სახელმწიფო შესყიდვების პრობლემები
კორუფციის შედეგად სახელმწიფო თანხების არაგონივრული ხარჯვა და შესყიდვების სფეროში საქმიანობის ხარვეზები მთელი მსოფლიოს წინაშე გამოწვევად რჩება, განსაკუთრებით კი განვითარებად ქვეყნებში. მათ შორისაა საქართველოც. იმისთვის, რომ ეს პრობლემა მოგვარებულიყო და გაზრდილიყო შესყიდვების სისტემის ეფექტურობა, საქართველოში ამ სისტემის რადიკალური მოდერნიზების შედეგად, 2010 წლის ბოლოს ქვეყანა მთლიანად ელექტრონული შესყიდვების სისტემაზე გადავიდა. მიუხედავად იმისა, რომ პროექტი ზოგადად წარმატებულად ფასდება, ჯერ ისევ ბევრი პრობლემა და შენიშვნაა სახელმწიფო ტენდერების წარმართვასთან დაკავშირებით. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა საქართველოს“ ანგარიშის მიხედვით, რომელიც გასულ წელს გამოქვეყნდა, „ახალი შესყიდვების სისტემის შემოღება დადებითი მოვლენაა და კორუფციის დონის შემცირებას უწყობს ხელს, ამავდროულად, ზრდის ეფექტურობას და კონკურენციას. საკანონმდებლო ბაზაც დიდწილად ევროკავშირის რეგულაციებს ემთხვევა და, ხშირ შემთხვევებში, უფრო მაღალ სტანდარტებს აწესებს, ვიდრე ევროკავშირის წევრ ქვეყნებში მოქმედი სისტემები. საქართველოს შესყიდვების სისტემაში არსებული ხარვეზები უმეტესად პოლიტიკური ფაქტორითაა განპირობებული. ამის ნათელი მაგალითებია: პრეზიდენტის და სხვა ფონდების, სახელმწიფოს კუთვნილებაში არსებული კომპანიების და თავდაცვის სამინისტროს ხარჯვითი ნაწილის შემთხვევებში კანონის შეზღუდვები, როდესაც შესყიდვების სააგენტო ვერ რთავს ზემოთჩამოთვლილ ინსტიტუტებს ელექტრონული შესყიდვების პლატფორმაში“.
13 მარტს გაიმართა „პი-ემ-სი კვლევითი ცენტრის“ მიმდინარე კვლევის პრეზენტაცია და საჯარო დისკუსია თემაზე: „საქართველოს სახელმწიფო შესყიდვების პოლიტიკის ანალიზი“. ღონისძიება ჩატარდა ამერიკის საერთაშორისო განვითარების სააგენტოს, „საჯარო პოლიტიკის, ადვოკატირების და სამოქალაქო საზოგადოების განვითარება საქართველოში (G-PAC)“ პროგრამის მხარდაჭერით, რომელსაც ახორციელებს აღმოსავლეთ-დასავლეთის მართვის ინსტიტუტი (EWMI). პრეზენტაციის და საჯარო დისკუსიის მიზანი იყო საქართველოს სახელმწიფო შესყიდვების სისტემის ანალიზი, სისტემის ძლიერი და სუსტი მხარეების გამოსავლენად. კვლევა დაეყრდნო, როგორც საკანონმდებლო ბაზის და სახელმწიფო შესყიდვების პრაქტიკის შესწავლას, ასევე შემსყიდველ და მიმწოდებელ პირებთან გასაუბრებებს. „კვლევამ აჩვენა, რომ სისტემის გამჭირვალობის, კონკურენტუნარიანობის და სამართლიანობის ასამაღლებლად, აუცილებელია მაქსიმალურად შეიზღუდოს ელექტრონული შესყიდვების სისტემის გვერდის ავლით, გამარტივებული წესით პირდაპირი კონტრაქტების დადება კომპანიებთან. ასევე, სასურველია მოხდეს ყველაზე ხშირად შესყიდვადი პროდუქციის სტანდარტიზაცია და ამაღლდეს განათლება შესასყიდი საქონლის და მომსახურების ტექნიკური მოთხოვნების მომზადებაში, რაც შემდგომში მნიშვნელოვნად განაპირობებს შესყიდული საქონლისა და მომსახურების ხარისხს“ – განაცხადა „პი ემ სი“ კვლევითი ცენტრის ეკონომისტმა, ბესიკ ნამჩავაძემ.
სტატისტიკური მაჩვენებლები
2007-2013 წლებში ნაერთი ბიუჯეტიდან სახელმწიფო შესყიდვებზე 9 მილიარდ ლარამდე დაიხარჯა. არასაბიუჯეტო სახელმწიფო ორგანიზაციების შესყიდვების ჩათვლით, 2012 წელს შესყიდვების ჯამურმა მაჩვენებელმა 2.8 მილიარდი ლარი შეადგინა.
საქართველოს ნაერთი ბიუჯეტის ხარჯი საქონლესა და მომსახურებაზე
წყარო: საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო
* პროგნოზი
2012 წლის ბოლოს ელექტრონულ სისტემაში რეგისტრირებული იყო 14,801 მომხმარებელი, აქედან 3,927 შემსყიდველი ორგანიზაცია და 10,874 მიმწოდებელი; 2011 წელს კი 7,400 მიმწოდებელი. ელექტრონული ტენდერი შედგება 3-რაუნდიანი აუქციონისგან, ტენდერში იმარჯვებს საქონლის და მომსახურების ყველაზე დაბალ ფასად მიმწოდებელი კომპანია. შემსყიდველ ორგანიზაციას შეუძლია განსაზღვროს მიმწოდებლის საკვალიფიკაციო მოთხოვნები ყოველი კონკრეტული შესყიდვისათვის საქონლის ან მომსახურების ტექნიკურ მოთხოვნებს ამზადებს შემსყიდველი. შესყიდული საქონლის და მომსახურების ხარისხს მნიშვნელოვნად განსაზღვრავს ტექნიკური მოთხოვნების მომზადების დონე.
ხელშეკრულებების რაოდენობა 2012 წელს
წყარო: საქართველოს კონკურენციისა და სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტო
საქართველოს სახელმწიფო შესყიდვების ჩარჩო შესაძლებელს ხდის შესყიდვები, რომელიც შესყიდვების შესახებ კანონით იმართება, ოთხი სხვადასხვა მეთოდით შესრულდეს. ეს მეთოდები არ ფარავს იმ შესყიდვებს, რომელიც კანონის ფარგლებში გამონაკლისს წარმოადგენს. პირველი მეთოდი, რომელიც ცნობილია, როგორც „გამარტივებული შესყიდვები“, არ ექვემდებარება ელექტრონულ სისტემას და გამოიყენება იმ შემთხვევაში, თუ შესყიდვა 5,000 ლარს (ხშირ შემთხვევაში, ელექტრონული ტენდერის მეშვეობით სამთავრობო ორგანიზაციებიც ახორციელებენ 5000 ლარზე ნაკლები ღირებულების შესყიდვებს) არ სცდება. ამ ტიპის შესყიდვა სწრაფი და პატარა შესყიდვის საჭიროების შემთხვევაში გამოიყენება, როდესაც ელექტრონული პროცედურების სრულად დაცვა არაეფექტურია.
გამარტივებული შესყიდვებისთვის ზედა ზღვარის დაწესება ჩვეულებრივი მოვლენაა შესყიდვების სისტემაში, თუმცა საქართველოში დაწესებული ზედა ზღვარი ევროკავშირის ქვეყნებთან შედარებით გაცილებით დაბალია. სამართლებრივად, გამარტივებული ტენდერების ჩასატარებლად არაა განსაზღვრული ბევრი მოთხოვნა – შემსყიდველ დაწესებულებებს თვითონ შეუძლიათ შესყიდვების პროცედურები დაადგინონ და არ მოეთხოვებათ რამდენიმე შემოთავაზება მიიღონ პოტენციური მომწოდებლებისგან. ასევე, ამ მეთოდით წარმოებული შესყიდვების გამჭვირვალობის უზრუნველსაყოფად წესები ნაკლებად არის.
ცოტა ხნის წინ, კონკურენციისა და შესყიდვების სააგენტომ დაიწყო გამარტივებული ტენდერების კონტრაქტების ონლაინ გამოქვეყნება. აღნიშნული ინიციატივა მეტად მისასალმებელია, რადგან ის განავითარებს შესყიდვების პროცესის გამჭვირვალობას და აღმოფხვრის კანონში არსებულ ხარვეზებს. ყურადღებამისაქცევია გამარტივებული ტენდერების ის შემთხვევები, რომლებიც პრეზიდენტის და მთავრობის თანხმობით გაფორმდა და მათი ღირებულება სხვა კონტრაქტების ღირებულებაზე გაცილებით მეტია. ტენდერები, რომლებიც ელექტრონული შესყიდვების სისტემის გავლით იწარმოება ორი სახისაა: გამარტივებული ელექტრონული ტენდერი, რომელიც შესყიდვისას უფრო მოკლე პერიოდს იყენებს და მისი ღირებულება არ უნდა აღემატებოდეს 200,000 ლარს და ელექტრონული ტენდერი, რომელიც გამოიყენება უფრო დიდი შესყიდვებისას. მეოთხე მეთოდია კონკურსი, რომელიც შექმნილია საპროექტო მომსახურების შესყიდვისთვის. მისი მთავარი განმასხვავებელი ნიშანია – შეფასების უფრო ფართო კრიტერიუმის გამოყენება. ასევე, ამ მეთოდის გამოყენებისას დაბალი ფასი არაა გადამწყვეტი ფაქტორი და უფრო განზოგადებული ფაქტორებიც გამოიყენება. კონკურენციისა და შესყიდვების სააგენტომ შეზღუდული რაოდენობით და განსაკუთრებული სფეროებისთვის ასე დაიწყო კონსოლიდირებული ტენდერების გამოყენება.
როგორიცაა, მაგალითად: საწვავის ადგილზე მიტანა, კომუნიკაციებთან დაკავშირებული მომსახურებები, საბეჭდი ქაღალდი და კომპიუტერები. ზემოთჩამოთვლილი შემთხვევების დროს, კვალიფიციური პრეტენდენტი აკეთებს შეთავაზებას არა კონტრაქტის სრულ ღირებულებაზე, არამედ პროდუქტისა და სერვისის ერთეულზე.(მაგალითად, ერთი ლიტრი საწვავი). აღნიშნულ ტენდერებზე მოქმედებს სპეციფიური მოთხოვნები. 2013 წლის ივნისის დასაწყისისთვის კონსოლიდირებული ტენდერების რაოდენობამ 15-ს მიაღწია.
2012 წელს განხორციელებული სახელმწიფო შესყიდვების განაწილება შესყიდვის საშუალებების მიხედვით
წყარო: საქართველოს კონკურენციისა და სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტო
გამარტივებული შესყიდვების ჯამური სტატისტიკა 2011-2013 წლებში
წყარო: საქართველოს კონკურენციისა და სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტო
სისტემის ძლიერი მხარეები
სისტემის პირველ პლუსად გამჭვირვალობა სახელდება. შესყიდვების პროცესი, დაწყებული ტენდერის გამოცხადებით და დამთავრებული გამარჯვებულის დასახელებით (ამ ორ ეტაპს შორის 8 ეტაპია გასავლელი), საჯაროდ ხელმისაწვდომია ელექტრონული შესყიდვების ვებგვერდზე. ტენდერები და ტენდერების შედეგად გაფორმებული კონტრაქტები, ისევე როგორც ელექტრონული ტენდერების პროცედურები, ხელმისაწვდომია როგორც დარეგისტრირებული მომხმარებლისთვის, ასევე ვებგვერდის ვიზიტორისთვის.
სპეციალისტები ძლიერ მხარედ მიიჩნევენ ეფექტური გასაჩივრების მექანიზმს. თუ საჯარო ტენდერში მონაწილე ჩათვლის, რომ ტენდერი კანონის დარღვევით ჩატარდა, ელექტრონული სისტემის დახმარებით მას შეუძლია გადაწყვეტილება გაასაჩივროს. დავების განხილვის საბჭო თითოეულ საჩივარს განიხილავს. საჭიროების შემთხვევაში, ის ავალდებულებს შემსყიდველ ორგანიზაციას, შეცვალოს ან სრულებით გააუქმოს ტენდერის შედეგები. საბჭო შედგება შესყიდვების სააგენტოს სამი თანამშრომლისგან და სამოქალაქო საზოგადოების სამი წარმომადგენლისგან. სპეციალისტთა შეფასებით, შესყიდვების ელექტრონული სისსტემა ეფექტიანია არა მხოლოდ მასში მონაწილე კომპანიებისთვის, არამედ სახელმწიფო დაწესებულებებისთვისაც, რადგან ყველა პროცედურა, დაწყებული კომპანიების განაცხადების მიღებით და მათი ტექნიკური მონაცემების შეფასებით და დამთავრებული ფასების შეთავაზებით და გადახდით, ელექტრონული სისტემის ფარგლებში ხდება. შედეგად, საგრძნობლად შემცირდა პროცედურებისთვის საჭირო დრო და ამასთან პრობლემებიც ნაკლები წარმოიშობა. სააგენტოს კალკულაციის მიხედვით, ამ დროისთვის დაზოგილი თანხა 400 მილიონ ლარს აჭარბებს.
შესყიდვების სისტემის ფუნდამენტური მოთხოვნებია – თანაბარი პირობები და კონკურენცია. ელექტრონულმა სისტემამ გაუმარტივა საქმიანობა რეგიონულ კომპანიებს, რომლებსაც ადრე დოკუმენტების შესატანად და ტენდერში მონაწილეობის მისაღებად თბილისში სულ მცირე ოთხჯერ უწევდათ ჩამოსვლა. ამ შემთხვევაში, თბილისში განთავსებული კომპანიები უპირატესობით სარგებლობდნენ. კანონში არსებობს რამდენიმე დებულება, რაც კრძალავს ზედმეტად კონკრეტული მოთხოვნების გამოყენებას, რაც შეიძლება მხოლოდ ერთ კომპანიას ან პროდუქტს ერგებოდეს. მიუხედავად იმისა, რომ საქართველოს კანონმდებლობა არ გამორიცხავს სხვა კრიტერიუმების გამოყენებასაც, აუქციონების დროს მაინც ფასს ექცევა ყველაზე დიდი ყურადღება და გადაწყვეტილებაც შემოთავაზებული ფასის საფუძველზე მიიღება.
ბიზნეს-სექტორის არა ერთი წარმომადგენელის თქმით, გადაწყვეტილების მიღების დროს, ფასისა და ხარისხის კრიტერიუმის ერთდროულად გამოყენება დადებით გავლენას მოახდენს შესყიდვების პროცესის ეფექტურობაზე. დღესდღეობით ბევრ შემსყიდველ კომპანიას არ აქვს იმის ფუფუნება, რომ მოახდინოს ფასისა და ხარისხის შედარებითი ანალიზი. არსებული სისტემის ფარგლებში, ისინი ტენდერის გამოცხადებისას, უბრალოდ, უთითებენ გარკვეულ პირობებს, რომელიც, საბოლოო ჯამში, ხარისხის გაუმჯობესებას ითვალისწინებს. ამდენად, ის კომპანიები, რომლებიც აღნიშნულ პირობებს დააკმაყოფილებენ, ტენდერში გამარჯვების მეტი შესაძლებლობა აქვთ. მიმწოდებლების შეთავაზებების შეფასება დაბალის ფასის კრიტერიუმის ფარგლებში, თითქმის სრულად გამორიცხავს სუბიექტურობასა და კორუფციას, თუმცა არ უზრუნველყობს მის მაღალ ხარისხს.
სისტემის სუსტი მხარეები
გამარტივებული ელექტრონული ტენდერის განსაზღვრებიდან გამომდინარე, ყველა ის ტენდერი, რომელიც მთავრობისა და პრეზიდენტის თანხმობით დგება, არ შედის ერთიანი ელექტრონული სისტემაში და ამასთან არც ფასის შეზღუდვას ითვალისწინებს. ამ კლასიფიკაციიდან გამომდინარე, აღნიშნული ხარჯები თავისუფლდება საჯაროობისა და კონკურენციის პირობების დაცვისგან. „საერთაშორისო გამჭვირვალობა საქართველოს“ ანგარიშის მიხედვით, 2011 წელს გამარტივებული ტენდერების ორი მესამედი (რაც 600 მილიონ ლარს შეადგენდა) პრეზიდენტის/მთავრობის თანხმობის საფუძველზე ჩატარდა. 2012 წელს ამ თანხამ 800 მილიონ ლარს გადააჭარბა. კონტრაქტების ანალიზმა ცხადყო, რომ ამ პერიოდში წარმოებული ტენდერები კანონმდებლობით გათვალისწინებული გამარტივებული შესყიდვების პროცედურების ჩარჩოებში ვერ ჯდებოდა. ამ პერიოდში ჩატარებული ტენდერების უმეტესობა – 1 ლარიდან დაწყებული და 40 მილიონი ლარით დამთავრებული – ინფრასტრუქტურული პროექტებია. აღმოჩნდა, რომ გამარჯვებული კომპანიები სხვადასხვა გზით სახელისუფლებო წრეებს უკავშირდებოდნენ. ამ სახის კორუფცია, რაც შესყიდვების ფუნდამენტურ პრინციპებს ეწინააღმდეგება, მთლიანად უნდა აღმოიფხვრას. ამის გარანტი კი ყველა ფონდის შესყიდვების კანონის ქვეშ მოქცევა იქნება.
3 სამუშაო დღე, როგორც მინიმალური ვადა მოკლე ელექტრონული ტენდერების პროცედურების ჩასატარებლად, მნიშვნელოვნად ნაკლებია, ვიდრე იგივე პროცედურების ჩასატარებელი დრო ევროკავშირის წევრ ქვეყნებში და, ხშირ შემთხვევაში, შემსყიდველი ორგანიზაციები ამ მინიმუმს ინარჩუნებენ. მოკლე ვადა საფრთხეს უქმნის ტენდერის კონკურენტულ გარემოში ჩატარებას, ისევე როგორც აფერხებს კომპანიებს, მონაწილეობა მიიღონ გამოცხადებულ ტენდერში. სახელმწიფო თავდაცვის ანტიკორუფციული ინდექსი 2013 „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – ბრიტანეთმა“ გამოაქვეყნა. კვლევის თანახმად, საქართველო იმ ქვეყნების რიცხვშია, სადაც თავდაცვის სფეროში კორუფციის არსებობის რისკი მაღალია. არ არსებობს საჯარო ინფორმაცია სამინისტროს ხარჯების შესახებ და, შედეგად, არ მიმდინარეობს ამ ხარჯების მონიტორინგი. სპეციალისტთა შეფასებით, თავდაცვის სფეროს ფინანსები და შესყიდვები უფრო გამჭვირვალე უნდა იყოს და, ამასთანავე, არ უნდა მიადგეს ზიანი ქვეყნის უსაფრთხოებას. შესყიდვების სააგენტო ვალდებულია ელექტრონული ტენდერების მონიტორინგი აწარმოოს, რათა არ მოხდეს კანონის დარღვევა. იქიდან გამომდინარე, რომ შესყიდვების სააგენტოს სათანადო ფინანსური და ადამიანური რესურსი არ გააჩნია, ის ყველა ტენდერის შეფასებას ვერ ახდენს.
სისტემა, რომელსაც შესყიდვების სააგენტო ახლა იყენებს, ჯერ კიდევ სრულყოფის პროცესშია. ეს არის ციფრული სისტემა, რომელიც რამდენიმე რისკ-ფაქტორის მიხედვით აფასებს ტენდერს, რაც, ზოგიერთ შემთხვევაში, შეიძლება კანონის დარღვევაზეც მიუთითებდეს. კერძოდ – როდესაც სისტემა რისკის შეტყობინებას აჩვენებს, მის შესწავლას აგრძელებს შესყიდვების სააგენტო, რათა გამოიკვლიოს რეალურად დაირღვა თუ არა კანონი. დღესდღეობით, აღნიშნული სისტემით ტენდერების 20% შეფასდა, დარჩენილი 80% შეფასება კი – შემთხვევითობის პრინციპით ხდება.
სააგენტო მუდმივად ცდილობს სისტემის დახვეწას, რათა შესაძლებელი გახდეს მეტი ტენდერის შეფასება და ამისთვის, რასაკვირველია, აუცილებელია, რომ ადამიანური რესურსების რიცხვიც გაიზარდოს. ხშირად, პრობლემაა ზედმეტად სპეციფიური სატენდერო მოთხოვნები, რომელთაც კონკურენციის ნაკლებობასთან და, ხშირ შემთხვევაში, პროდუქციის მაღალ ფასთან მივყავართ.
საქართველოს შესყიდვების სააგენტოს შავ სიას გააჩნია რიგი ნაკლოვანებებისა, რაც რეალურად აფერხებს მის დაგეგმილ რეჟიმში ფუნქციონირებას: ძალიან მარტივია ახალი კომპანიის დაარსება, შესყიდვების სისტემაში დარეგისტრირება და ტენდერებში მონაწილეობის მიღება, რადგან შავ სიაში შესული კომპანიების შესახებ არსებული ინფორმაცია არაფერს ამბობს მათი ბენეფიციარი მფლობელების შესახებ.
13 მარტს გამართულ კონფერენციაზე, „პი ემ სი“ კვლევითი ცენტრის ეკონომისტმა, ბესიკ ნამჩავაძემ, განსაკუთრებით შესყიდული საქონლის და/ან მომსახურების ხარისხის პრობლემას გაუსვა ხაზი, რომელიც განსაკუთრებით სამშენებლო სამუშაოებში იჩენს ხოლმე თავს. აღსანიშნავია ასევე შესყიდვის ტექნიკური მოთხოვნების მომზადებისა და მიწოდების ტექნიკური წინადადების მომზადების დაბალი დონე. პრობლემაა გამარტივებული შესყიდვების მაღალი წილი.