პოლიტიკური და დემოგრაფიული რისკების მძევალი

მაკა ღანიაშვილი

გამართული საპენსიო სისტემის შექმნით მოქალაქეების სიბერეში უზრუნველყოფა – სახელმწიფოს ერთ-ერთი ძირითადი მოვალეობაა. თუმცა, დღეს მთელს მსოფლიოში ბევრს საუბრობენ ორი გამოწვევის შესახებ, რომელსაც მთავრობებს საპენსიო სისტემები და მასთან დაკავშირებული პრობლემები უქმნის: დემოგრაფიული სურათი და პენსიის თემით პოლიტიკური მანიპულირების მცდელობა (ხშირ შემთხვევაში, წარმატებულიც), განსაკუთრებით კი, წინასაარჩევნო პერიოდებში.

საქართველოში საპენსიო რეფორმაზე 2008 წლის მიწურულიდან აქტიურად ალაპარაკდნენ. თუმცა, კონკრეტული თარიღი, როდიდან შეძლებს ქვეყანა ახალ საპენსიო მოდელზე გადასვლას, რომელიც კერძო საპენსიო ფონდების ჩამოყალიბებას გულისხმობს, ჯერ უცნობია. ახალი სოციალური პოლიტიკის შემუშავება და საპენსიო რეფორმის განხორციელება კი, მეტად მნიშვნელოვანია.
პენსიები – წინასაარჩევნო ტრიუკი
საქმე იქამდეც კი მივიდა, რომ მსოფლიოში უკვე ისმის მოწოდებები იმის შესახებ, რომ პენსიონერებს აეკრძალოთ არჩევენებში მონაწილეობის მიღება და ხმის მიცემა მხოლოდ მოსახლეობის დასაქმებული ნაწილისთვის იყოს შესაძლებელი. საქმე იმაშია, რომ როგორც წესი, პენსიონერები აქტიური ამომრჩეველები არიან და ხშირად მათი ხმები გაადმწყვეტია გამარჯვებული კანდიდატის გამოსავლენად. შესაბამისად, წინაასაარჩევნოდ პენსიონერთა “გულის მოგება” წინ გადადგმული დიდი ნაბიჯია. პარალელურად კი, ბევრი ექსპერტი მიიჩნევს, რომ პენსიონერები არჩევანს აკეთებენ მხოლოდ იმ საპენსიო დანამატებისა და სოციალური შეღავათების შესახებ დაპირებების მიღების შემდეგ, რასაც ისინი ამა თუ იმ კანდიდატისაგან იღებენ. პოლიტიკოსთა ნაბიჯები კი, ასეთ შემთხვევაში, არა ეკონომიკურ სტაბილურობასა და წინსვლას ემსახურება, არამედ მხოლოდ პოლიტიკური გათვლებია და ამომრჩეველთა მაქსიმალურად მეტ ხმის მიღებას ისახავს მიზნად, რაც უარყოფითად აისახება ქვეყნის ეკონომიკურ განვითარებაზე.
შორს რომ არ წავიდეთ, ამის ნათელი მაგალითი საქართველოშიც მრავლად გვაქვს. ყველას კარგად გვახსოვს 2008 წლის მაისში მთავრობის მიერ გაცხადებული ხმაურიანი გეგმა 100 დოლარიანი პენსიის შესახებ. მართალია, ამ პერიოდის შემდეგ ბევრი ხელის შემშლელი ფაქტორი გაჩნდა, რომელიც გეგმის განხორციელებას რეალურად მართლაც საფრთხეს უქმის (რუსეთის აგრესია, მსოფლიო ფინანსური კრიზისი, შიდა არასტაბილურობა), თუმცა ამის გარეშეც საქართველოს ამჟამინდელი ეკონომიკური ვითარების გათვალისწინებით, 100 დოლარიანი პენსია ცოტა არარეალურად გამოიუყრება. 5 ლარით პენსიის მომატებას, საქართველოს დემოგრაფიული სურათის გათვალისწინებით, 40 მილიონი ლარი სჭირდება და ადვილი წარმოსადგენია რა თანხაზე იქნება საუბარი 80 ლარიანი პენსიის თითქმის გაორმაგების შემთხვეაში. 2009 წლის ნოემბრიდან პენსიის მინიმალური ოდენობა 75 ლარიდან 80 ლარამდე გაიზარდა. მკვეთრად გამოხატული შეზღუდული შესაძლებლობის სტატუსის მქონე პირები ასევე 80 ლარს იღებენ, ხოლო შეზღუდული შესაძლებლობის სტატუსის მქონე პირები – 70 ლარს. გასული წლის ოქტომბრის თვის მონაცემებით, საქართველოში 641 350 ასაკით პენსიონერი და 108 406 პირველი და მეორე ჯგუფის შეზღუდული შესაძლებლობის მქონე პირია რეგისტრირებული. მათი საპენსიო უზრუნველყოფისთვის სახელმწიფო ბიუჯეტიდან ყოველთვიურად დაახლოებით 71 მილიონი ლარი, ყოველწიურად კი – 852 მილიონ ლარი იხარჯება. ალბათ ამიტომაც, ექსპერტების ნაწილი, არაფერს ვამბობთ პოლიტიკური სპექტრის ოპოზიციურ ფრთაზე, მთავრობის განცხადებებს მინიმალური 100 დოლარიანი პენსიის შესახებ წინააარჩევნო პიარ-აქციად აფასებდა. არცთუ უსაფუძვლოდ – არჩევნებმა ჩაიარა და ერთ-ერთი ყველაზე ხმაურიანი წინასაარჩევნო დაპირებაც დავიწყებას მიეცა. შეიძლება იგივე მოახლოებული არჩევნების წინაც განმეორდეს. ამის თქმის საფუძველს კი ის გვაძლევს, რომ 2010 წლის ბიუჯეტის გაწერისას მთავრობამ უარი თქვა მნიშვნელოვან ეკონომიკურ პროგრამებზე, რაც გვაფიქრებინებს, იმას, რომ დაზოგილი თანხების გადასროლას ამომრჩეველთა გულის მოსაგებად მთავრობა ისევ ერთჯერადი სოციალური აქტივობებისაკენ აპირებს. ვინაიდან, ხელისუფლების რეიტინგი ახლა ძალიან დაბალია, ექსპერტები წინასაარჩევნოდ “დიდ სიურპრიზებს”” ელიან. მაგალითად, პენსიის 100 დოლარამდე გაზრდა, რომელიც, როგორც მთავრობაში აცხადებდნენ, რამდენიმე წლით გადაიდო, შეიძლება ისევ აქტუალური თემა გახდეს. საქართველოს დაახლოებით 800 ათასი პენსიონერი ჰყავს, ეს არის ძალიან დიდი რიცხვი და პენსიის გაზრდის შემთხვევაში, მთავრობას ექნება იმის შეგრძნება, რომ ეს ადამიანები მათ გვერდით იქნებიან.
რატომ უნდა გაიზარდოს პენსიები მხოლოდ დედაქალაქში
იმ მოტივით, რომ თბილისელ პენსიონერებს რეგიონებში მცხოვრებ პენსიონერებზე მეტად უჭირთ, გიგი უგულავამ დედაქალაქში პენსიების 10 ლარით გაზრდა გადაწყვიტა. ამის შესახებ განცხადებებს თბილისის მერი გასული წლის მიწურულიდან აკეთებს. მერის გეგმებით 10 ლარით მომატებული პენსია იანვრიდან ასაკით პენსიონერებს უნდა მიეღოთ, ხოლო მარტიდან გაზრდილ პენსიას ყველა სხვა დანარჩენი კატეგორიის პენსიონერებიც მიიღებდნენ. თბილისში სულ 160 ათასი ასაკით პენსიონერია და, შესაბამისად, ქალაქის ხელმძღვანელობა ამისთვის დამატებით 16 მილიონი ლარის გამოყოფას გეგმავს. სხვა კატეგორიის პენსიონერთა რაოდენობა 35 ათასს შეადგენს და გაზრდილი პენსიისთვის 20 მილიონი ლარი იქნება გათვალისწინებული.
მაგრამ რატომ მხოლოდ თბილისელი პენსიონერები? მართალია, თბილისელი პენსიონერებისთვის ცხოვრება ძვირია, მაგრამ უკეთეს მდგომარეობაში არც რეგიონების პენსიონერები არიან. საქართველოს სხვა ქალაქებში კომუნალური გადასახადები, ტრანსპორტის ღირებულება და სურსათზე ფასები იგივეა, რაც თბილისში. ამიტომ რთული სათქმელია, რატომ არის რეგიონებში ცხოვრება თბილისზე უკეთესი და რატომ დაპირდნენ პენსიის გაზრდას მარტო თბილისელ პენსიონერებს. იმიტომ ხომ არა, რომ რეგიონებში გამგებლებისა და მერების არჩევითობის პრინციპი არ არსებობს? და ამ თანამდებობების დასაკავებლად არც ხალხის და, შესაბამისად, არც პენსიონერების ხმებია საჭირო?! ასე რომ, რეგიონში მცხოვრებ პენსიონერებს პენსიის გასაზრდელად ერთი გამოსავალი რჩებათ, გამგებლისა და მერის არჩევითობა უნდა მოითხოვონ.
ეს მცირე გადახვევა იქით იყოს და პენსიების გაზრდაში თავისთავად ცუდი არაფერია, მაგრამ იმ შემთხვევაში თუ ეს არ იქნება მხოლოდ პენსიების თანხობრივი მატება. ძალიან მნიშვნელოვანია საპენსიო რეფორმა, რომელიც გრძელვადიანი, კარგად გათვლილი და უკეთესი შედეგის მომტანი იქნება ქვეყნის ეკონომიკისათვის. არ შეიძლება საპენსიო სისტემის რეფორმის ავტონომიურად განხილვა, რადგან ის დაკავშირებულია საბიუჯეტო-საგადასახდო რეგულირების სისტემასთან და, როცა საუბარია რეალურ შემოსავლებსა და ხელფასზე, ნათელია, რომ საპენსიო ანარიცხების ტარიფის გაზრდას წინ უნდა უსწრებდეს ხელფასის ტარიფების გაზრდაც. საპენსიო სისტემა არ იქნება ეფექტური, თუ მაგალითად, ხელფასი 2-ჯერ გაიზრდება, საპენსიო ანარიცხები კი – 10-ჯერ. ეს იმას ნიშნავს, რომ მოქალაქეთა მომატებული ხელფასი მთლიანად მოხმარდება გაზრდილ საპენსიო ანარიცხებს, რომ აღარაფერი ვთქვათ სხვა სოციალურ მიზნებზე. ხელფასებისა და შემოსავლების სისტემის თანამედროვე მდგომარეობა საქართველოში საკმარისი საპენსიო ანარიცხების დაგროვების საშუალებას არ იძლევა, აქედან გამომდინარე, საპენსიო სისტემის რეფორმას თან უნდა ახლდეს ხელფასის რეფორმა, ეს მაშინ, როცა სახელმწიფოში მოქმედებს გადანაწილებითი საპენსიო სისტემა. მაგრამ არსებობს სხვა გზაც, საპენსიო სისტების რეფორმისათვის.
დემოგრაფიული სურათი
მსოფლიო პრაქტიკაში საპენსიო სისტემის ფორმირებისა და ორგანიზებულობის 5 ძირითადი მიდგომა არსებობს:
1. როდესაც პენსიების გადახდა ხდება სახელმწიფო ბიუჯეტიდან – ასეთი პენსიები არსებობს პრაქტიკულად ყველა ქვეყანაში და საპენსიო სქემის დაფინანსების წყაროს წარმოადგენს გადასახადები.
2. უმუშევრებს პენსიას უხდიან დასაქმებულები – ასეთი ფონდები იქმნება, როგორც წესი, მომუშავეთა ლოკალური ჯგუფებისათვის, რომლებიც გაერთიანებული არიან პროფესიული, დარგობრივი ან სხვა პრინციპით. უმრავლეს შემთხვევაში, ასეთი ფონდები ეკუთვნის სახელმწიფოს და მასში შენატანები აუცილებელი ხასიათისაა.
3. ყოფილ მუშაკს პენსიას უხდის საწარმო – როცა საპენსიო ფონდი, როგორც სპეციალიზებული ორგანიზაცია არ იქმნება, ხოლო პენსიის გაცემა წარმოებს საწარმოს სპეციალური სახსრებიდან (მაგალითად, იაპონიასა და აშშ-ში). ამ სქემის უარყოფითი მხარეები აშკარაა – არ არსებობს გადახდის მყარი გარანტიები, გადახდების შესაძლებლობა მნიშვნელოვნადაა დამოკიდებული საწარმოს ფინანსურ მდგომარეობაზე, რადგან ეს არის დამატებითი დატვირთვა, რომელიც საწარმოს საქმიანობის ძირითადი პროფილი არ არის.
4. პენსიებს უზრუნველყოფს სადაზღვევო კომპანია – საპენსიო სისტემა, რომელიც დაფუძნებულია ამ პრინციპზე, ასევე არ ითვალისწინებს სპეციალიზებული საპენსიო ფონდის შექმნას. პენსია ყალიბდება სადაზღვევო პოლისის გამოსყიდვის შედეგად, რომელიც იძლევა ანუიტეტს (ყოველწლიურ რენტას) სიცოცხლის ბოლომდე.
5. საპენსიო უზრუნველყოფა წარმოებს ე.წ. საპენსიო ფონდების მეშვეობით – რომელიც დაარსებულია შენატანების კაპიტალიზაციის ხარჯზე. ამ ფონდებში ხდება სახსრების კაპიტალიზაცია და კანონმდებლობის თანახმად, მათი ჯამური აქტივები უნდა უტოლდებოდეს დღევანდელი და მომავალი პენსიონერების წინაშე აღებულ ვალდებულებას.
გასული საუკუნის შუა წლებში ყველა განვითარებულ ქვეყანაში ნორმად იქცა გადანაწილებითი საპენსიო სისტემა. მაგალითად, ევროპისა და ამერიკის წარმატებული ქვეყნების საპენსიო სისტემები ხელმძღვანელობენ გადანაწილებისა და თაობათა სოლიდარობის პრინციპებით – დასაქმებული მოსახლეობა იხდის სოციალურ გადასახადებს სახელმწიფო ბიუჯეტში, ხოლო ბიუჯეტიდან ეს სახსრები ეძლევა მათ, ვინც უკვე გავიდა პენსიაზე. თავდაპირველად, ყველაფერი კარგად იყო – იზრდებოდა შობადობა და დასაქმებული მოსახლეობის პრონცენტული წილიც, მათ მიერ ბიუჯეტში შეტანილი გადასახადები მთავრობებს არა მარტო პენსიების გადახდის საშუალებას, არამედ პენსიონერთათვის სხვადასხვა სახის სოციალური შეღავათებისა და ბონუსების გაკეთების შესაძლებლობასაც აძლევდა.
განაწილებითი სისტემის ერთი შეხედვით მყარ კონსტრუქციას ბზარი პირველად ევროპის ქვეყნებში გაუჩნდა. მიზეზი მარტივია: დემოგრაფიული სურათის შეცვლა – შემცირებული შობადობა და სიცოცხლის საშულო ხანგრძლივობის გაზრდა.
OECD-ის ქვეყნებში გასული საუკუნის 50-იან წლებში ერთ პენსიონერზე 3,5 მომუშავე მოდიოდა, 90 წლებისათვის ეს თანაფარდობა 2,5-მდე ჩამოვიდა და სავარაუდოა, რომ მალე 2-ს გაუტოლდებას. გაეროს ექსპერტთა დასკვნით, დასავლეთ ევროპაში, აშშ-ში, კანადაში, იაპონიაში, ავსტრალიასა და ახალ ზელანდიაში 2030 წლისათვის 65 წელს გადაცილებული ადამიანების რაოდენობა მოსახლეობის მეოთხედი იქნება, დღეს ეს მაჩვენებელი დაახლოებით 15%-ია.
საგანგაშოა ევროკავშირის ექსპერტთა პროგნოზიც. მათი გათვლებით, სახელმწიფო პენსიების არსებული დონის შესანარჩუნებლად ევროგაერთიანების ქვეყნებმა უახლოესი 35 წლის განმავლობაში უნდა გამოყონ დამატებით 456 მილიარდი ევრო. 2007 წლის ბოლოსთვის ევროკავშირის 15 წევრ-ქვეყანაში მთლიანი შიდა პროდუქტის საპენსიო დატვირთვა 10,4%-ს შეადგენდა, ხოლო 2040 წლისათვის კი, 13,6%-მდე გაიზრდება. იმავე 15 სახელმწიფოში 1960 წლისათვის 65 წელს გადაცილებული 34 მილიონი ადამიანი ცხოვრობდა, 2010 წლისათვის კი, მათმა რიცხვი 69 მილიონს მიაღწია, ანუ ყოველ ათწლეულში ხანდაზმულთა რაოდენობა 13%-ით მატულობს. სიცოცხლის ასეთი დიდი ხანგრძლივობა მომუშავე მოსახლეობას ძვირი უჯდება: გადასახადების გადამხდელთა დატვირთვა უფრო დიდია, რადგან მათი რიცხვი პენსიონერებთან შედარებით ნაკლებია, მაშინ, როცა საპენსიო სისტემის განაწილებითი სქემის ნორმალური ფუნქციონირებისათვის ერთ-ერთი აუცილებელი პირობაა უკეთესი შეფარდება პენსიონერებსა და დასაქმებულთა რაოდენობას შორის, ამ უკანასკნელთა სასარგებლოდ. წინააღმდეგ შემთხვევაში, წარმოიშვება სახსრების დეფიციტი. თუ ამ ყველაფერს გლობალურ ფინანსურ კრიზისს და მილიონობით გაუქმებულ სამუშაო ადგილს დავუმატებთ, სურათი მართლაც კატასტროფული გახდება და არა მარტო ევროპისათვის.
“აშშ-ს პენსიების გასაცემად, შესაძლოა ერთი ტრილიონი დოლარი დააკლდეს”” – ასეთ დასკვნამდე The Pew Center on the States-ის კვლევის ორგანიზატორები მივიდნენ, რომელთაც შტატების სოციალური პროგრამები გამოიკვლიეს. ექსპერტები ხელისუფლებას სასწრაფო ღონისძიებების გატარებას ურჩევენ. ცენტრის მოხსენება საპენსიო დაზღვევის, პენსიონერების სამედიცინო უზრუნველყოფას და სხვა პროგრამებს ეხება. 2008 წელს შტატების ბიუჯეტში ასეთი პროგრამებისთვის 2.45 ტრილიონი დოლარი იყო გამოყოფილი მაშინ, როდესაც დაგეგმილი პენსიების გადახდა 3.4 ტრლნ დოლარი იყო საჭირო. პროგრამები, რომელთა რეალიზება ოლქებისა და ქალაქების ხელისუფლების მიერ ხორციელდება, არ განხილულა, თუმცა ვარაუდობენ, რომ ამ შემთხვევაშიც აშშ-ში მნიშვნელოვანი დანაკლისი იქნება. კვლევის ავტორთა თქმით, კრიზისის შესაჩერებლად, შესაძლოა, აუცილებელი გახდეს არაპოპულარული ღონისძიებების გატარება, მაგალითად, სოციალური ხარჯების შემცირება, გადასახადების გაზრდა და სხვა.
არსებობს გამოსავალი?
არსებობს სხვა გამოსავალიც, რომელიც მსოფლიოს ბევრ ქვეყანაში განიხილება, როგორც არსებული კრიზისის დაძლევის გზა – უკვე არსებული და წარმატებით ფუნქციონირებადი კერძო საპენსიო ფონდების გამოცდილების გადატანა სახელმწიფო სფეროში. ასეთი დაგროვების სისტემის მოქმედების სქემა მარტივია – მომუშავე მოქალაქე თვითონ აგროვებს საკუთარ პენსიას, რამდენის დაგროვებასაც მოასწრებს საპენსიო ასაკამდე, იმდენად იქნება უზრუნველყოფილი სიბერეში. მსგავსი მოდელის საუკეთესო მაგალითია 1980 წელს ჩილეში დაწყებული საპენსიო რეფორმა. აქ პირველად მსოფლიოში მოხდა საპენსიო სისტემის პრივატიზაცია – თითოეულ დასაქმებულ ადამიანს მიეცა უფლება და დაეკისრა ვალდებულება თვითონ ეზრუნა საკუთარ მომავალზე. საგადასახადო შემოსავლებიდან გასაცემი სახელმწიფო პენსიების ადგილი დაიკავა ინდივიდუალურმა საპენსიო ანაბრებმა, რომელთა ინვესტირება შემდეგ ფასიან ქაღალდებში ხდებოდა. მომუშავე მოქალაქეებს მიეცათ ახალ სისტემაზე ნებაყოფლობით გადასვლის საშუალება, ხოლო ჩილის ახალგაზრდა მოსახლეობა, რომელთაც მუშაობა ახალი დაწყებული ჰქონდათ, ავტომატურად ერთვებოდნენ მასში. ჩილეში ამ სისტემამ გაამართლა, რაც დადებითად აისახა არა მხოლოდ სოციალურ სფეროზე, არამედ ქვეყნაში არსებულ ეკონომიკურ ვითარებაზეც.
დაგროვითი სისტემის მონაწილეები არ იხდიან არავითარ “გადანაწილებით”” გადასახადებს, ხოლო საპენსიო სახსრები მომავალი პენსიონერის საკუთრებას წარმოადგენს. ამავე დროს, მეანაბრეები თავისუფალნი არიან გარკვეულ ფარგლებში ეს თანხა განათავსონ – მათ შეუძლიათ ენდონ ამა თუ იმ კომპანიას ან თანხა დააბანდონ ღია ბაზარზე ბრუნვადი ფასიანი ქაღალდების პორტფელში. დასაქმებულები უფლებამოსილ კომპანიებში გახსნილ საკუთარ ანგარიშზე რიცხავენ ხელფასის 10%-ს, დაგროვილი ანაბრიდან იღებენ შემოსავალს და მისი განკარგვის გარკვეულ უფლებას. პენსიაზე გასვლისას მეანაბრეს შეუძლია სურვილისამებრ გამოიტანოს მთლიანი თანხა, ან მიიღოს ნაწილ-ნაწილ ყოველთვიურად. საპენსიო ანაბრის საკმარისი დონის დაგროვების შემთხვევაში, მოქალაქეს შეუძლია, როგორც ნაადრევად, 60-65 წლის ასაკის მიღწევამდე გავიდეს პენსიაში, ასევე, სურვილისამებრ გააგრძელოს მუშაობა ამ ასაკის მიღწევის შემდეგ.
ამ სისტემის ერთ-ერთი მთავარი უპირატესობა საპენსიო სისტემასთან დაკავშირებული რისკების შემცირებაა. ვინაიდან, საპენსიო სახსრები არ იქნება განთავსებული მთლიანად განაწილებით საპენსიო სისტემაში, მოსახლეობის მთელი საპენსიო პორტფელი არ იქნება პოლიტიკური ან დემოგრაფიული რისკების მძევალი. შესაბამისად, შემცირდება პოლიტიკური გადაწყვეტილებების უარყოფითი ზეგავლენის რისკიც პენსიებზე.