კონკურენციის ქართული პოლიტიკა

მაკა ღანიაშვილი

ქართული ანტიმონოპოლიური კანონმდებლობა, რომელიც ათიოდე წლის წინ ევროპის რეკონსტრუქციისა და განვითარების ბანკის მიერ გარდამავალი ეკონომიკის ქვეყნებში საუკეთესოდ იყო მიჩნეული, გაუქმდა და დღეს ხელისუფლებას მისი ხელახლა ამოქმედებისათვის ქმედითი ნაბიჯების გადადგმა უწევს. უკვე დაწყებულია ინსტიტუციური რეფორმა კონკურენციის სფეროში, რომელიც მიზნად ისახავს დამოუკიდებელი კონკურენციის სააგენტოს შექმნას, რომელიც პასუხისმგებელი იქნება კონკურენციის კანონმდებლობის აღსრულებაზე ეკონომიკის ყველა სექტორში, მათ შორის, არალიბერალურ სექტორებში.

ეკონომიკის პრობლემების კვლევის ცენტრმა სწორედ კონკურენციის პოლიტიკას მიუძღვნა კონფერენცია, სადაც კვლევის ძირითადი მიგნებები და რეკომენდაციები წარმოადგინეს ცენტრის ექსპერტებმა: თეიმურაზ მურღულიამ, ნოდარ ხადურმა, დავით ნარმანიამ და შოთა მურღულიამ. კონფერენციაზე – “კონკურენციის პოლიტიკა და ბაზრის რეგულირების პრაქტიკა” – განიხილეს შემდეგი მიმართულებები: ანტიმონოპოლიური რეგულირების როლი მდგრადი განვითარების სისტემაში და მისი მნიშვნელობა საზოგადოებრივი ინტერესის პოზიციიდან; ანტიმონოპოლიური რეგულირება საქართველოში და მიმდინარე ცვლილებები; დამოუკიდებელი მარეგულირებელი ინსიტუტები საქართველოში და ბაზრის რეგულირების უცხოური გამოცდილება. შეხვედრის დასასრულს კვლევის ავტორებმა ცენტრის მიერ შემუშავებული რეკომენდაციებიც წარადგინეს. უცხოური გამოცდილების გაზიარების პარალელურად, შეხვედრაზე დიდი ყურადღება დაეთმო იმ სიხლეების განხილვას, რომელიც ანტიმონოპოლიურ რეგულირებას უკავშირდება საქართველოში.
პირველ ეტაპზე, 2010 წლის 26 თებერვალს, საქართველოს პრეზიდენტის ბრძანებულებით, შეიქმნა თავისუფალი ვაჭრობისა და კონკურენციის სააგენტო. 2012 წლიდან ამოქმედდა კონკურენციისა და სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტო. შემდგომი მოქმედებები მიზნად ისახავს ამ სააგენტოსათვის შესაბამისი უფლებამოსილებებისა და შესაძლებლობების მინიჭებას, როგორც ეს ასახულია სამოქმედო პროგრამაში. კონკურენციის უზრუნველყოფის სფეროში აღნიშნული სააგენტოს მიზნებად განისაზღვრა: თავისუფალი მეწარმეობისა და კონკურენციის განვითარების ხელშეწყობა; ბაზრის ლიბერალიზაციის ხელშეწყობის მიზნით, სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოს მხრიდან ბაზარზე შესვლის ადმინისტრაციული, სამართლებრივი და დისკრიმინაციული ბარიერების დაუშვებლობა; კონკურენციის შემზღუდავი სახელმწიფო დახმარებებისა და მიზნობრივი პროგრამების დაუშვებლობა; სახელმწიფო შესყიდვების პროცედურების კანონიერების მონიტორინგი და ზედამხედველობა; სახელმწიფო შესყიდვების განხორციელებისას საჯაროობის, გამჭვირვალობის, სამართლიანობისა და არადისკრიმინაციულობის პრინციპების დაცვა, კანონმდებლობით დადგენილი პროცედურების ზუსტად შესრულებისა და ანგარიშგების, ჯანსაღი კონკურენციის, სახელმწიფო შესყიდვების მონაწილეთა რაციონალური და თავისუფალი არჩევანის შესაძლებლობის უზრუნველყოფა; კონკურენციისა და სახელმწიფო შესყიდვების მარეგულირებელი კანონმდებლობის სრულყოფა, საერთაშორისოდ აღიარებულ სტანდარტებთან და საუკეთესო პრაქტიკასთან მისი შესაბამისობის უზრუნველყოფა.
სააგენტოს უხელმძღვანელებს თავმჯდომარე, რომელსაც თანამდებობაზე ნიშნავს და ათავისუფლებს საქართველოს პრემიერ-მინისტრი.
კონკურენციის პოლიტიკის ყოვლისმომცველ სტრატეგიაში საქართველოს მთავრობამ აღიარა, რომ მისი ამოცანაა ისეთი ინსტიტუციური და სამართლებრივი გარემოს შექმნა, რომელიც ევროკავშირისა და საერთაშორისო სტანდარტების შესაბამისად, საბაზრო ეკონომიკის, თავისუფალი სამეწარმეო საქმიანობისა და კონკურენციის ჩამოყალიბება-განვითარებას შეუწყობს ხელს. აღნიშნული სტრატეგია საქართველოს ევროკავშირში ინტეგრაციის კომისიის ფარგლებში ევროკავშირთან ღრმა და ყოვლისმომცველი თავისუფალი ვაჭრობის შესახებ შეთანხმების მოსამზადებელ საკითხთა კოორდინაციის უწყებათაშორისი სამუშაო ჯგუფის მიერ მომზადდა. მისი მეშვეობით, საქართელოს მთავრობამ გამოხატა პოლიტიკური ნება, შეიმუშაოს კონკურენციის პოლიტიკა და კანონმდებლობა და ინსტიტუტები საუკეთესო საერთაშორისო პრაქტიკასთან შესაბამისობაში მოიყვანოს. აღნიშნული სტრატეგიის ძირითად მიზანს კონკურენციის ხელშეწყობა, მაქსიმალურად გამჭვირვალე და სამართლიანი კონკურენტული პირობების შექმნით საქონლისა და მომსახურების წარმოებისა და მიმოქცევის ეფექტიანობის უზრუნველყოფა წარმოადგენს.
დღეისათვის, საქართველოში კონკურენციის საკითხებს რამდენიმე ნორმატიული აქტი არეგულირებს; საქართველოს კონსტიტუციის 30-ე მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად: �სახელმწიფო ვალდებულია, ხელი შეუწყოს თავისუფალი მეწარმეობისა და კონკურენციის განვითარებას. აკრძალულია მონოპოლიური საქმიანობა, გარდა კანონით დაშვებული შემთხვევებისა. მომხმარებელთა უფლებები დაცულია კანონით”…
საქართველოს სისხლის სამართლის კოდექსი ადგენს სისხლის სამართლის პასუხისმგებლობას მონოპოლიური საქმიანობისა და თავისუფალი და სამართლიანი კონკურენციის შეზღუდვისათვის შესაბამისი ჯარიმით ან თავისუფლების აღკვეთით. �მომხმარებელთა უფლებების დაცვის შესახებ” საქართველოს კანონი მოიცავს დებულებებს არაკონკურენტული პირობების არსებობის დროს მომხმარებელთა უფლებების დაცვის შესახებ.
საქართველოს კანონი �თავისუფალი ვაჭრობისა და კონკურენციის შესახებ” მიღებულ იქნა კონკურენციის პოლიტიკის რეფორმის ფარგლებში. აღნიშნული კანონის ერთ-ერთ ძირითად მიზანს, როგორც ზემოთ აღვნიშნეთ, �მონოპოლიური საქმიანობისა და კონკურენციის შესახებ” საქართველოს კანონის აღსრულების პროცესში კორუფციის საფრთხის შემცირება და, შედეგად, ბაზრის მონაწილეთათვის თანაბარი პირობების შექმნა წარმოადგენდა. იგი ძირითადად სახელმწიფო დახმარებაზე იყო ორიენტირებული. კანონი კრძალავდა სახელმწიფო დახმარების ნებისმიერ ფორმას, რომელიც აფერხებს კონკურენციას ან მისი შეფერხების საფრთხეს ქმნის, გარდა კანონით განსაზღვრული შემთხვევებისა, როგორებიცაა: ფორსმაჟორული გარემოებები, სახელმწიფოს მონაწილეობა რიგი ეკონომიკური საქმიანობის ან ეკონომიკური ზონის განვითარებაში და კულტურისა და კულტურული მემკვიდრეობის დაცვაში. “თუმცა, აღნიშნულმა კანონმდებლობამ სრულად ვერ შეძლო კონკურენტული გარემოს დაცვა, რადგან, გარდა სახელმწიფო დახმარებისა, ბაზარზე შესაძლებელია კონკურენციის შეზღუდვის სხვა მექანიზმებიც არსებობდეს. ამდენად, დღის წესრიგში კანონმდებლობის გადამუშავება და რისკების პრევენცია დადგა” – მიიჩნევენ ეკონომიკის პრობლემების კვლევის ცენტრის ექსპერტები.
ახალი სტრატეგია ითვალისწინებს, რომ კანონი კონკურენციის შესახებ უნდა არეგულირებდეს ისეთ საკითხებს, როგორებიცაა დომინირებული მდგომარეობის ბოროტად გამოყენება, შესაბამისი ბაზრის განსაზღვრა, კონცენტრაციის რეგულირება და ა.შ. ეს რეგულაციები უნდა გავრცელდეს ეკონომიკის ყველა სექტორზე. ამასთანავე, ჩარჩო კანონი უნდა მოიცავდეს როგორც საჯარო, ასევე კერძო სექტორს. დღეისათვის კონკურენციის კანონმდებლობა არ ვრცელდება ე.წ. რეგულირებად სფეროებზე. სტრატეგია აღწერს თითოეულ დებულებას, მაგალითად, კონკურენციის მარეგულირებელი კანონმდებლობის ხერხემალს ბევრ ქვეყანაში დომინირებული მდგომარეობის განსაზღვრა და მისი პრევენცია წარმოადგენს. სტრატეგიის შესაბამისად განსაზღვრულია, რომ ევროკავშირის კანონმდებლობის მსგავსად, შესაბამის ბაზარზე დომინირებული მდგომარეობის ბოროტად გამოყენება საქართველოშიც აიკრძალება.
კონკურენციის ჩარჩოკანონში, ევროკავშირის კანონმდებლობის შესაბამისად, გათვალისწინებული იქნება დომინირებული მდგომარეობის ბოროტად გამოყენების განმარტება. საერთაშორისო პრაქტიკის თანახმად, დომინირებული მდგომარეობის განმსაზღვრელი ზღვარი 30-50%-ს შორის მერყეობს. იმ ეკონომიკური აგენტების საქმიანობა, რომელთა საბაზრო წილი კანონმდებლობით ან პრეცედენტული გზით დადგენილ ზღვარზე დაბალია, კონკურენციის რეგულირებას არ დაექვემდებარება. საქართველოში ასეთ ზღვრად 40% იქნება განსაზღვრული.
“თავისუფალი ვაჭრობისა და კონკურენციის შესახებ”
ჩარჩოკანონის პროექტი
სტრატეგიის შესაბამისად, საქართველოს მთავრობამ შეიმუშავა და საქართველოს პარლამენტს 2011 წლის 6 სექტემბერს განსახილველად წარუდგინა, ხოლო პარლამენტის ბიურომ 12 სექტემბერს კანონპროექტის (უფრო სწორედ კანონპროექტების პაკეტის) განხილვის პროცედურები დაიწყო. კანონპროექტების პაკეტის განხილვა 2011 წლის განმავლობაში ვერ დასრულდა, თუმცა, პარლამენტის პლენარულ სხდომაზე პირველი მოსმენით იგი განხილული და მიღებულია.
ექსპერტთა შეფასებით, პროექტის პრინციპები ძირითადად ემთხვევა სტრატეგიის მოთხოვნებს, თუმცა, არის გარკვეული განსხვავებები, რომლებიც კანონპროექტის ხარვეზებს წარმოადგენს, განსაკუთრებით მისი მოქმედების პირველი წლების განმავლობაში. კერძოდ, ის რომ ელექტრონული კომუნიკაციების სფერო ამ კანონის მოქმედების სფეროში შედის მხოლოდ 2016 წლის 1 იანვრიდან, ხოლო ენერგეტიკისა და ბუნებრივი გაზის სფერო – 2019 წლის 1 იანვრიდან.
კანონით დგინდება თავისუფალი და სამართლიანი კონკურენციის არამართლზომიერი შეზღუდვისაგან დაცვის პრინციპები, რაც თავისუფალი ვაჭრობისა და კონკურენტუნარიანი ბაზრის განვითარების საფუძველს ქმნის და განისაზღვრება თავისუფალი ვაჭრობისა და კონკურენციის არამართლზომიერად შემზღუდავი ქმედებები, თავისუფალი ვაჭრობისა და კონკურენციის დარღვევის პრევენციისა და აღკვეთის სამართლებრივი საფუძვლები, უფლებამოსილი ორგანოს კომპეტენცია.
კანონი ვრცელდება ისეთ ქმედებებზე, რომელსაც ადგილი აქვს შესაბამის ბაზარზე და არამართლზომიერად ზღუდავს საქართველოს სასაქონლო და მომსახურების ბაზრებზე არსებულ კონკურენციასა და თავისუფალ ვაჭრობას, აგრეთვე, სახელმწიფო ორგანოს და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოს იმ ქმედებებსა და გადაწყვეტილებებზე ან იმ სამართლებრივ ნორმებზე, რომლებიც მნიშვნელოვნად ზღუდავს (ან შეუძლია შეზღუდოს) კონკურენტული გარემო და თავისუფალი ვაჭრობა. თუმცა გაურკვეველია, თუ რა შეიძლება ჩაითვალოს მნიშვნელოვან შეზღუდვად ან ვინ დაადგენს იმ ზღვარს, რომლის შემდეგაც ჩარევა �მნიშვნელოვნად” შეზღუდავს კონკურენციას და თავისუფალ ვაჭრობას.
კანონპროექტში განსაზღვრულია ის სფეროები, რომლებზეც არ ვრცელდება მისი მოქმედება, ასეთ სფეროებს კი, ინტელექტუალური საკუთრების, �ფასიანი ქაღალდების ბაზრის შესახებ” საქართველოს კანონით გათვალისწინებული ურთიერთობების, თავისუფალ ეკონომიკურ ზონაში მოქმედ მეწარმე სუბიექტის საქმიანობის, ქვეყნის უსაფრთხოებისათვის მნიშვნელოვანი ობიექტების, შრომითი ურთიერთობების და თავდაცვისა და საზოგადოებრივი უსაფრთხოებისათვის საჭირო საქონლისა და მომსახურების მიწოდების გარდა მოიცავს ბაზრებს, რომლის საბაზრო ბრუნვა არ აღემატება მთლიანი შიდა პროდუქტის 0,25%-ს; თუმცა, გასათვალისწინებელია, რომ მშპ-ის 0,25% საკმაოდ მაღალი მაჩვენებელია, მაგალითად, 2011 წლის წინასწარი მონაცემებით, მშპ დაახლოებით 25 მლრდ ლარია, მისი 0,25% 60 მლნ ლარს აღემატება, ამ ზღვარს ქვემოთ რჩება, მაგალითად, მარილის ბიზნესი. არადა, სწორედ მარილის თემა იყო ერთ-ერთი სკანდალური, როდესაც საქართველოს პრეზიდენტმა მთავრობის სხდომაზე შინაგან საქმეთა მინისტრს დაავალა ამ სფეროში წესრიგის დამყარება და მონოპოლიებთან ბრძოლა.
ექსპერტები კანონის ერთ-ერთ სისუტედ იმასაც ასახელებენ, რომ თუ კონკურენციის კანონით გათვალისწინებულ საკითხებს სხვა კანონი სპეციფიკური ურთიერთობებისათვის განსხვავებულად არეგულირებს, მაშინ უპირატესობა ენიჭება სხვა კანონს, ანუ შესაძლოა, რომ შემდეგში მიღებულმა კანონებმა კიდევ უფრო შეზღუდონ კონკურენციის კანონმდებლობის მოქმედების არე. კანონი განსაზღვრავს ტერმინებს, მათ შორის მნიშვნელოვან საბაზრო წილად აღიარებულია ბაზრის 40%-ის ფლობა. მნიშვნელოვანი საბაზრო წილის განსაზღვრისას გათვალისწინებული იქნება დაუკვირვებადი ეკონომიკური საქმიანობა, ასეთის არსებობის შემთხვევაში. თუმცა, საინტერესოა, როგორ უნდა იქნეს ეს ინფორმაცია გათვალისწინებული, რადგან არანაირი სანდო ინფორმაცია დაუკვირვებად ეკონომიკაზე არ არსებობს და თუ არსებობს, ცხადია, ის დაუკვირვებადი ვეღარ იქნება, ხოლო ექსპერტული შეფასებების გამოყენება ამ შემთხვევაში, აშკარად სუბიექტური იქნება. კანონპროექტით გათვალისწინებულია ეკონომიკურ აგენტებს შორის ისეთი სახის ხელშეკრულებების დადების, გადაწყვეტილებების და შეთანხმებული ქმედებების აკრძალვა, რომელიც მიზანმიმართულად და არამართლზომიერად ზღუდავს კონკურენციას.
თუმცა, გამონაკლისების მოცულობა და რაოდენობა საკმაოდ მაღალია და, რეალურად, მთავრობას ან კონკურენციის სააგენტოს სხვადასხვა მიზეზით შეუძლია რეაგირებაზე უარი თქვას, მაგალითად, იმ შემთხვევაში, თუ ჰორიზონტული ხელშეკრულების მხარეების ერთობლივი საბაზრო წილი შესაბამის ბაზარზე არ აღემატება 25%-ს; ვერტიკალური ხელშეკრულების თითოეული მხარის საბაზრო წილი შესაბამის ბაზარზე არ აღემატება 40%-ს; ისეთ ხელშეკრულებებზე, რომლებიც ზღუდავს კონკურენციას შესაბამის ბაზარზე, მაგრამ მომხმარებლები იღებენ სარგებელს ასეთი ხელშეკრულებების შედეგებიდან, თუ იგი მიზნად ისახავს: წარმოების და მიწოდების გაუმჯობესებას; ტექნიკური და ეკონომიკური პროგრესის ხელშეწყობას; რეგიონალურ განვითარებას. საქართველოს მთავრობა უფლებამოსილია განსაზღვროს გამონაკლისები კონკურენციის შემზღუდველი ხელშეკრულებების აკრძალვებიდან გარკვეული ვადით და ამ გამონაკლისთა ჩამონათვალი პერიოდულად უნდა გადაიხედოს.
კანონპროექტში, სტრატეგიის შესაბამისად, განმარტებული და გაწერილია კონცენტრაციის, სახელმწიფო დახმარების გაცემის წესი, თუმცა, გამონაკლისების მოცულობა აქაც საკმაოდ მაღალია, მაგალითად, შეიძლება დაშვებულ იქნეს სახელმწიფო დახმარება, რომელიც არ საჭიროებს შეთანხმებას სააგენტოსთან, კერძოდ, რომელიც გაიცემა ფორს-მაჟორულ შემთხვევებში; უმნიშვნელო ოდენობით გაცემული ინდივიდუალური სახელმწიფო დახმარება, რომელიც მთავრობის დადგენილებით განისაზღვრება; გადასახადების შემცირებისა და რესტრუქტურიზაციის შემთხვევები, თუ აღნიშნულ საკითხებზე გადაწყვეტილებას იღებს საქართველოს მთავრობა; საგადასახადო დავალიანების გადახდევინების, უზრუნველყოფის ღონისძიებების შეჩერებისა და საგადასახადო დავალიანების ჩამოწერის შემთხვევები. ასე რომ, ეს ჩამონათვალიც, სამწუხაროდ, ტოვებს საკმაოდ სერიოზულ ადგილს სუბიექტური გადაწყვეტილებებისათვის. თუმცა, პროექტში მკაცრადაა გაწერილი სახელმწიფო დახმარების გაცემის პროცედურის ზოგადი წესი.
აღსანიშნავია ისიც, რომ კონკურენციის სააგენტოს მატერიალურ-ტექნიკური ბაზა და ადამიანური რესურსები შეზღუდულია (2012 წლის ბიუჯეტით, სულ 9 ადამიანი იმუშავებს ამ მიმართულებით). შეზღუდული რესურსების პირობებში კი სააგენტო მხოლოდ პრიორიტეტული მიმართულებებით იმუშავებს, რომლებსაც საქართველოს მთავრობა განიხილავს და ამტკიცებს. ამასთან, სააგენტო მხოლოდ მთავრობის მიერ დამტკიცებული პრიორიტეტული მიმართულებების შესაბამისად განიხილავს საჩივრებს და განცხადებებს. იმ შემთხვევაში თუ სააგენტოს მიერ საჩივრის ან განცხადების განხილვაზე უარის თქმა გამოიწვევს უარყოფით შედეგებს, კანონპროექტის მიხედვით, სააგენტო არ არის პასუხისმგებელი იმ შედეგებზე, რომელიც სააგენტოს მიერ საჩივრის და განცხადების განხილვაზე უარის თქმის გამო შეიძლება დადგეს, თუ საჩივარი და განცხადება არ შეესაბამება პრიორიტეტულ მიმართულებებს.
ეკონომიკის პრობლემების კვლევის ცენტრის ექსპერტი ნოდარ ხადური: “ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი ფუნქცია, რომელიც, ჩვენი აზრით, დღეს არ აქვს აღნიშნულ სააგენტოს, ბაზრის მუდმივი მონიტორინგია, სამწუხაროდ, როგორც უკვე აღინიშნა, სააგენტო პრობლემის შესწავლას მხოლოდ საჩივრის ან განცხადების საფუძველზე იწყებს. სააგენტოში საჩივრის წარდგენის უფლება აქვს ეკონომიკურ აგენტს (მომჩივანი), რომელსაც მიაჩნია, რომ კონკურენციის კანონმდებლობის დარღვევის შედეგად უშუალოდ მიადგა ზიანი, ხოლო განცხადების წარდგენის უფლება აქვს პირს (განმცხადებელს), რომელსაც გააჩნია ინფორმაცია ან რაიმე სახის მტკიცებულება იმის შესახებ, რომ ადგილი აქვს კონკურენციის კანონმდებლობის დარღვევას, თუმცა, ამ კანონის დარღვევის შედეგად მას უშუალოდ არ მიადგა ზიანი. მომჩივანი განიხილება მხარედ და მას ეკისრება მტკიცების ტვირთი, ხოლო განმცხადებელი მხარედ არ განიხილება”.
კანონის დარღვევასთან დაკავშირებულ დავებს განიხილავს თბილისის საქალაქო სასამართლო. კანონი ითვალისწინებს სანქციებსაც. თუ ამ კანონის მიღებამდე მონოპოლიური საქმიანობა სისხლის სამართლის დანაშაული იყო, ამჟამად, განისაზღვრება ჯარიმა და სტრუქტურული სანქცია. ჯარიმა ინფორმაციის მიუწოდებლობისათვის გამოიწვევს იურიდიული პირების დაჯარიმებას ათასიდან სამი ათას ლარამდე, ხოლო კონკურენციის მნიშვნელოვნად შეზღუდვის შემთხვევაში, ეკონომიკურ აგენტს დაეკისრება ჯარიმა, რომლის ოდენობა არ უნდა აღემატებოდეს ფინანსური წლის განმავლობაში ეკონომიკური აგენტის მიერ მიღებული მოგების 10%-ს, ხოლო იმ შემთხვევაში, თუ აღნიშნულ ეკონომიკურ აგენტს იმავე ფინანსური წლის პერიოდის განმავლობაში არ მიუღია მოგება, ჯარიმის ოდენობა არ უნდა აღემატებოდეს ფინანსური წლის განმავლობაში ეკონომიკური აგენტის ბრუნვის 2%-ს.
“მიუხედავად შენიშვნებისა, უნდა აღინიშნოს, რომ კონკურენციის ხელშეწყობის კანონმდებლობის და ინსტიტუტების აღდგენა წინგადადგმული ნაბიჯია და მნიშვნელოვნად აახლოებს საქართველოს ევროპის ეკონომიკურ სივრცესთან”, – მიიჩნევენ ეკონომიკის პრობლემების კვლევის ცენტრის ექსპერტები.
წყარო: ეკონომიკის პრობლემების კვლევის ცენტრი “კონკურენციის პოლიტიკა და ბაზრის რეგულირების პრაქტიკა”, 2012.