსაკუთრებული ეკონომიკური სტატუსის მქონე ტერიტორიების ჩამოყალიბება.
ნაშრომში შემოთავაზებულ რეგიონული პოლიტიკის რეგულირების ინსტრუმენტების კონცეპტუალურ სქემაში (ნახ. 1) რეგიონული განვითარების რეგულირების ეფექტიანობის მისაღწევად გამოკვეთილია ძირითადად ორი მიმართულება: 1) ეკონომიკურად განვითარებული რეგიონების ზრდის შეზღუდვა და 2) პრობლემური რეგიონების განვითარების სტიმულირება.
სამართლებრივ სფეროში განსაკუთრებით აქტუალურია სპეციალური კანონის მიღება ტერიტორიული განვითარების სახელმწიფო რეგულირების საფუძვლების ან რეგიონული პოლიტიკის საფუძვლების შესახებ.
შესაბამისად, რეგიონული ეკონომიკური პოლიტიკის ფორმირებისა და განსახორციელებელი საშუალებების შედეგიანობის გაძლიერება შეიძლება მიღწეულ იქნას შემდეგი პრიორიტეტული ღონისძიებების გატარებით, კერძოდ:
1. რეგიონებისათვის სახელმწიფო მხარდაჭერა უმეტესად მიმართული უნდა იქნას რეგიონების ეკონომიკური განვითარების სტიმულირებისაკენ და შედარებით ნაკლები დოზით – პასიური ფინანსური დახმარებისაკენ, რომელიც უზრუნველყოფს რეგიონების საბიუჯეტო დამოუკიდებლობის გაუმჯობესებას. შეამცირებს ტრანსფერტის მიმღები რეგიონების რაოდენობას.
2. რეგიონული განვითარების სამართლებრივი სახელმწიფო რეგულირება ინვესტიციების, დოტაციებისა და სუბსიდიების გამოყოფის სახით ეკონომიკისა და სოციალური სფეროს კონკრეტულ ობიექტებზე. ამასთან აღნიშნულ მიმართულებათა ფინანსების გამოყოფა უნდა განხორციელდეს ერთობლივ საფუძველზე ცენტრის, ფედერაციის სუბიექტებისა და მუნიციპალიტეტის მიერ.
3. რეგიონების მიხედვით დიფერენცირებული მაროეკონომიკური რეგულატორებისა და მარეგულირებლების გამოყენების გაფართოება (შეღავათიანი დაბეგვრა, დაკრედიტება და სხვა).
ჩვენის აზრით, ზემოთ მითითებული მიმართულებები სავსებით შეესაბამება რეგიონული განვითარების რეგულირების მსოფლიო სტანდარტებს. რეგულირების სისტემის პროგრესული ევოლუცია და რეგიონული პოლიტიკის ეფექტიანობის ამაღლება ქვეყნის ეკონომიკის რეფორმირების წარმატების ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი ფაქტორია და ამდენად აუცილებლად გასათვალისწინებელ-განსახორციელებელიც.