შედეგებზე ორიენტირებული დაბიუჯეტება, როგორც ახალი სახელმწიფო მენეჯმენტის ძირითადი პრინციპი

თამარ ზაალიშვილი

ახალი სახელმწიფო მენეჯმენტის ფენომენი წარმოიშვა გასული საუკუნის 70-იან წლებში, ეკონომიკურად განვითარებულ სახელმწიფოებში, სოციალურ-პოლიტიკური მოძრაობის ფარგლებში. ეს მოძრაობა სამეცნიერო ლიტერატურაში “ხელისუფლების გარდაქმნის სახელწოდებითაა ცნობილი1. ახალი სახელმწიფო მენეჯმენტი წარმოადგენს სახელმწიფოს მართვის მენეჯერულ კონცეფციას2, რომლის ამოსავალია სახელმწიფოს, როგორც კოლექტიური მოღვაწეობისა და საზოგადოებრივი პრობლემების გადაჭრის საშუალების განხილვა. იგი სამეცნიერო ლიტერატურაში “მენეჯერიზმისა3 და “სამეწარმეო ხელისუფლების სახელწოდებებითაც გვხვდება.
ახალი სახელმწიფო მენეჯმენტის წინაპირობებს წარმოადგენდა საყოველთაო კეთილდღეობის სახელმწიფოს კრიზისი და სახელმწიფო სექტორის ზრდადი მოცულობა, მოსახლეობის მხრიდან სახელმწიფოს ნდობის მკვეთრი დაქვეითება. ინფორმაციული ნაკადებისა და ტექნოლოგიების განვითარების (მათ შორის კომუნიკაციის თანამედროვე საშუალებების), კულტურასა და საზოგადოების ცხოვრების წესში პოსტმატერიალისტური ღირებულებების დამკვიდრებისა და ადამიანებს შორის სოციალურ განსხვავებათა შემცირების ფონზე, ინდუსტრიული სახელმწიფოს მართვის ძველი სისტემა (დაფუძნებული იერარქიულ სუბორდინაციაზე, დისტანცირებასა და გასაიდუმლოებაზე) აღარ შეესაბამებოდა შეცვლილ სამყაროს. ზემოაღნიშნულ კონცეფციათა შესაბამისად, სახელმწიფოები ახორციელებენ არა მარტო კერძო სექტორის, არამედ მისივე სტრუქტურული ერთეულების რეგულირებას, რაც სამეცნიერო ლიტერატურაში მოიხსენიება, როგორც “სახელმწიფოს სახელმწიფო რეგულირება.
სახელმწიფოს სახელმწიფო რეგულირების კონცეფციის საფუძველს წარმოადგენს მიდგომა, რომლის შესაბამისად, სახელმწიფოს, როგორც ორგანიზაციის, ამოცანაა, შექმნას ის საზოგადოებრივი სიკეთეები, რაც არ იქმნება ბაზარზე, არ ამცირებს სახელმწიფოს მხრიდან რესურსების გამოყენების ეფექტუიანბის ზრდის პასუხისმგებლობას. უფრო მეტიც, ვინაიდან სახელმწიფო, საწარმოსგან განსხვავებით, არ არის საბაზრო გარემოში ჩაფლული (სადაც მომხმარებელი საქონლისა და მომსახურების შესყიდვისას ახორციელებს მისი რესურსების გამოყენების ეფექტიანობის საბოლოო შეფასებას ოპტიმალურს ფასთან და ხარისხთან მიმართებაში), მისთვის რესურსების გამოყენების ეფექტიანობის ზრდის უზრუნველყოფა გაცილებით მნიშვნელოვანიცაა5.
პოლიტიკურ-ადმინისტრაციული მართვის შედარებითი კვლევის ანალიზი გვიჩვენებს, რომ ბიუროკრატიულ სისტემას, მიუხედავად მრავალი უეჭველი ღირსებისა (მართვა გარდაქმნა პროფესიულ საქმედ, შემოიტანა წესრიგი და გამართულობა საქმიანობის წესებსა და პროცედურებში და სხვა), ახასიათებს არსებითი ნაკლოვანებებიც, რომელთა შორის პირველ რიგში უნდა აღინიშნოს ორიენტაცია პროცესსა და ხარჯვაზე და არა საბოლოო შედეგზე. შეინიშნება საზოგადოებრივი ინტერესის ჩანაცვლების ტენდენცია მოხელეთა კორპორაციული ინტერესით, რის შედეგად იგნორირებულია მომხმარებლის ინტერესები და ადგილი აქვს მოქალაქეთა გაუცხოებას მართვის ორგანოებისაგან; ბიუროკრატიზმის, ფორმალიზმისა და კარიერიზმის მომძლავრების შედეგად, შეუძლებელი ხდება სწრაფად ცვალებად გარემოსთან და საზოგადოების მოთხოვნებთან შესაბამისი ადაპტაცია.
ტრადიციული სახელმწიფო ადმინისტრირებისას სახელმწიფო დაწესებულებები (მიუხედავად იმისა, არიან თუ არა ისინი საჯარო სამართლის იურიდიული პირები) ფუნქციონირებენ, როგორც ორგანიზაციის ქვედანაყოფები, რომელთა ბიუჯეტი და მისი დეტალური სტრუქტურა განისაზღვრება ზემდგომი ორგანიზაციის მიერ. დაწესებულების ხელმძღვანელი, უპირველეს ყოვლისა, პასუხისმგებელია ხარჯების გეგმის ზუსტ და მკაცრ დაცვაზე, ხოლო მასზე დაკისრებული ფუნქციების შესრულების თვალსაზრისით, იგი ექვემდებარება გარკვეულ ექსპერტულ შეფასებას ზემდგომის მხრიდან. ამგვარი ურთიერთობები მკვეთრად ზღუდავენ ხელმძღვანელის თავისუფალი მოქმედებებისა და ინიციატივების შესაძლებლობებს. თანამედროვე ეკონომიკური თეორიის ფარგლებში განხორციელებული კვლევების შესაბამისად6, იერარქიის შიგნით გამოყენებული მბრძანებლური მექანიზმები ვერ უზრუნველყოფენ დაწესებულების მიერ მისი ფუნქციებისა და ამოცანების ეფექტიან განხორციელებას, კერძოდ, ადგილი აქვს ხარჯების შესახებ ინფორმაციების გაყალბებას, მათ შორის ხარჯების ხელოვნურ ზრდას.
ბიუროკრატიული ორგანიზაცია ვეღარ ფუნქციონირებს ადრინდელი ეფექტიანობით, ვინაიდან იგი ვეღარ პასუხობს თანამედროვე გამოწვევებს. დროის გამოწვევის პასუხი კი დომონირებისა და დაქვემდებარების პრინციპებზე დაფუძნებული ბიუროკრატიული ორგანიზაციების თვითრეგულირებადი ორგანიზაციებით ჩანაცვლებაშია, რომელიც თანაბარუფლებიან პარტნიორთა ჰორიზონტალურ ურთიერთობებზეა დაფუძნებული. ახალი პრინციპების (გუნდის ფარგლებში ჰორიზონტალური ურთიერთობების არსებობა – ნაცვლად იერარქიული ურთიერთობებისა; გუნდური, მეცნიერებატევადი, პროექტების მიხედვით მუშაობა – ნაცვლად ფუნქციების შესაბამისად მუშაობისა; მომხმარებლებთან ანგარიშვალდებულება – ნაცვლად ზემდგომთან ანგარიშვალდებულებისა) პრაქტიკული რეალიზაციის მიზნით, ცენტრალური ხელისუფლების ორგანოები ქმნიან საერთო სახელმწიფოებრივ ნორმებსა და წესებს, რომლის ფარგლებში ფუნქციონირებენ მოგებაზე არაორიენტირებული, თვითრეგულირებადი ორგანიზაციები, რომლებიც თვითონ განსაზღვრავენ მათ წინაშე მდგარ ამოცანებს, ორგანიზაციულ ფორმებს, პარტნიორებს და ა.შ.
სახელმწიფოს სახელმწიფო რეგულირების ფარგლებში, ტრადიციული სახელმწიფო ადმინისტრირებისაგან განსხვავებით, გარდა სახელმწიფოს წილობრივი მონაწილეობით შექმნილი საწარმოებისა, სახელმწიფო ახორციელებს სახელმწიფო დაწესებულებებისა (რომლებიც საბიუჯეტო სახსრებით უზრუნველყოფენ საზოგადოებას საზოგადოებრივი და სოციალური მნიშვნელობის სიკეთეებით) და სახელმწიფო ხელისუფლებისა და მმართველობის ორგანოების რეგულირებას. მენეჯერიზმის მთავარი მიზანია სახელმწიფო ორგანიზაციებში დამკვიდრებული ბიუროკრატიული საქმიანობიდან სამეწარმეო საქმიანობაზე გადასვლა, რაც პირდაპირ კავშირშია სახელმწიფო მოსამსახურეთა და პოლიტიკური თანამდებობის პირთა მოტივაციების ცვლილებასთან.
მენეჯერიზმის თანახმად, სახელმწიფო აპარატის ზრდასა და მოუქნელობას განაპირობებენ არა თანამდებობის პირთა სურვილები, არამედ ის ძირითადი მოტივები (ეკონომიკური მექანიზმები), რაც ბიუროკრატიის ფარგლებში მოქმედებს. მთავარი პრობლემა არა სახელმწიფო მოხელეებშია, როგორი ბიუროკრატებიც არ უნდა იყვნენ ისინი, არამედ თვით სისტემის ხასიათში, მის ჩამორჩენაში საზოგადოებრივი ცხოვრებიდან7. სახელმწიფო ორგანოები და სახელმწიფო მოსამსახურეები ცდილობენ, რაც შეიძლება მეტი რესურსების მოპოვებას უფრო მცირე მოცულობის ფუნქციებისა და ამოცანების განსახორციელებლად. დაბიუჯეტების თეორიაში ამგვარი მოქმედებები მოიხსენიება, როგორც “მაქსიმალისტი ბიუროკრატის ტიპური ქცევა, რასაც მივყავართ “გაბერილ ბიუჯეტამდე (incremental budget). სახელმწიფო პროგრამათა უმრავლესობა ფინანსდება მათი მოცულობიდან და არა შედეგებიდან გამომდინარე. ბიუროკრატიული სისტემისათვის ახალი სახელმწიფო მენეჯმენტის უმნიშვნელოვანეს კონცეპტუალურ გამოწვევას წარმოადგენს ის მოსაზრება, რომ სახელმწიფო ორგანიზაციები უნდა იმართებოდეს შემკვეთის მიერ და ორიენტირებული უნდა იყოს გაწეულ მომსახურებაზე. მენეჯერიზმმა უარი თქვა ორგანიზაციების ფუნქციონირების შესახებ ტრადიციულ ვებერისეულ მოსაზრებებზე.
სამეწარმეო საქმიანობის განმახორციელებელი ორგანიზაციებისაგან განსხვავებით, არაკომერციულ ორგანიზაციებში, სადაც მიღებული მოგება არ ნაწილდება დამფუძნებელთა შორის და მიზნობრივად ხმარდება საწესდებო მიზნებს, დაბალია ხელმძღვანელებისა და თანამშრომლების, მოტივაცია ეფექტიანად გამოიყენონ მათ ხელთ არსებული რესურსები. ეს სტიმულები კიდევ უფრო მცირდება საბიუჯეტო ორგანიზაციებისთვის, რომელთა შემოსავლის ძირითად და, ხშირ შემთხვევაში, ერთადერთ წყაროს საბიუჯეტო სახსრები წარმოადგენს. გათვალისწინებულზე ნაკლები დანახარჯებით, საბიუჯეტო ორგანიზაციების მიერ დაკისრებული ფუნქციების სრულყოფილად განხორციელების შემთხვევაში, ზემდგომი ორგანიზაციის მხრიდან, ჩვეულებრივ, ადგილი აქვს მათთვის გამოსაყოფი დაფინანსების მოცულობის შემდგომ შემცირებას. ცხადია, ასეთ პირობებში, აზრს კარგავს საბიუჯეტო ორგანიზაციის მცდელობა, გაზარდოს გამოყოფილი საბიუჯეტო სახსრების გამოყენების ეფექტიანობა, რაც ეკონომიკურ თეორიაში მოიხსენიება, როგორც “მუხრუჭის ეფექტი. გარდა ამისა, საყურადღებოა, რომ არაკომერციული ორგანიზაციების საქმიანობის შედეგები, როგორც წესი, არ გამოიხატება ერთი განზოგადებული, რაოდენობრივად გაზომვადი მაჩვენებლით და მაჩვენებელთა შორის არის როგორც გაზომვადი, ისე იმგვარი მაჩვენებლები, რომლებიც გაზომვას არ ექვემდებარებიან. აღნიშნული თავისებურება არის კიდევ ერთი საფუძველი არაკომერციული ორგანიზაციების მოტივაციის შემცირებისა, დასახული მიზნების მიღწევის კუთხით, ვინაიდან მათი ინტერესები, პირველ რიგში, კონცენტრირებულია გაზომვადი მიზნების მიღწევაზე და ამით შესაძლებელია, მეორეხარისხოვან ინტერესად ჩამოყალიბდეს ის არაგაზომვადი მიზნები, რომლებიც უმნიშვნელოვანესი შეიძლება იყოს ორგანიზაციისათვის მისი მისიიდან გამომდინარე.
განვითარებული ეკონომიკის ქვეყნების გამოცდილებათა9 გათვალისწინებით, მენეჯერიზმის ძირითადი პოსტულატები შეიძლება ჩამოვაყალიბოთ შემდეგი დებულებების სახით:
ორიენტირება მომხმარებელზე სახელმწიფო ორგანიზაციების მიერ თავიანთი ძირითადი საქმიანობას იმგვარად გარდაქმნა, რომ დაკმაყოფილებულ იქნეს მომხმარებლის საჭიროებები, რისთვისაც ითვალისწინებენ ბაზრის დინამიკას და ახორციელებენ მომხმარებლის (კლიენტის) შერჩევას. პრაქტიკაში ამგვარი მიდგომები ინერგება ე.წ. “გულშემატკივარი ბიუროკრატის კონცეფციის ფარგლებში, რითაც პრინციპულად იცვლება დამოკიდებულებები სახელმწიფო აპარატსა და მოქალაქეებს შორის. შედეგად, ყოფილი პასიური გადამხდელი უკვე გვევლინება აქტიურ კლიენტად, სახელმწიფოს მხრიდან გაწეულ მომსახურებათა მომხმარებლად.
სახელმწიფო სტრუქტურათა საბაზრო შეფასებები – სახელმწიფო სტრუქტურები ანგარიშვალდებულნი არიან არა გარკვეული წესების შესრულებაზე, არამედ შედეგების მიღწევაზე. ამისათვის, ისინი ახდენენ ბიუჯეტის მოდერნიზებას და ორგანიზაციებს ანიჭებენ თავისუფლებას მათთვის განსაზღვრული ამოცანების შესრულების პროცესში. კონტროლის სისტემა იმგვარად იცვლება, რომ აქცენტი გადაიტანება პრობლემის გადაჭრაზე. შესრულებული სამუშაოს ხარისხზე პერსონალური პასუხისმგებლობა დგინდება დანახარჯებთან მიმართებაში საქმიანობის შედეგების შეფასებით, ასევე სხვა კრიტერიუმებით. მიუხედავად იმისა, რომ იზრდება სახელმწიფო სტრუქტურების, ორგანიზაციებისა და მოსამსახურეთა საქმიანობის ხარისხი, გადამწყვეტი მნიშვნელობა ენიჭება აღმასრულებელ ხელისუფლებასა და მოხელეებზე პოლიტიკური კონტროლის განხორციელებას, მათი საქმიანობის შემოწმებასა და ეფექტიანობის შეფასებას.
სახელმწიფო ორგანიზაციათა საქმიანობის გარკვეული მიმართულებების პრივატიზება – სახელმწიფო ფუნქციების გადაცემა კერძო ორგანიზაციებზე, ჩვეულებრივ, ხელშეკრულების საფუძველზე.
მართვის დეცენტრალიზაცია – სახელმწიფო პოლიტიკის მიზნების განხორციელების მიზნით ადგილობრივი ორგანოების საქმიანობის გააქტიურება, ასევე არასახელმწიფო ორგანოების პოტენციალის გამოყენების მასშტაბების გაზრდა.
მეთოდების სპექტრის გაფართოება ეფექტიანი მართვის უზრუნველსაყოფად – სახელმწიფო მართვის პრაქტიკაში ახალი ინსტრუმენტის – სტრატეგიული დაგეგმვის შემოტანა და დანერგვა. მენეჯერიზმის ფარგლებში (მისი რეალიზების საწყისი ეტაპიდან) სახელმწიფო მართვისას გამოიყენება ისეთი მეთოდები, როგორიცაა პოლიტიკური ანალიზი, პროგრამები პრიორიტეტული ამოცანების გადასაჭრელად, ანგარიშგებაზე კონტროლის განხორციელება, ფინანსური მართვა და მონაცემთა ელექტრონული დამუშავება, კერძო სექტორის ყველა ის მეთოდი, რომელიც ემსახურება დანახარჯების შემცირებას და ხარჯებზე კონტროლის განხორციელებას.
სახელმწიფო მენეჯმენტის მთავარ მიზანს წარმოადგენს ორგანიზაციული ეფექტიანობის გაზრდა, რაც მოიცავს:
– პროგრამების საჭიროების შესახებ დისკუსიების წარმართვას სააგენტოებსა10 და იმ სამინისტროებს შორის, ვის მიმართაც ისინი არიან ანგარიშვალდებული;
– ახალი საზომი მექანიზმების დანერგვის პროცესში შედარებითი ანალიზის განხორციელებას;
– ინფორმაციის უზრუნველყოფას მონიტორინგისა და ეფექტიანობის შეფასებისათვის, ასევე ორგანიზაციის მოქმედებისა და მისი პროგრამების რაციონალურობისათვის;
– დანახარჯებისა და შედეგების შესწავლას შედეგებზე ორიენტირებული დაბიუჯეტების (ბიუჯეტის შედგენისა და შესრულების პროგრესული მეთოდოლოგიის) საფუძველზე11;
– მსგავსი საქმიანობის განმახორციელებელი ორგანიზაციების ეფექტიანობის შედარებით ანალიზს და საქმიანობის იმ სახეთა იდენტიფიცირებას, რომლებიც წარმატებების მისაღწევად შეიძლება იქნეს გამოყენებული.
სახელმწიფო ხარჯების ეფექტიანობის გაზრდა აქტუალურია პრაქტიკულად ყველა ქვეყანაში, დამოუკიდებლად იმისაგან, დეფიციტურია თუ პროფიციტული ქვეყნის ბიუჯეტი. ამდენად, შედეგებზე ორიენტირებული დაბიუჯეტების მექანიზმმა ფართო გავრცელება პოვა როგორც მრავალი განვითარებული ქვეყნის12, ისე გარდამავალი ეკონომიკის მქონე ქვეყნებისა და განვითარებადი ქვეყნების სახელმწიფო ორგანოთა საქმიანობაში. ბოლო წლებში იგი ინერგება ბულგარეთში, ლატვიასა და რუსეთში13.
შედეგებზე ორიენტირებული დაბიუჯეტება წარმოადგენს სახელმწიფო ხარჯების მართვის რეფორმის შემადგენელ ნაწილს, რომელიც ითვალისწინებს ბიუჯეტის საშუალოვადიანი დაგეგმვის სრულყოფას, სოციალურ-პოლიტიკური ღონისძიებების სტრატეგიულ დაგეგმვას, დარგობრივი სამინისტროების საქმიანობის ეფექტიანობის გაზრდას, ბიუჯეტის შესრულების (აღრიცხვა, კონტროლი, ფულადი ოპერაციების მართვა) პროცედურების ცვლილებას. ამასთან, არსებითად მნიშვნელოვანია საშუალოვადიან დაგეგმვას, სტრატეგიულ დაგეგმვასა და შედეგებზე ორიენტირებული დაბიუჯეტების მექანიზმს შორის ეფექტიანი კავშირის უზრუნველყოფა, ვინაიდან შედეგებზე ორიენტირებული დაბიუჯეტების ფორსირებული დანერგვის შემთხვევაში რთულდება ბიუჯეტის შესრულებასა და სახელმწიფო ხარჯების მართვაზე ეფექტიანი კონტროლის განხორციელება.
ცენტრალიზებული ეკონომიკის მქონე ქვეყნები, ასევე მრავალი დასავლეთის ქვეყანა, იყენებენ რესურსებზე ორიენტირებული დაბიუჯეტების14 (input budgeting) მექანიზმს. იგი ხორციელდება რესურსების იმგვარი დაგეგმვითა და განაწილებით, რომლის დროსაც კავშირი რესურსებსა და მათი გამოყენების პირდაპირ შედეგებს (მათ შორის სახელმწიფო დაწესებულებების საქმიანობის შედეგებს) შორის ძალზედ სუსტია. შედეგების შეფასება ხორციელდება სააგენტოს მიერ მისი ამოცანების შესრულების პროცესის შეპირისპირებით დადგენილ სტანდარტებთან (input standarts). ახალი სახელმწიფო მენეჯმენტის პრინციპები კი მოითხოვს უშუალო შედეგებისა (output standarts) და საბოლოო შედეგების სტანდარტების (outcome standarts) შემოტანას. უშუალო შედეგებში იგულისხმება ის საქონელი და მომსახურება (ჩვეულებრივ ეს უკანასკნელი), რომელიც სახელმწიფო ორგანიზაციების მიერ მიეწოდებათ მოქალაქეებს, საწარმოებსა და/ან სხვა სახელმწიფო ორგანიზაციებსა და ორგანოებს, ხოლო საბოლოო შედეგებში – სახელმწიფოს მიერ გაწეული მომსახურების ან სხვა ღონისძიებების შედეგად მიღებული შედეგები15. შესაბამისად, შედეგებზე ორიენტირებული დაბიუჯეტებისას აქცენტირებულია სტრატეგიული მიზნები (strategic objectives) და ტაქტიკური ამოცანები (Operational policy objectives), სახელმწიფო ორგანიზაციათა სოციალურ-ეკონომიკური შედეგები, რომლებიც შესაბამისი პროგრამების მიხედვით რესურსების მობილიზაციის გზით მიიღწევა.
პროგრამა განიხილება როგორც სოციალურ-ეკონომიკური პოლიტიკის ინსტრუმენტი, რომელსაც ახორციელებს სამინისტრო კონკრეტული ტაქტიკური ამოცანის გადაჭრის მიზნით. ხელისუფლების მიერ დასახული სოციალურ-პოლიტიკური მიზნების მიღწევის უმთავრესი საფუძველი – საბიუჯეტო სახსრების ეფექტიანი განაწილება – მიიღწევა როგორც ცალკეული დარგობრივი პროგრამების რეალიზაციის შედეგების, ისე, მთლიანობაში, ყველა მათგანის შესახებ სრული და ზუსტი ინფორმაციის მიღების გზით, რაც შედეგებზე ორიენტირებული დაბიუჯეტების მექანიზმის დანერგვის უმთავრესი წინაპირობაა. პროგრამის მონიტორინგისა და შეფასებისათვის გამოიყენება სოციალური (Effectiveness) და ეკონომიკური ეფექტიანობის (Efficiency) კრიტერიუმები. პროგრამის ეკონომიკური ეფექტიანობა გამოითვლება როგორც მიწოდებული მომსახურების მოცულობის შეფარდება ამ მომსახურებაზე გაწეულ დანახარჯებთან, ხოლო პროგრამის სოციალური ეფექტიანობა – როგორც სოციალურ-ეკონომიკური ეფექტის მიღწევის ხარისხი (დონე) მიწოდებული მომსახურების ხარისხთან და მოცულობასთან მიმართებაში. პროგრამის სოციალური ეფექტიანობა მით უფრო მაღალია, რაც უფრო დიდი ეფექტია მიღწეული ერთნაირი ხარისხისა და მოცულობის მომსახურების მიწოდებისას. სოციალური ეფექტიანობა სახელმწიფო სექტორში ხარჯების ეფექტიანობის ყველაზე მნიშვნელოვანი ელემენტია. შეიძლება წარმოებულ იქნეს საქონლისა და მომსახურების დიდი მოცულობა მინიმალური დანახარჯებით, მაგრამ თუ ამავდროულად არ იქნება მიღწეული დაგეგმილი მიზნები, შეიძლება აღმოჩნდეს, რომ რესურსები უშედეგოდ იყო დახარჯული.
მიუხედავად იმისა, რომ სხვადასხვა ქვეყანაში გამოყენებული დაბიუჯეტების მექანიზმები ემსახურებიან ერთ მიზანს – სახელმწიფო სექტორის მართვის ეფექტიანობის გაზრდას, განსხვავებულია გამოყენებული მეთოდიკა და ტერმინოლოგია. ამასთან, ამ ქვეყნების პრაქტიკის გათვალისწინებით, ჩამოყალიბდა იმ მიდგომების ჩამონათვალი, რომელიც უზრუნველყოფს სახელმწიფო ხარჯების სოციალური და ეკონომიკური ეფექტიანობის ზრდას, კერძოდ:
სახელმწიფო მართვის სრულყოფის საკითხი განხილულ უნდა იქნეს ბიუჯეტის დაგეგმვის სრულყოფასთან ერთად ერთიან კონტექსტში; საჭიროა რეფორმის განხორციელების სწორი თანმიმდევრობის განსაზღვრა, რაც უზრუნველყოფს მის წინსვლით ხასიათს; შედეგებზე ორიენტირებული დაბიუჯეტების დანერგვის მიზნით უნდა შეიქმნას შესაბამისი პირობები, როგორც წესი, დანერგილ უნდა იქნეს დამტკიცებული ბიუჯეტების შესრულების დისციპლინა; ნებისმიერი ახალი წესის შემოტანა უნდა ეფუძნებოდეს ქვეყნის და, მათ შორის, მის რეგიონალურ თავისებურებებს, ასევე, იმ თავისებურებებს, რომელიც ახასიათებს სახელმწიფოს საქმიანობის ამა თუ იმ სფეროს; რეფორმის ერთი და იგივე კონცეფცია შეიძლება წარმატებით რეალიზებულ იქნეს ერთ რომელიმე სფეროში, მაგრამ შეიძლება სერიოზულად შეფერხდეს სხვა სფეროში ორგანიზაციულ სტრუქტურასა და მოქმედ პრაქტიკაში არსებული განსხვავებების გამო; რეფორმის განხორციელებისას დიდი ყურადღება უნდა მიექცეს ადამიანურ ფაქტორს, ხშირ შემთხვევაში დანახარჯების მეთოდიდან შედეგებზე ორიენტირებული დაბიუჯეტებაზე გადასვლის წარუმატებლობები დაკავშირებულია სამინისტროებისა და უწყებების თანამშრომელთა გაუთვითცნობიერბლობასთან გატარებული რეფორმის მიზნების შესახებ, ასევე, იმ გარემოებასთან, რომ მათ არ აქვთ საკმარისი სტიმულები რეფორმის მხარდაჭერისათვის, არ არიან აქტიურად ჩართულნი რეფორმის პროცესში და არ აქვთ საკმარისი უფლებამოსილებები, გავლენა მოახდინონ მის მიმდინარეობაზე; ძალზედ მნიშვნელოვანია რეფორმის განსახორციელებლად შესაბამისი რესურსების უზრუნველყოფა, კერძოდ, საჭირო სახსრების გამოყოფა, ინსტიტუციური ბაზის შექმნა და პერსონალის გადამზადება.
ეკონიმიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის წევრი-სახელმწიფოების გამოცდილება16 გვიჩვენებს, რომ შედეგებზე ორიენტირებულ დაბიუჯეტებაზე გადასვლა მრავალწლიანი პროცესია, რომლის განმავლობაში იცვლება და სრულყოფილი ხდება სამინისტროებისა და უწყებების საქმიანობის სოციალურ-ეკონომიკური შედეგების დაგეგმვისა და გაზომვის მეთოდები, ასევე მათი მიღწევის შესახებ ანგარიშის ფორმები. შესაბამისად, იცვლება საბიუჯეტო პროცესი, საბიუჯეტო განაცხადის ფორმები, მათი ანალიზი და დამტკიცების წესი. გარდა ამისა, საერთაშორისო პრაქტიკა გვიჩვენებს, რომ აუცილებელია რეფორმის ფარგლებში დაგეგმილი ღონისძიებების განსაზღვრული თანმიმდევრობით განხორციელება. გასათვალისწინებელია, რომ მოსალოდნელი შედეგები ზოგიერთ ქვეყანაში ვერ იქნა მიღწეული რეფორმის პროცესში ცალკეული ნაადრევი ნაბიჯების გადადგმის გამო. ეს წარუმატებლობები, უპირველეს ყოვლისა, გამოიხატებოდა საბიუჯეტო რეფორმის არასაკმარის კოორდინაციაში საზოგადოებრივი სექტორის სხვა შემადგენელ ნაწილებთან, კერძოდ, ადმინისტრაციულ და სახელმწიფო სამსახურის რეფორმასთან. მხედველობაშია მისაღები ისიც, რომ განსხვავებულია რეფორმის განხორციელების მასშტაბები და ტემპები სხვადასხვა ქვეყანაში, ისევე, როგორც მიღებული დადებითი და უარყოფითი შედეგები. საქართველოსთვის, როგორც სოციალური სახელმწიფოსთვის, განსაკუთრებით საყურადღებოა ის ფაქტი, რომ ახალი სახელმწიფო მენეჯმენტის დანერგვა გარკვეულწილად ზღუდავს ქვეყანაში არსებულ სოციალურ-ეკონომიკურ სტანდარტებსა და ფასეულობებს და საფინანსო-ეკონომიკური საქმიანობის წინ წამოწევით, უკანა პლანზე გადადის სახელმწიფო სამსახურის სოციალური მისია. აღნიშნულიდან გამომდინარე, აუცილებელია წინასწარ იქნეს შემუშავებული და დანერგილი რეფორმის ძირითადი კონცეპტუალური მიდგომების რეგულარული შეფასებისა და დაზუსტების ეფექტიანი მექანიზმები, რისთვისაც საჭიროა სახელმწიფო ორგანოების მიერ საბიუჯეტო პროცესისა და ადმინისტრაციული სტრუქტურების რეფორმირების კონცეფციების შემუშავება და დამტკიცება.
საქართველოს ხელისუფლების მხრიდან საბიუჯეტო სისტემის რეფორმირების ახალი ეტაპი დაიწყო საქართველოს საბიუჯეტო სისტემის შესახებ 2003 წლის 24 აპრილის საქართველოს კანონის ამოქმედებით. აღნიშნული კანონის ცალკეული რეგულირებები საქართველოს სინამდვილეში პირველად შეიცავენ ახალი სახელმწიფო მენეჯმენტის დანერგვის წინაპირობებსა და საშუალოვადიანი პროგნოზირების ელემენტებს. მაგრამ იმის გათვალისწინებით, რომ საქართველოს კანონი საქართველოს საბიუჯეტო სისტემის შესახებ არ არის ორგანული კანონი და ამასთან, კანონის მიღებამდე დამტკიცებული არ ყოფილა რეფორმის ზოგადი ჩარჩო (კონცეფცია), ხელისუფლების მიერ საბიუჯეტო სისტემის რეფორმის საკითხებთან მიმართებაში, გადაწყვეტილებები მიიღება წლიური ბიუჯეტის კანონების შემუშავებისა და დამტკიცების პროცესში და საბიუჯეტო კანონმდებლობაში (მათ შორის საქართველოს საბიუჯეტო სისტემის შესახებ საქართველოს კანონში) ცალკეული ცვლილებების შეტანის გზით. ასეთ პირობებში განსაკუთრებულ აქტუალობას იძენს საქართველოს საბიუჯეტო სისტემის რეფორმირების თანმიმდევრული მეცნიერული ანალიზი, შედეგებზე ორიენტირებული დაბიუჯეტების მექანიზმის ეფექტიანი რეალიზაციისა და მოთხოვნიდან გამომდინარე, ახალი სახელმწიფო მენეჯმენტის პრინციპების თანმიმდევრული დანერგვის მიზნით. აუცილებელია, წინასწარ იქნეს შემუშავებული რეფორმის ძირითადი კონცეპტუალური მიდგომების რეგულარული შეფასებისა და დაზუსტების ეფექტიანი მექანიზმები, რისთვისაც საჭიროა სახელმწიფო ორგანოების მიერ საბიუჯეტო პროცესისა და ადმინისტრაციული სტრუქტურების (პირველ რიგში საჯარო სამსახურის) რეფორმირების კონცეფციების შემუშავება და დამტკიცება.

Leave a Reply

Your email address will not be published.