თვითმმართველობების განვითარების თავისებურებანი საქართველოში
ბორის ჭიჭინაძე
ეკონომიკის დოქტორი
აკაკი წერეთლი სახელობის
ქუთაისის სახელმწიფო უნივერსიტეტის მასწავლებელი,
საქართველოს ეკონომისტთა სამეცნიერო საზოგადოების წევრი,
ჟურნალ „ბიზნესი და კანონმდებლობის“ სამეცნიერო საბჭოს წევრი
ადმინისტრაციულ-გეგმიური ეკონომიკური სისტემის მოშლის შემდეგ, საქართველოში ისევე როგორც ყველა სხვა პოსტსოციალისტურ ქვეყანაში წარმოიშვა პრობლემები ადგილობრივი მმართველობისა და თვითმმართველობების ფუნქციონირებასთან დაკავშირებით და დღის წესრიგში დადგა ქვეყნის მმართველობითი სისტემის ცვლილების აუცილებლობა. შექმნილი მდგომარეობიდან გამომდინარე საჭირო გახდა განხორციელებულიყო ხელისუფლების დეცენტრალიზაცია, რათა მომხდარიყო ადგილობრივი ხელისუფლებების მმართველობითი კომპეტენციების მნიშვნელოვანი ზრდა.
ახლადშექმნილ სახელმწიფოებში ობიექტურ აუცილებლობას წარმოადგენდა მმართველობისა და თვითმმართველობის რეფორმირების საკითხი. გამომდინარე იქედან, რომ რესპუბლიკებს მრავალი წლის მანძილზე არ ჰქონდათ გამოცდილება ადგილობრივი თვითმმართველობების დემოკრატიულად მართვის მიმართულებით, ამიტომ საჭირო გახდა უცხოეთის განვითარებული ქვეყნების გამოცდილების გაზიარება.
ტერმინ ,,თვითმმართველობა”-ს თანამედროვე ეკონომიკურ ლიტერატურაში სხვადასხვანაირად განმარტავენ. ძირითადად იგი ადგილობრივი ადმინისტრირების განსაკუთრებული ფორმაა. ,,თვითმმართველობა” მოიაზრებს ლოკალური მნიშვნელობის საკითხების ადგილებზე გადაწყვეტას. თანამედროვე მსოფლიოში ქვეყნების მმართველობის მრავალი ფორმა არსებობს, კერძოდ: ავტოკრატია, არისტოკრატია, მერიტოკრატია, თეოკრატია, დიქტატურა, დემოკრატია, მონარქია. ასევეარსებობსპლუტოკრატია, რესპუბლიკა. თავის მხრივ, რესპუბლიკა მრავალ ფორმას მოიცავს. რაც შეეხება ადგილობრივი მმართველობის ფორმებს, იგი წარმოგვიდგება როგორც ფედერალიზმი, თვითმმართველობა, დეცენტრალიზაცია და ცენტრალიზაცია.
ფედერალიზმი (ლათ. foedus—შეთანხმება, ხელშეკრულება)—სახელმწიფოს მოწყობის ისეთი ფორმაა, რომლის დროსაც ქვეყნის ცალკეულ მხარეებს მინიჭებული აქვთ მნიშვნელოვანი თვითმმართველობა. ფედერალიზმის დროს ქვეყნის ცალკეულ ნაწილებს კანონით მკაცრად მინიჭებული თავისუფლება აქვთ. ფედერალური სახელმწიფოები შედგება რამდენიმე წარმონაქმნისგან, რომლებიც გარკვეული ეკონომიკური თვითმმართველობებით სარგებლობენ, აღნიშნულ ეკონომიკურ სუბიექტებს აქვთ საკუთარი კონსტიტუცია, აღმასრულებელი და სასამართლო ორგანოები, ასევე სხვა სახელმწიფოებრივი ორგანოები. ასეთი წარმონაქმნები არსებობენ სხვადასხვა ქვეყანაში პროვინციების, მიწების და შტატების სახით.
უნიტარულ ქვეყნებში არსებული ტერიტორიული ერთეულები უშუალოდ ემორჩილებიან ცენტრალურ ხელისუფლებას. ფედერალიზმისგან გასხვავებით ტერიტორიულ ერთეულებს არ აქვთ სახელმწიფოებრივი წარმონაქმნის სტატუსი. იქ არსებობს ერთიანი კონსტიტუცია და ტერიტორიული ერთეულები ცენტრიდან იმართებიან.
ადგილობრივი თვითმმართველობების უფლებები და ვალდებულებები ყველა ქვეყანაში მკაცრად არის რეგლამენტირებული. ადგილობრივ თვითმმართველობებს გააჩნიათ საკუთარი საზღვრები და მართვის კომპეტენცია. თვითმმართველობები ხშირად გაიგივებულია მუნიციპალიტეტებთან. ტერმინი ,,მუნიციპალიტეტი” ლათინური ,,მუნიციპიუმ”-იდან წარმოდგება და სიმძიმის (ტვირთის) აღებას ნიშნავს, ხოლო თანამედროვე განმარტებით, მუნიციპალიტეტი ადგილობრივი თვითმმართველობის ან მმართველობის არჩევით ორგანოს ნიშნავს.
თვითმმართველობების განვითარება სათავეს ძველი წელთაღრიცხვიდან იღებს. მაშინ მათ თვითმმართველობების სახელით არ მოიხსენიებდნენ, ასეთი ტერიტორიული წარმონაქმნების შესახებ მწირი ინფორმაციები დაცულია უძველეს ეკონომიკურ წყაროებში.
ბაბილონის მეფის ჰამურაბის (ძვ.წ-ით 1792-1750 წწ) ,,კანონთა კრებულ-ში“ (აღმოჩენილია 1901 წელს, საფრანგეთის არქეოლოგიური ექსპედიციის მიერ) მოკლედ მოცემულია, რომ იმ ხანაში გარდა სახელმწიფო მმართველობისა არსებობდა ადგილობრივი სათემო გაერთიანებებიც, რომლებსაც გააჩნდათ თავისი სატაძრო და სათემო მიწები. თემის თითოეულ წევრს მონაწილეობა უნდა მიეღო სარწყავი და საირიგაციო ნაგებობების მშენებლობაში, გამომდინარე აქედან თემებს გააჩნდათ გარკვეული ვალდებულებები მეფის წინაშე3.
თემების წარმონაქმნების შესახებ ასევე ძალიან მოკლედ არის აღნიშნული ძველი ჩინური ეკონომიკური აზრის მნიშვნელოვანი წარმომადგენლის მენ-ძის (ძვ.წ-ით 372-289) ნაშრომებშიც. იგი იცავდა თემების უფლებებს სახელმწიფოს ძალადობისგან, აღნიშნავდა, რომ თემების როლი მნიშვნელოვანია მთლიანი სახელმწიფოს წინსვლის საქმეში. მას თემების განვითარების ერთ-ერთ მნიშვნელოვან საშუალებად სახელმწიფო გადასახადების ამოღებისას ზომიერების დაცვა მიაჩნდა3.
თემების ფუნქციონირებაზე მწირი ინფორმაცია არის ასევე გადმოცემული ჩინეთის უცნობ ავტორთა მიერ შექმნილ ტრაქტატ ,,გუანძი-ში“ (ძვ.წ-ის მე-4-მე-3 სს), რომელშიც ძირითადად გადმოცემულია იმ პერიოდის სახელმწიფოს მართვის საკითხები. ტრაქტატის მიხედვით თუ მმართველი თავის ხელში აიღებდა პურის, ფულის და ლითონის საკითხების რეგულირებას, მაშინ მთელი ქვეყანა თავისი თემებიანად სტაბილურ მდგომარეობაში იქნებოდა3.
სხვადასხვა დროის მეცნიერ-მკვლევარების აზრით სწორედ ტერიტორიული ეკონომიკური ერთეულების შესწავლით იწყებოდა ადგილობრივი თვითმმართველობებისა და მმართველობის სოციალურ-ეკონომიკური პოტენციალის შესწავლა, რის შემდეგაც შესაძლებელი ხდებოდა განხორციელებულიყო ტერიტორიული ორგანოების ინტენსიური განვითარების ღრმა ანალიზი.
ცნობილი რუსი მკვლევარის ვ.ნ. ივანოვის აზრით ადგილობრივი თვითმმართველობა ეს არის მართველობის ისეთი ფორმა, რომელიც გამოირჩევა თავისი ორგანიზაციულ-სტრუქტურული და მატერიალურ-ფინანსური თავისებურებებით.
ცნობილი რუსი მკვლევარის ი. სკურატოვის აზრით ,,თვითმმართველობა ეს არის ხალხისა და სხვა სოციალურ გაერთიანებათა თვისება, მათი უნარით მართონ თავიანთი საკუთარი საქმეები.
ნ.ვ. პოსტოვოის აზრით, ადგილობრივი თვითმმართველობის ძირითადი ფუნქცია არის ურთიერთკავშირის დამყარება ადილობრივ მოსახლეობასა და სხვადასხვა მუნიციპალურ წარმონაქმნებს (ქალაქი-რაიონი, რაიონი-სოფელი, რაიონი–რაიონული მნიშვნელობის ქალაქი) შორის.
რუსი მკვლევარის ა.ი. ვასილჩიკოვის განმარტებით თვითმმართველობა ეწოდება ისეთ წესს, როცა ადგილობრივი საკითხები წყდება შესაბამის ტერიტორიაზე მცხოვრები პირების მიერ არჩეული მოხელეებისგან.
აღსანიშნავია ის გარემოება, რომ საქართველოში ადგილობრივი თვითმმართველობის თაობაზე საკმაოდ ჯანსაღი საზოგადოებრივი მსჯელობა ჯერ კიდევ მე-19, მე-20 საუკუნებში მიმდინარეობდა ისეთი დიდი, ცნობილი და პატრიოტი მოაზროვნეების მიერ, როგორებიც არიან: ილია ჭავჭავაძე, ნიკო ნიკოლაძე, მიხაკო წერეთელი და სხვები. ადგილობრივი თვითმმართველობა საქართველოში, როგორც ინსტიტუტი, განმტკიცდა 1921 წლის კონსტიტუციით.
დიდი ილია ჭავჭავაძე თვითმმართველობას განსაკუთრებულ მნიშვნელობას ანიჭებდა ერის განვითარების საქმეში: ,,თვითმმართველობა თავის ადგილას ყოველის შინაურის საქმის გამგებელია და მეოხე; ყოველივე საერთო სახელმწიფო ხარჯის და სამსახურის ადგილობრივთა მცხოვრებთა შორის განმაწილებელია, ადგილობრივი საზოგადოების რიგისა და წესის დამწყობია, მისი ზნეობის, პატივის, ქონების, განათლების და ერთობ კეთილდღეობის მზრუნველია. ყოველივე ამის მომქმედია იმოდენად, რამოდენადაც ყოველივე ეს მის სამმართველოს წრეში მცხოვრებთა განკერძოებით შეეხება და არ ეწინააღმდეგება საერთო სახელმწიფო კანონსა და განკარგულებას. აქედამ სჩანს, რომ თვითმმართველობა ერთის მხრით ადგილობრივ საქმეთა დამწყობია და გამრიგებელი, მეორეს მხრით უმაღლესის მთავრობის ხელისუფალი ორგანოა. ამ სახით, იგი ერთსა და იმავე დროს ადგილობრივის საზოგადოების ორგანოც არის უმაღლესი მთავრობის წინაშე, და უმაღლესის მთავრობის ორღანოცა წინაშე ადგილობრივის საზოგადოებისა.
1894 წელს ,,მოამბის“ XI წიგნში გამოქვეყნებულ სტატიაში ,,წარმომადგენლობა არჩევნებში“ ნიკო ნიკოლაძე კიდევ ერთხელ უსვამს ხაზს იმ ფაქტს, რომ თვითმმართველობა და დემოკრატიული წყობილება საუკეთესო გარანტიაა წინ მსვლელობისა და წარმატებებისათვის, უმჯობესი სკოლაა საზოგადოების აღზრდისა…. ნამდვილი თვითმმართველობა, როგორც მთელი განათლებული კაცობრიობა დარწმუნდა, შესაძლოა მარტო წარმომადგენლობის წესით, რადგანაც მარტო ამ წესის შემწეობით დაარსდა უცხოეთში სამართლიანობა და თავისუფლება, თანასწორობა და სიმართლე…. ყველამ გაიგო, რომ წარმომადგენლობა ყოფილა მეორე და უაღრესი ნაბიჯი თუ საფეხური თვითმმართველობისა…. ამ ქვეყნებშიც (შვეიცარია და სხვ.) ხალხის აზრის გამომთქმელი, ხალხის საქმეების მმართველი, ხალხის ბედის გადამწყვეტელი მაინც ხალხის წარმომადგენლობაა, რომელიც მარტო და იშვიათად სამძიმო შემთხვევაში ისე არ მოიყვანს აღსრულებაში თავის განაჩენს, თუ ჯერ ხალხს არ აჩვენა და არ ჰკითხა–თანახმა ხარ ამ განაჩენისა თუ არაო“.
ქართველი და უცხოელი მეცნიერ-ეკონომისტების მიერ გამოთქმული ადგილობრივი თვითმმართველობის განმარტებიდან გამომდინარე, ზოგადად შეგვიძლია აღვნიშნოთ, რომ:
ადგილობრივი თვითმმართველობა–ეს არის მოქალაქეების უფლება, რათა მათ დამოუკიდებლად გადაწყვიტონ ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხები;
ადგილობრივი თვითმმართველობა-ეს არის სახალხო მმართველობის ფორმა, როცა ადამიანები თავისი კომპეტენციის ფარგლებში წყვეტენ ადგილობრივ საკითხებს;
ადგილობრივი თვითმმართველობა–ეს არის სოციალური მმართველობის ისეთი ფორმა, რომელიც ფუნქციონირებს სახელმწიფო მმართველობასთან შეთანხმებით;
ადგილობრივი თვითმმართველობა–ეს არის ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი კონსტიტუციური წყობა, რომელიც ხელისუფლების გადანაწილებით უზრუნველყოფს მმართველობის იერარქიას.
ამასთან ერთად გასათვალისწინებელია მეცნიერ-მკვლევართა აზრი, იმასთან დაკავშირებით, რომ სახელმწიფო მმართველობა ვერ იქნება მდგრადი, თუ ის არ არის გამაგრებული ეფექტური ადგილობრივი თვითმმართველობით.
თვითმმართველობების განვითარება ძირითადად განსაზღვრავს ქვეყნის ეკონომიკური მდგომარეობის გაუმჯობესებას, მოსახლეობის სიცოცხლისუნარიანობას. ისტორიულად ადგილობრივი წარმონაქმნების განვითარება მნიშვნელოვნად იყო დამოკიდებული თვითმმართველობების აგრარული სექტორის განვითარებაზე, რადგანაც ადგილობრივი სოფლის მეურნეობის ხვედრითი წილი ქვეყნის მთლიან ეკონომიკაში ყოველთვის მაღალი იყო.
საქართველოს დამოუკიდებლობის აღდგენიდან დღემდე, განხორციელებული რეფორმების მიუხედავად, საქართველოში ხელისუფლების დეცენტრალიზაციის სისტემა კვლავ მნიშვნელოვანი გამოწვევების წინაშე დგას, რაც საზოგადოებას უქმნის ნიადაგს, იმსჯელოს საქართველოში ადგილობრივი თვითმმართველობის რეფორმების პერსპექტივებზე.
ეკონომიკურ ლიტერატურაში არა არის მკაფიოდ განსაზღვრული თვითმმართველობების სოციალურ-ეკონომიკური კეთილდღეობის ცნება. ზოგიერთი მეცნიერ-ეკონომისტი ამ ცნების ქვეშ გულისხმობს სოციალურ-ეკონომიკურ სიტუაციას ამა თუ იმ ტერიტორიაზე ან ადგილობრივი ეკონომიკის და მოსახლეობის კეთილდღეობას. მეცნიერ-ეკონომისტები თანხმდებიან იმაში რომ, თუ მუნიციპალიტეტში არის დასაქმების და შემოსავლების ნორმალური დონე, უზრუნველყოფილი სოციალური სფეროებით, ცხოვრების ნორმალური ხარისხით და დონით, ასევე კვლავწარმოებისათვის შექმნილი ხელსაყრელი პირობებით, მაშინ ასეთ მუნიციპალიტეტებში შეიძლება ითქვას, რომ არის სოციალურ-ეკონომიკური კეთილდღეობა.
მეცნიერთა ერთი ნაწილის აზრით თვითმმართველობების სოციალურ-ეკონომიკური კეთილდღეობის განმსაზღვრელი ფაქტორები ასე წარმოგვიდგება:
ა) ადგილობრივი სოციალური მიკროკლიმატი და გარემოს ხარისხი;
ბ) უმუშევრების წილი თვითმმართველობებში მცხოვრებ შრომისუნარიან მოქალაქეებთან მიმართებაში;
გ) ყოველთვიური ნომინალური ხელფასი;
დ) მოსახლეობის საცხოვრებელი ფართით უზრუნვეყოფის დონე;
ე) რეგისტრირებულ დანაშაულთა რიცხვი ყოველ 1000 სულ მოსახლეზე;
ვ) წლის განმავლობაში მუნიციპალიტეტში გადაყვანილ მგზავრთა რაოდენობა;
ზ) ადგილობრივი მოქალაქეების საოჯახო ტელეფონებით უზრუნველყოფის ხარისხი.
მუნიციპალიტეტების განვითარება ძირითადად გამოიხატება იმაში, რამდენად რაციონალურადაა ადგილებზე გამოყენებული ბუნებრივი, საწარმოო, სამეცნიერო, შრომითი, სოციალური და კულტურული პოტენციალი, რაც უზრუნველყოს ადგილებზე მოქალაქეების საქმიანი აქტივობების ზრდას.
მეცნიერ-მკვლევართა აზრით მუნიციპალიტეტების სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის შესწავლის საქმეში უდიდესი მნიშვნელობა ენიჭება საინვესტიციო მიმზიდველობის და რისკების ხარისხის დადგენას. მუნიციპალიტეტების საინვესტიციო პოტენციალს წარმოადგენს:
ა) შრომითი რესურსები;
ბ) წარმოების განვითარების დონე;
გ) ინსტიტუციონალური პოტენციალი:
დ) ადგილობრივი ინფრასტრუქტურის განვითარების დონე;
ე) ფინანსური პოტენციალი.
რისკები შეგვიძლია ასეთი სახით წარმოვადგინოთ:
ა) ფინანსური რისკები, რომელიც დაკავშირებულია ადგილობრივი ბიუჯეტების მართვის ხარისხთან;
ბ) რისკები, რომელიც დაკავშირებულია მუნიციპალიტეტების ადმინისტრირების ხარისხთან;
გ) რისკები, რომელიც დაკავშირებულია მუნიციპალიტეტის ვალების მართვასთან და სავალო ვალდებულებებთან1.
თვითმმართველობების სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის მეცნიერული შესაწავლისათვის აუცილებელია ადგილობრივი კაპიტალის და ტერიტორიული ინფრასტრუქტურის მოდერნიზაცია, ყოველივე ამისათვის კი მაქსიმალურად უნდა მოხდეს ადგილობრივი ადამიანური კაპიტალის გამოყენება. ასევე აუცილებელია ადგილობრივი ეკონომიკური სისტემების, როგორც ქვეყნის მთლიანი ეკონომიკის ნაწილის ინსტიტუციონალურ-სამეურნეო სტატუსის განსაზღვრა.
ადგილობრივი ეკონომიკური პოლიტიკის ფორმირებისთვის ახდენენ დასახული მიზნების მკაფიოდ ფორმულირებას. აქედან შეიძლება გამოიყოს:
ა) ადგილობრივი ბიუჯეტით გათვალისწინებული შემოსავლების სამართლიანად გადანაწილება;
ბ) ადგილობრივი მოსახლეობის ცხოვრების თანამედროვე სტანდარტებით უზრუნველყოფა;
გ) ადგილობრივი ეკონომიკის განვითარება;
დ) ადგილობრივი ბიზნეს-გარემოს გაუმჯობესება;
ე) მოსახლეობის მაქსიმალურად დასაქმების უზრუნველყოფა;
ვ) ადგილობრივი ეკოლოგიური მდგომარეობის გაუმჯობესება.
დასახული მიზნების განსახორციელებლად მეტად მნიშვნელოვანია, ცენტრალური ხელისუფლების მიერ მიღებულ იქნეს ისეთი კანონები, რომლებიც უზრუნველყოფს დასმული საკითხების ეფექტიან გადაწყვეტას.
ისტორიულად, ცალკეულ მუნიციპალიტეტებს შორის არსებული განსხვავებანი ყოველთვის გავლენას ახდენდა ქვეყნის პოლიტიკაზე, ამიტომ დღის წესრიგში იდგა ისეთი ადგილობრივი ეკონომიკური პოლიტიკის შემუშავების აუცილებლობა, რომელიც მაქსიმალურად იქნებოდა მორგებული ადგილობრივ სპეციფიკაზე.
საქართველოში წლების განმავლობაში არ არსებობდა სრულყოფილი საკანონმდებლო ბაზა, რომელიც უზრუნველყოფდა ადგილობრივი საკანონმდებლო ნორმატიული აქტების მიღების უფლებამოსილებების ზრდას თვითმმართველობების დონეზე. ასეთი გამოცდილება არსებობს საზღვარგარეთის ბევრ ქვეყანაში, მათ შორის საფრანგეთში, შვეიცარიაში, იაპონიაში, კანადაში, აშშ-ში. აღნიშნულ ქვეყნებში არსებულ პროვინციებს, დეპარტამენტებს, რაიონებს, პრეფექტურებს, მერიებს და მუნიციპალიტეტებს აქვთ უფლება გამოსცენ ადგილობრივი დონის საკანონმდებლო აქტები, ზოგიერთ შემთხვევაში ადგილებზე მიიღება ისეთი კანონები, რომლებიც წარმოადგენენ ცენტრალურ დონეზე მიღებული კანონების შემზღუდავ კანონებს. უცხოეთის ადგილობრივი თვითმმართველობები მიღებული კანონებით უზრუნველყოფენ საბიუჯეტო დამოუკიდებლობის ზრდას, რაც წარმოადგენს ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხების ეფექტიანად გადაჭრის წინაპირობას.
გამომდინარე იქედან, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობების ეკონომიკური პირობების გაუმჯობესების გარეშე ფაქტობრივად წარმოუდგენელია ქვეყნის ეკონომიკის განვითარება, ამიტომ უაღრესად დიდი მნიშვნელობა ენიჭება მუნიციპალიტეტებში სწორი ეკონომიკურ-სამართლებრივი პოლიტიკის გატარებას.
ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების განვითარების მიმართულებით 1991 წლიდან ცენტრალური ხელისუფლების მხრიდან ფაქტობრივად არ გამოყენებულა ის დიფერენცირებული მიდგომები, რომლებიც ადგილობრივი სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის გაუმჯობესების საწინდარი გახდებოდა. ადგილობრივ პოლიტიკას არ ჰქონდა სახელმწიფო კონცეფციის ხასიათი, ასევე არ არსებობდა შესაბამისი გამართული საკანონმდებლო ბაზა. ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების გაურკვეველი და ბუნდოვანი მომავლის წყალობით, რასაც ემატებოდა ქვეყანაში არსებული მძიმე ეკონომიკური და კრიმინოგენური მდგომარეობა, უკიდურესად დაქვეითდა ადგილობრივი მოსახლეობის შრომითი და სამეწარმეო აქტივობა, მნიშვნელოვნად გაიზარდა უმუშევრობა, შემცირდა შემოსავლები. ყოველწლიურად მცირდებოდა ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების საბიუჯეტო დამოუკიდებლობა4.
ქვეყნის ეკონომიკის ასეთმა სწრაფმა დაცემამ გამოიწვია ადგილობრივი თვითმმართველობების განვითარების მნიშვნელოვანი დისპროპორციები, რაც გამოიხატებოდა მოსახლეობის ერთ სულზე ისეთი ძირითადი მაჩვენებლების მკვეთრ ცვლილებებში როგორიცაა: ინვესტიციები, შემოსავლები და ხარჯები, მრეწველობის და სოფლის მეურნეობის პროდუქცია, სიცოცხლის ხანგრძლივობა, განათლებისა და კულტურის ობიექტების მომსახურებით უზრუნველყოფა და სხვა.
ადგილობრივი თვითმმართველობების განვითარების კუთხით შესაძლებელია გამოვყოთ შემდეგი მეცნიერული მიდგომები:
1) ადგილობრივი ეკონომიკური სისტემის განვითარების კონცეპტუალური ასპექტების განსაზღვრა;
2) ადგილობრივი ეკონომიკური სისტემის სპეციფიკური მახასიათებლების განვითარების შესწავლა;
3) ადგილობრივი ეკონომიკური სისტემის ადმინისტრაციული ფორმის და სპეციფიკის შესწავლა;
4) ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების განვითარების მიზნით თანამედროვე მეცნიერული მიღწევების გამოყენების შესაძლებლობების განსაზღვრა;
5) ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების მისიის და ძირითადი ფუნქციების იდენტიფიცირება;
6) ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების როლის განსაზღვრა რეგიონული და ქვეყნის მთლიანი ეკონომიკის განვითარების საქმეში;
7) ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების საბიუჯეტო შემოსავლების დივერსიფიკაციის მიზნით ადგილობრივ დონეზე მიღებული კანონების, ნორმატიული აქტების ანალიზი;
8) ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების განვითარების კუთხით უცხოეთის ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების გამოცდილების მაქსიმალური გამოყენება.
უცხოეთის ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების განვითარების ხანგრძლივმა ისტორიამ გვიჩვენა, რომ მხოლოდ იმ შემთხვევაშია ადგილობრივი მუნიციპალიტეტები ძლიერი ეკონომიკურად და ფინანსურად, როცა ადგილობრივ დონეებზე მაქსიმალურადაა გამოყენებული ქვეყნის შიგნით არსებული მეცნიერული პოტენციალი. მხოლოდ მეცნიერული მიდგომები უზრუნველყოფს ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების მდგრად განვითარებას და მათი სოციალურ-ეკონომიკური პირობების გაუმჯობესებას. განვლილმა 25 წელმა გვიჩვენა, რომ ცენტრალური ხელისუფლების მხრიდან ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების განვითარების მცდელობის მიუხედავად, რასაც ასევე ხელს უწყობდა ქვეყანაში არსებული სამეცნიერო პოტენციალი, მდგომარეობა სასიკეთოდ მაინც ვერ იცვლებოდა და ადგილობრივი მუნიციპალიტეტები თანდათან კარგავდნენ იმ მინიმალურ დამოუკიდებლობას, რაც მათ კანონით გააჩნდათ. ასეთი მიდგომები ადგილობრივი თვითმმართველობების განვითარების ბუნდოვანებას იწვევდა და მათ საქმიანობას არაპროგნოზირებადს ხდიდა5.
მიუხედავად იმისა, რომ აღნიშნულ პერიოდში ადგილობრივი თვითმმართველობების განვითარების მიმართულებით ცენტრალური ხელისუფლების მიერ მიღებულ იქნა რამდენიმე კანონი, მუნიციპალიტეტების სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობა მაინც რთული იყო. ცენტრალური ხელისუფლება უნდობლობას იჩენდა მუნიციპალიტეტების მიმართ და სურდა ისინი სრულ დაქვემდებარებაში ყოლოდა. ადგილობრივი მუნიციპალიტეტები ნაცვლად იმისა, რომ გამოეთქვათ პროტესტი შექმნილი მდგომარეობის გამოსასწორებლად, ცენტრალური ხელისუფლების შემყურეებად რჩებოდნენ.
ქართველ მეცნიერ-მკვლევართა მიერ წარმოდგენილი ნაშრომებით ირკვევა, რომ საქართველოს ადგილობრივ მუნიციპალიტეტებს აქვთ განვითარების დიდი პერსპექტივა, მხოლოდ იმ შემთხვევაში, როცა ცენტრალური ხელისუფლების მხრიდან იქნება პოლიტიკური ნება მუნიციპალიტეტების განვითარებისათვის. მინიმალური იქნება უცხოეთის ე.წ. ,,კეთილისმყოფელების“ ჩარევის ხარისხი ადგილობრივი კანონების მიღებისას და მაქსიმალურად იქნება გათვალისწინებული რეგიონული თავისებურებები და ტრადიციები. მუნიციპალიტეტების განვითარებისათვის ამოსავალი უნდა იყოს პოლიტიკურ და სოციალურ-ეკონომიკურ სფეროებში ცენტრის და მუნიციპალიტეტების ურთიერთობების სწორად შეფასება. ამისათვის საჭიროა მოხდეს არსებული პრობლემებისადმი სისტემური მიდგომა, სხვა ქვეყნების განვითარების, მისი მმართველობითი სისტემის ისტორიის ცოდნის გაზიარება. მუნიციპალიტეტების რესურსული პოტენციალის განსაზღვრა-შეფასება, ადგილებზე არსებული ადამიანური კაპიტალის მაქსიმალურად გამოყენება6.
„ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ 101–ე მუხლის მე–2 ნაწილით განსაზღვრულია, რომ თვითმმართველობები საჯარო მოხელეთა სწავლება–გადამზადებისათვის მიმართავს შრომის ანაზღაურებით გათვალისწინებული საბიუჯეტო ასიგნებების საერთო მოცულობის არანაკლებ 1%–ს. ადგილობრივი თვითმმართველობების უმრავლესობა დამოუკიდებელი ბიუჯეტების არ–არსებობის გამო ვერ ხარჯავენ თანხებს ადგილობრივი საჯარო მოხელეთა კვალიფიკაციის ამაღლებაში. ცენტრალურ მთავრობას კი ხშირ შემთხვევაში თვითმმართველობების ასეთი მიდგომები საერთოდ არ აინტერესებს. ამის თვალსაჩინო მაგალითია ისიც, რომ 2013–2017 წლებში ადგილობრივი თვითმმართველობების აბსოლუტურ უმრავლესობაში მინიმალური თანხებია გახარჯული საჯარო მოხელეთა კვალიფიკაციის ამაღლებაზე, მაშინ როცა კვალიფიკაციის ამაღლების აუცილებლობა თითქმის ყველა მუნიციპალიტეტში არსებობს. ადგილობრივ საჯარო მოხელეებს ე.წ. ტრენინგ–სემინარებს უტარებენ არასამთავრობო ორგანიზაციები, რომლებიც ძირითადად უცხოური გრანტებით ფინანსდებიან და ანგარიშვალდებულნი არიან დამფინანსებლების წინაშე. ასეთ ტრენინგებს არანაირი დადებითი ეფექტის მოტანა არ შეუძლიათ ადგილობრივი თვითმმართველობებისთვის. განვლილ წლებზე დაკვირვებამ გვიჩვენა, რომ მიუხედავად ჩატარებული ტრენინგებისა თვითმმართველობების დამოუკიდებლობის ხარისხი ყოველწლიურად მცირდებოდა, ეს ხშირ შემთხვევაში გამოწვეული იმით, რომ სახელმწიფოს არ გააჩნია მიზნობრივი მიდგომა ამ მიმართულებით, რაც აისახება კიდეც მიღებულ შედეგებში.
ასეთი მიდგომები მნიშვნელოვნად ამცირებს ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების შემდგომ განვითარებას და კიდევ უფრო ზრდის მათ ცენტრზე დამოკიდებულებას.
დღემდე ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების მიმართულებით თითქმის არც-ერთი მთავრობის მიერ არ გამოყენებულა ის მეცნიერული მიღწევები, რომელიც არსებობს თანამედროვე საქართველოში. ცენტრალური მთავრობის მიერ მიღებული კანონები არ იყო ჰარმონიულ დამოკიდებულებაში ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების მიერ მიღებულ კანონებთან, რამაც კიდევ უფრო გაართულა ადგილობრივი თვითმმართველობების შემდგომი განვითარება. როგორც დაკვირვებებმა გვიჩვენა, საქართველოში 1991 წლიდან განხორციელებული რეფორმები სტიქიურ ხასიათს ატარებდა. პროფ. ნ.ჭითანავა სამართლიანად აღნიშნავდა, რომ რეფორმები მიმდინარეობდა იზოლირებულად და ფრაგმენტულად. რეფორმების გატარების დროს არ იყო გათვალისწინებული ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების განსხავებული სპეციფიკური თავისებურებები, რაც წარმოადგენდა ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების განვითარების სტრატეგიის ძირითად მახასიათებელს. მიუხედავად იმისა, რომ მიღებულ იქნა მრავალი კანონი და კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტი, მაინც ვერ მოხერხდა ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების მართვის რეალურ ინსტიტუტად ჩამოყალიბება. ადგილობრივ მუნიციპალიტეტებს არ გააჩნდათ საკუთარი ფინანსები და ქონება, არ იყო გამიჯნული ცენტრსა და რეგიონს შორის კომპეტენციები.
ადგილობრივ მუნიციპალიტეტების უმრავლესობას არ გააჩნდათ ტერიტორიის სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების პროგრამები, რომელიც დამტკიცებულ უნდა ყოფილიყო წარმომადგენლობითი ორგანოების (საკრებულოების) მიერ. პროგრამების ამოსავალი უნდა ყოფილიყო ადგილობრივი თვითმმართველობების სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების დონის სისტემური შეფასება, სისტემური შეფასების კრიტერიუმად კი ადამიანის პოტენციალის განვითარების ინდექსის აღიარება. ადგილობრივ მუნიციპალიტეტებს ვერანაირი წვლილი ვერ შეჰქონდათ ქვეყნის მთლიანი ეკონომიკის განვითარების მიმართულებით. არ ხდებოდა უპირატესობის მინიჭება სავაჭრო-ეკონომიკური, კულტურულ-საგანმანათლებლო, სამეცნიერო-ტექნიკური, ჰუმანიტარული და სხვა სახის ურთიერთობებზე. ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების განვითარება არ ხორციელდებოდა პროგრამული მიზნობრივი მეთოდით.
მიუხედავად იმისა, რომ საქართველოს მუნიციპალიტეტების სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების კომპლექსური პროგრამების შედგენა განსაზღვრულ იქნა საქართველოს პრეზიდენტის ჯერ კიდევ 1997 წლის 23 მარტის №153 ბრძანებულებით. აღნიშნულ ბრძანებაში აღნიშნულია, რომ საქართველოში ეკონომიკური მდგომარეობის გაუმჯობესების ერთ–ერთი ძირითადი ამოცანაა ადმინისტრაციულ–ტერიტორიული ერთეულების სოციალურ–ეკონომიკური განვითარების მეცნიერულად დასაბუთებულ მიმართულებათა განსაზღვრა. ურომლისოდაც შეუძლებელია ადგილებზე ეკონომიკური რეფორმების წარმატებით განხორციელება. საბაზრო ურთიერთობათა პირობებში საქართველოს ადმინისტრაციულ–ტერიტორიული ერთულების ეკონომიკის ფუნქციონირება უნდა დაეფუძნოს სოციალურ–ეკონომიკური განვითარების ისეთ კონცეფციას, რომელიც გაითვალისწინებს მათ ისტორიულ–ტრადიციულ, კულტურულ და ეკონომიკურ თავისებურებებს, ადგილობრივი რესურსების ოპტიმალური გამოყენებისა და ინვესტიციების მოზიდვის შესაძლებლობებს. საჭიროა აღინიშნოს, რომ აღნიშნული მიმართულებით არანაირი სამუშაოები არ ჩატარებულა, რაც კიდევ ერთხელ მიუთითებს იმაზე, რომ ცენტრალურ ხელისუფლებას ნაკლებად აინტერესებდა ადგილობრივ მუნიციპალიტეტებში არსებული ეკონომიკური მდგომარეობა. მიუხედავად იმისა, რომ შემდგომ წლებში საქართველოს ზოგიერთი რეგიონის განვითარების პროგრამები დამტკიცებულ იქნა საქართველოს მთავრობის მიერ, ასეთი პროგრამები ადგილებზე ვერანაირ შედეგს ვერ იძლეოდა. პროგრამების მიღების მიუხედავად ადგილებზე მცხოვრები მოქალაქეების სოციალური პირობები არა თუ უმჯობესდებოდა, არამედ ყოველწლიურად უარესდებოდა, მუნიციპალიტეტების განვითარების პროგრამების ფაქტობრივად არ–არსებობამ მნიშვნელოვნად დაძაბა ადგილებზე სოციალური ფონი და მოსახლეობის ქვეყნიდან გადინებას შეუწყო ხელი.
მუნიციპალიტეტების ეკონომიკური განვითარებისათვის არ იყო განსაზღვრული სხვადასხვა ადგილობრივი მიმართულებების პრიორიტეტულობა, საკითხები წყდებოდა სპონტანურად, ყოველგვარი განხილვის და მოსახლეობის აზრის გათვალისწინების გარეშე. ობიექტურად არ იყო შესწავლილი ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების საბიუჯეტო და საგადასახადო ბაზა. ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების მიერ მიღებული გადაწყვეტილებები არ ემყარებოდა სინამდვილის აღქმის მეცნიერულ ლოგიკას, სწორად არ იყო გამოთვლილი ადგილობრივი რესურსული პოტენციალი, რის საშუალებითაც უნდა მომხდარიყო სტრატეგიის შემუშავება და შემდგომში მისი რეალიზაცია. საკითხების გადაწყვეტისას ცენტრალური და ადგილობრივი მთავრობების ნება ერთმანეთს არ ემთხვეოდა. ადგილი ჰქონდა კომპეტენციების და უფლება-მოვალეობების აღრევას. რეალურად არ იყო შესწავლილი ადგილობრივი შემოსავლების შესახებ საპროგნოზო მონაცემები, რომლის საშუალებითაც უნდა მომხდარიყო ადგილობრივი მნიშვნელობის საჭირბოროტო საკითხების სწრაფად გადაწყვეტა. ცენტრალური მთავრობის მიერ მიღებული კანონები ვერ უზრუნველყოფდა ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების ეკონომიკის მდგრად განვითარებას, ადგილობრივი სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის გაჯანსაღებას და ეკონომიკური ზრდის პოლიტიკაზე გადასვლას.
ნაკლებად იყო გამოყენებული მუნიციპალიტეტების სამეწარმეო პოტენციალი. საჭიროა აღინიშნოს, რომ მუნიციპალიტეტებსა და მეწარმე-სუბიექტების ურთიერთდამოკიდებულება უნდა იყოს მეტად ეფექტური და ურთიერთხელსაყრელი, რადგან ადგილობრივ ეკონომიკურ სუბიექტებს ესაჭიროებათ ადგილობრივი სამუშაო ძალა, ბუნებრივი რესურსები და შესაბამისი ინფრასტრუქტურა, რისი უზრუნველყოფაც მეტწილად ადგილობრივ მუნიციპალიტეტებზეა დამოკიდებული, გამომდინარე აქედან ჰარმონიული ურთიერთობების ჩამოყალიბების მიზნით თვითმმართველობებსა და ადგილობრივ მეწარმე–სუბიექტებს შორის უნდა არსებობდეს პარტნიორული დამოკიდებულება. მეწარმე–სუბიექტები უნდა გავხადოთ ადგილობრივო სოციალური პროექტების განხორციელების თანამონაწილეები. ასეთი მიდგომები მნიშვნელოვნად შეუწყობს ხელს თვითმმართველობებში არსებული მძიმე სოციალურ–ეკონომიკური მდგომარეობის გამოსწორებას და მოსახლეობის საერთო კეთილდღეობის ზრდას.
საზოგადოდ, მეწარმე-სუბიექტი, ამა თუ იმ მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე ფუნქციონირებისას სხვადასხვა გზებით უზრუნველყოფს მუნიციპალიტეტის სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის გაუმჯობესებას. კერძოდ, შემდეგი ფორმებით:
ა) სამუშაო ადგილების შექმნითა და მუშაკთა ხელფასებით დაკმაყოფილებით;
ბ) ადგილობრივი საგადასახადო ბაზის გაფართოებით;
გ) ადგილებზე საინვესტიციო კლიმატის გაუმჯობესებით.
მიგვაჩნია, რომ მუნიციპალიტეტებში მოქმედი მეწარმე-სუბიექტები ახდენენ საკუთარი ინტერესების რეალიზებას, რაც შემდეგი სახით შეიძლება იყოს წარმოდგენილი:
1) წარმოების მომგებიანობა;
2) წარმოების მოდერნიზაცია და გაფართოება;
3) მაღალი კვალიფიკაციის მუშაკები;
4) ინვენსტიციების მოზიდვის შესაძლებლობები;
5) ადგილობრივი მუნიციპალური ინფრასტრუქტურის გამოყენების შესაძლებლობა;
6) ხელსაყრელი პირობების შექმნა წარმოების განვითარებისათვის;
7) ადგილობრივი სამუშაო ძალის გადამზადება;
8) ეკოლოგიური მდგომარეობის გაუმჯობესების ხელშეწყობა2.
თავის მხრივ, საწარმოების განვითარება მნიშვნელოვნად უზრუნველყოფს ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის გაუმჯობესებას. მეცნიერ–მკვლევართა მიერ წარმოდგენილი ნაშრომებით ირკვევა, რომ თანამედროვე საბაზრო ეკონომიკისა და გლობალიზაციის პირობებში მუნიციპალიტეტებს ეკისრებათ ისეთი მნიშვნელოვანი ფუნქციები, როგორიცაა; ეკონომიკური, სოციალური, ეკოლოგიური და სოციალურ-კულტურული.
ეკონომიკური ფუნქცია მოიცავს მიზანმიმართული ღონისძიებების არსებობას და ეკონომიკური მდგომარეობის განვითარებას, რაც გამოიხატება მუნიციპალიტეტში არსებული ინფრასტრუქტურის განვითარებაში და მუნიციპალიტეტებში მცხოვრები მოსახლეობის სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის გაუმჯობესებაში.
სოციალური ფუნქცია გამოიხატება ადგილობრივი მოსახლეობის სოციალური მოთხოვნების დაკმაყოფილებაში, ადგილობრივი მოსახლეობის დასაქმებაში, დასაქმებულთა კვალიფიკაციის სისტემატურად ამაღლებაში, ასევე მოსახლეობის ცხოვრების დონის გაუმჯობესებაში.
ეკოლოგიური ფუნქცია მოიცავს იმ ღონისძიებების ერთობლიობას, რომელიც საჭიროა გაატაროს ადგილობრივმა მუნიციპალიტეტებმა წყლის და ჰაერის მდგომარეობის გაუმჯობესებაში, ადგილობრივი ბუნებრივი და მიწის რესურსების ყაირათიანად გამოყენებაში და მათ დაცვაში.
სოციალურ-კულტურული ფუნქცია მოიცავს ადგილობრივი მოსახლეობისთვის პირობების შექმნას, ნორმალურ სულიერ და კულტურულ ატმოსფეროში ცხოვრებისთვის. სამწუხაროა, რომ ადგილობრივ თვითმმართველობებს ყოველთვის არ აქვთ სრულად გათავისებული ამ კუთხით მათზე დაკისრებული ვალდებულებები.
ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების ძირითად მოვალეობებს წარმოადგენს ასევე ისეთი სოციალურ-ეკონომიკური პოლიტიკის გატარება, რომელიც მაქსიმალურად უზრუნველყოფს მოსახლეობის დასაქმებას, რაც მოსახლეობის ცხოვრების დონის ამაღლების წინაპირობაა. იგი საერთო ჯამში იწვევს მოსახლეობის საკუთარი შემოსავლების ზრდას. სწორედ ასეთი საკითხების გადაწყვეტას უზრუნველყოფენ ადგილობრივი მეწარმე-სუბიექტები, თუ მათ აქვთ ადგილობრივი მუნიციპალიტეტების ხელმძღვანელებთან პოზიტიური (შედეგზე ორიენტირებული) დამოკიდებულება.
მიუხედავად იმისა, რომ ,,ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ მე–16 მუხლის (მუნიციპალიტეტის საკუთარი უფლებამოსილებები) მე–4 ნაწილით განსაზღვრულია, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანო უფლებამოსილია განახორციელოს ღონისძიებები დასაქმების ხელშეწყობის, სოფლის მეურნეობის, მათ შორის სასოფლო–სამეურნეო კოოპერაციის, მხარდაჭერისა და ტურიზმის განვითარების, სოციალური დახმარებისა და ჯანდაცვის, ადგილობრივ დონეზე ახალგაზრდობის პოლიტიკის განვითარების ხელშწყობის, მასობრივი სპორტის ხელშეწყობის, გარემოს დაცვის, საზოგადოებრივი განათლების, გენდერული თანასწორობის ხელშეწყობის, ადგილობრივი მნიშვნელობის არქივის წარმოების, ცხოვრების ჯანსაღი წესის დამკვიდრების, ადამიანის ჯანმრთელობისათვის უსაფრთხო გარემოს შექმნის, მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე ინვესტიციების მოზიდვის, ინოვაციური განვითარების მხარდაჭერის და სხვა მიზნებით, მდგომარეობა ადგილებზე მაინც რთულია და თვითმმართველობების უმრავლესობა ფინანსური რესურსების სიმწირის გამო ვერ ახორციელებს კანონით გათვალისწინებულ ზემოაღნიშნულ ღონისძიებებს.
თამამად შეგვიძლია აღვნიშნოთ, რომ თვითმმართველობებში არ ხდება თანამედროვე ევროპულ თვითმმართველობებში აპრობირებული გამოცდილების გაზიარება. შექმნილი მდგომარეობა მნიშვნელოვნად აფერხებს ადგილობრივი თვითმმართველობების შემდგომ განვითარებას და მათ ცენტრზე დამოკიდებულებას კიდევ უფრო ზრდის.
როგორც ცნობილია რეალური ადგილობრივი თვითმმართველობის გარეშე შეუძლებელია ქვეყნის მოსახლეობის კეთილდღეობის ზრდა. განვლილ წლებზე (1995-2017 წწ) დაკვირვებამ და თვითმმართველობებში მიმდინარე პროცესების ანალიზმა გვიჩვენა, რომ ხშირ შემთხვევაში ადგილებზე გვაქვს პოლიტიკური თვითმმართველობები, რაც სასწრაფო რეფორმირებას საჭიროებს.
გამოყენებული ლიტერატურა:
1. Дорина Е., Методологические основы регулирования регионального развития, Международное научно-практическое конференция.Кут, 2010 г,ст. 231;
2. Иванов Н. А.,Петрушев В. И., Модели развития местного самоуправления,матерялы научно-практической конференции. М. 1996 ст. 26;
3. სილაგაძე ა., ეკონომიკური დოქტრინები, თბ., 2000 წ;
4. ჭითანავა ნ., გარდამავალი პერიოდის სოციალურ-ეკონომიკური პრობლემები, თბ., 2001 წ;
5. ჭიჭინაძე ბ., ადგილობრივი თვითმმართველობების განვითარების პრობლემები და პერსპექტივები. ჟურნალი „ბიზნესი და კანონმდებლობა“, 2015 წ.№4, გვ.10-14;
6. ჭიჭინაძე ბ., რა უშლის ხელს თვითმმართველობების განვითარებას. ჟურნალი „ბიზნესი და კანონმდებლობა“. 2013 წ. №4, გვ. 21-26.
