თვითმმართველობის რეფორმის ხარვეზები
საქართველო-ევროკავშირის ასოცირების დღის წესრიგით, უახლოესი სამი წლის განმავლობაში, პრიორიტეტულია დეცენტრალიზაციის სტრატეგიის განხორციელება „ადგილობრივი თვითთმართველობის შესახებ ქარტიის“ შესაბამისად, აგრეთვე, ადგილობრივი თვითმმართველობის გაძლიერება ევროპული სტანდარტების შესაბამისად. საქართველოს სტრატეგიული კვლევებისა და განვითარების ცენტრი, ფრიდრიხ ებერტის ფონდის მხარდაჭერით აწარმოებს პროექტს, „თვითმმართველობის სისტემის რეფორმა და ფისკალური დეცენტრალიზაციის როლი მის განხორციელებაში“, რომლის შედეგების პრეზენტაციაც გაიმართა 28 ნოემბერს. პროექტის ფარგლებში წარმოებული კვლევა ფოკუსირებულია წარსულ გამოცდილებაზე, მიმდინარე რეფორმებზე და მის პირველ შედეგებზე.
პარლამენტმა, მთავრობამ და საზოგადოებამ დეცენტრალიზაციისა და რეალური თვითმმართველობის დამკვიდრების მზადყოფნა დაადასტურეს „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის“ მიღებით, საქართველოს მთავრობის დეცენტრალიზაციისა და თვითმმართველობის განვითარების სტრატეგიის ძირითადი პრინციპების დამტკიცებით და ჩატარებული თვითმმართველობის არჩევნებით. მთავრობამ თვითმმართველობის რეფორმას განსაკუთრებული მნიშვენლობა მიანიჭა და 2014 წლის 30 ოქტომბერს შექმნა საქაახებ არც მინისტრთა კაბინეტს და არც სხვა ორგანოებს არ მიუღია. აპ პერიოდში საქართველოში ვაუჩერული პრივატიზაციის მასობრივი პროცესი დაიწყო და ქონების აბსოლუტური უმრავლესობა პრივატიზაციას დაექვემდებარა, ხოლო მიღებული შემოსავალი ცენტრალურ ბიუჯეტში წარიმართა.
მოგვიანებით, 1999 წელს, საქართველოს ხელისუფლებას კვლავ ჰქონდა მცდელობა სახელმწიფო და ადგილობრივი საკუთრების გამიჯვნისა, რისთვისაც 1999 წლის 25 მაისს გამოიცა საქართველოს პრეზიდენტის ბრძანებულება „ადგილობრივი თვითმმართველობის (მმართველობის) ორგანოებისთვის სახელმწიფო საკუთრებაში მყოფი ობიექტების გადაცემის წესის შესახებ“, თუმცა არც ამ მცდელობას მოჰყოლია მნიშვნელოვანი შედეგები. რთველოს რეგიონული განვითარებისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის რეფორმის კომისია, რომელმაც უნდა უზრუნველყოს რეგიონული განვითარებისა და თვითმმართველობის რეფორმის პოლიტიკის დოკუმენტების მიღება და იმპლემენტაცია. აღნიშნული პროექტი გრძელდება მხარდამჭერი ნორმატიული აქტების პროექტების მომზადებითა და თვითმმართველობათა მოხელეების კვალიფიკაციის განვითარებაზე ზრუნვით. პროგრესთან ერთად, დროის მცირე მონაკვეთში, გამოიკვეთა ისეთი ნაკლოვანებები და საკითხები, რომლებსაც უარყოფითი გავლენის მოხდენა შეუძლიათ თვითმმართველობების ფინანსურ შესაძლებლობებსა და დამოუკიდებლობის ხარისხზე. მათ შორისაა პარლამენტში ინიცირებული კანონპროექტები, რომლებიც თვითმმართველობის რეალურობას ეჭვქვეშ დააყენებს. მთავრობა გამოდის ინიციატივით (კანონპროექტი „საქართველოს ორგანულ კანონში „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსში ცვლილებების შეტანის შესახებ), გაუქმდეს ადგილობრივი კოდექსის ჩანაწერი, რომელიც გულისხმობს მუნიციპალიტეტებისთვის გამოსაყოფი გათანაბრებითი ტრანსფერის მთლიან შიდა პროდუქტთან პროცენტული მიმართების დაფიქსირებას საბიუჯეტო კოდექსში. კანონპროექტით, „საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსში ცვლილებების შეტანის შესახებ“ მთავრობა გეგმავს ადგილობრივი ბიუჯეტებისთვის საშემოსავლო გადასახადის მცირე ნაწილის გადაცემის გადადებას 2018 წლის 1 იანვრამდე.
დემოკრატიულ პრინციპზე დაფუძნებული, გამართულად ფუნქციონირებადი თვითმმართველობის უმთავრესი წინაპირობა არის ეფექტიანი საკანონმდებლო ბაზა. სწორედ ეფექტიანი ლეგალური საფუძველი და კანონისმიერი მექანიზმები განაპირობებს რეალურ თვითმმართველობას, მოსახლეობის ჩართულობას გადაწყვეტილების მიღების პროცესში და თანამედროვე დემოკრატიის განვითარებას.
2014 წლის 5 თებერვალს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის მიღებით დაიწყო რეალური თვითმმართველობის ფორმირების ეტაპი საქართველოში. პროცესი გაგრძელდა 2014 წლის 15 ივნისის არჩევნებით, რომელზეც ყველა მუნიციპალური ორგანო დაკომპლექტდა არჩევნების გზით.
თვითმმართველობის ურთიერთობა ცენტრალურ ხელისუფლებასთან
იმის გათვალისწინებით, რომ ძლიერი თვითმმართველობის ნაცვლად არსებობდა ძლიერი სახელმწიფო მმართველობა და უმეტესად ფორმალური თვითმმართველობა (საკრებულოს სახით), ადგილობრივ თვითმმართველობასა და მისი ორგანოების საქმიანობაზე სახელმწიფო ზედამხედველობის საჭიროება არ არსებობდა.
საქართველოს პარლამენტმა „ადგილობრივი ორგანოების საქმიანობის სახელმწიფო ზედამხედველობის შესახებ“ კანონი მხოლოდ 2007 წელს მიიღო, რომლითაც განსაზღვრულია თვითმმართველობის ორგანოებზე ზედამხედველობის შემდეგი სახეები: სამართლებრივი ზედამხედველობა და დელეგირებული უფლებამოსილებების განხორციელების ზედამხედველობა. სამართლებრივ ზედამხედველობას ექვემდებარება საკუთარი და ადგილობრივი უფლებამოსილებების სფეროებში ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების (თანამდებობის პირების) მიერ მიღებული ნორმატიული აქტები.
უფლებამოსილ ორგანოს ან თანამდებობის პირს ზედამხედველობის ფუნქციის შესრულებისას აქვს საშუალება და კომპეტენცია თვალყური ადევნოს ნორმატიული აქტების გამოცემამდე წარმართულ პროცესს, ისევე როგორც ზეგავლენა მოახდინოს გადაწყვეტილებაზე და მოითხოვოს კანონშეუსაბამო ნორმატიული აქტების მოქმედების შეჩერება და გაუქმება.
თუმცა, როგორც „საქართველოს სტრატეგიული კვლევებისა და განვითარების“ ცენტრის ანგარიშში ვკითხულობთ: „სამართლებრივი საფუძვლების არსებობის მიუხედავად, არ არსებობს პრაქტიკა ქალაქ თბილისის თვითმმართველობის ორგანოების საქმიანობაზე სახელმწიფო ზედამხედველობისა, რომელიც მოგვცემდა ანალიზის გაკეთების, დასკვნების გამოტანისა და შეფასების საშუალებას. 2012-2013 წლებში საქართველოს მთავრობასა და თბილისის მერიას შორის წარმოქმნილი პოზიციათა კონფლიქტი სოციალური უზრუნველყოფის, სოციალურად დაუცველი მოსახლეობისთვის დახმარების გაცემის საკითხზე (რომელიც არ იყო თვითმმართველობის საკუთარი კომპეტენცია და შეიძლება მიეკუთვნოს სახელმწიფოსაგან დელეგირებულ უფლებამოსილებას), აგრეთვე თბილისის მერიის უსაფრთხოების საქალაქო სამსახურის შექმნასთან დაკავშირებით არ წარიმართა „ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების საქმიანობის სახელმწიფო ზედამხედველობის შესახებ“ საქართველოს კანონით განსაზღვრული წესით. სოციალური უზრუნველყოფის საკითხებთან დაკავშირებული უთანხმოება დარეგულირდა სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონში შესაბამისი რეგულაციების ასახვის გზით, ხოლო თბილისის მერიის უსაფრთხოების საქალაქო სამსახური განაგრძობს ფუნქციონირებას“.
თვითმმართველობების დამოუკიდებლობაზე და მუნიციპალური ორგანოების ცენტრალურ ხელისუფლებასთან ურთიერთობაზე მსჯელობისას გასათვალისწინებელია სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის კომპეტენციების მიმართება თვითმმართველობებთან და მათ ფინანსებთან. „სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შესახებ“ კანონი აუდიტის სამსახურის კომპეტენციის სფეროში განიხილავს თვითმმართველობის ბიუჯეტებისა და მუნიციპალური საკუთრების მართვის მონიტორინგს. ამასთან, აუდიტის სამსახურის აუდიტორული უფლებამოსილება ვრცელდება მუნიციპალიტეტის ორგანოებზე, მუნიციპალურ საწარმოებსა და არასამეწარმეო იურიდიულ პირებზე. აღნიშნული მიზნით, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის სისტემაში არსებობს ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების ბიუჯეტების აუდიტის დეპარტამენტი.
ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსით, მუნიციპალიტეტის ორგანოების საქმიანობის აუდიტი ტარდება: სახელმწიფო აუდიტის; დამოუკიდებელი აუდიტისა და შიდა აუდიტის ფორმით. სახელმწიფო აუდიტს ატარებს სახელმწიფო აუდიტის სამსახური, დამოუკიდებელ აუდიტს საკრებულოს მიწვევით ატარებს დამოუკიდებელი აუდიტორი, ხოლო შიდა აუდიტი არის მუნიციპალიტეტის აღმასრულებელი ორგანოს ფუნქცია. „სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის კანონისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის რეგულაციების ერთობლივი ანალიზი აჩვენებს, რომ სახელმწიფო აუდიტის სამსახური უფლებამოსილია შეამოწმოს როგორც თვითმმართველობის საკუთარი შემოსავლების (გათანაბრებითი ტრანსფერი), ასევე სპეციალური მიზნობრივი თუ კაპიტალური ტრანსფერების მართვა, რადგან „სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შესახებ“ კანონი აუდიტის სამსახურის კომპეტენციის განსაზღვრისას უთითებს მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტზე და არა მისი შემოსავლების რომელიმე სახეზე. ეს რეგულაციები შესაძლოა წინააღმდეგობაში მოვიდეს თვითმმართველობის დამოუკიდებლობასა და ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის 95-ე მუხლის მე-3-ე პუნქტით მუნიციპალიტეტისათვის გარანტირებულ ფინანსურ დამოუკიდებლობასთან“, – ვკითხულობთ „საქართველოს სტრატეგიული კვლევებისა და განვითარების ცენტრის“ ანგარიშში.
თვითმმართველობის ეკონომიკური და ფინანსური საფუძვლები
რეალური თვითმმართველობის განხორციელება შესაძლებელია მხოლოდ ადგილობრივი მნიშვნელობის საქმეების გაძღოლისათვის საჭირო ადექვატური ეკონომიკური რესურსების არსებობის პირობებში. საკმაოდ ხანგრძლივი დროის განმავლობაში სახელმწიფოსა და თვითმმართველობების ფინანსებისა და ქონების რეალური გამიჯვნა ვერ მოხერხდა, მიუხედავად იმისა, რომ თვითმმართველობების საკუთრებითი თუ საფინანსო-საბიუჯეტო უფლებები საკანონმდებლო აქტებში იყო დეკლარირებული.
მიუხედავად იმისა, რომ თვითმმართველობა არ არსებობდა, სახელმწიფო და ადგილობრივი საკუთრების გამიჯვნისაკენ მიმართული პირველი ნაბიჯები გადაიდგა და საწყისი სამართლებრივი საფუძველი შეიქმნა საქართველოს სახელმწიფო მეთაურის ბრძანებულებით. მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე არსებული ქონების (შენობა-ნაგებობების, საწარმოების) აღნუსხვის შემდეგ, მინისტრთა კაბინეტი იღებდა გადაწყვეტილებას ამ ქონების ადგილობრივ საკუთრებაში გადაცემის შესახებ. ქონების აღნუსხვის აღნიშნული სამუშაოები ნაწილობრივ ჩატარდა და 1993 წელს წარედგინა საქართველოს მინისტრთა კაბინეტს. მაგრამ, შემდგომი გადაწყვეტილება ამ ქონების ადგილობრივ საკუთრებაში გადაცემის შეს
2005 წელს საქართველოს პარლამენტმა მიიღო კანონი „ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების ქონების შესახებ“. კანონით განისაზღვრა ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ქონების ორი კატეგორია: ძირითადი (განუსხვისებელი) და დამატებითი ქონება. კანონით, თავდაპირველად, თვითმმართველი ერთეულებისათვის გადასაცემი ძირითადი ქონება (გზების, ხიდების, გვირაბების, სკვერების, ბაღების, პარკების და სხვა) ნუსხას ბრძანებულებით განსაზღვრავდა პრეზიდენტი, ხოლო შემდგომ, ამ ბრძანებულების ამოქმედებიდან 6 თვეში, თვითმმართველ ერთეულებს უნდა წარედგინათ თხოვნა, ქონების გადაცემაზე საქართველოს ეკონომიკური განვითარების სამინისტროსთვის.
თუმცა, ქონების გადაცემა ამ ნუსხის მიხედვით მაინც არ განხორციელდა. მუნიციპალიტეტებს ქონება საკუთრებაში გადაეცემოდა ინდივიდუალურად, ცალკეული ინტერესებისა და საჭიროების შესაბამისად.
მოგვიანებით, ადგილობრივ საკუთრებად, ძირითად ქონებად გამოცხადდა გზები, ხიდები, გვირაბები, ქუჩები, მიწისქვეშა გადასასვლელები, ტროტუარები, შუქნიშნები, გარე განათების კონსტრუქციები, მოედნები, სკვერები, ბულვარები, შადრევნები, პარკები, მწვანე ნარგავები და ნაპირსამაგრი ნაგებობები.
თვითმმართველობის ფინანსებს ქმნის საბიუჯეტო სახსრები, მოზიდული კრედიტები და გრანტები. საქართველოს საბიუჯეტო სისტემა ადგილობრივ თვითმმართველობებს არ განუსაზღვრავდა ფართო უფლებამოსილებებს ჯეროვანი დამოუკიდებლობისა და ავტონომიურობისთვის. მნიშვნელოვანი ფინანსური რესურსი ადგილობრივ ბიუჯეტში მიემართება სახელმწიფოს ბიუჯეტიდან. თვითმმართველობა საკუთარი ძალისხმევით ბიუჯეტის შევსებას უზრუნველყოფს ადგილობრივი ქონების მართვითა და გასხვისებით მიღებული შემოსავლების, მუნიციპალური საწარმოებიდან მიღებული დივიდენდებისა და ადგილობრივი მოსაკრებლების ადმინისტრირებით.
პრეზენტაციის დროს კვლევის ავტორმა ლევან ალაფიშვილმა ისაუბრა იმ რეკომენდაციებსა და აქტუალურ საკითხებზე, რომელიც თვითმმართველობის რეფორმის განხორციელებისას ბოლო პერიოდში წარმოიშვა.
კვლევის ავტორების შეფასებით:
1) გათანაბრებითი ფორმულა უნდა აისახოს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსში და შემცირდეს ფინანსთა სამინისტროს კომპეტენციები მთავრობის ან პარლამენტისათვის ამ კომპეტენციების გადაცემით ან მათი თანხმობის დაწესებით;
2) სესხის აღებისა და გაცემის კომპეტენციაში ცენტრალური ხელისუფლების ორგანოთ კომპეტენციები უნდა შეიზღუდოს და მუნიციპალური ორგანოებისთვის სესხის აღებისა და გაცემის გადაწყვეტილებების კრიტერიუმებისა და პირობების კანონით დადგინდეს;
3) სახელმწიფოს, ავტონომიური რესპუბლიკებისა და ადგილობრივი ბიუჯეტების შემოსავლების განაწილება, მისი წესი და/ან პროპორცია უნდა აისახოს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსში;
4) საბიუჯეტო და ადგილობრივი თვითმმართველობების კოდექსებში, შესაბამისად, საბიუჯეტო სისტემაში უნდა გაჩნდეს სახელმწიფოსა და თვითმმართველობის ერთობლივი საბიუჯეტო პროგრამების შედგენისა და მართვის დანერგვის შესაძლებლობები;
5) ასევე მნიშვნელოვანია თვითმმართველობის საბიუჯეტო კომპეტენციებთან დაკავშირებით სახელმწიფო რწმუნებულის – გუბერნატორის ჩარევის არსებული მექანიზმის გადახედვა;
6) სასურველია გათანაბრებითი ტრანსფერის მთლიანი მოცულობის მშპ-სთან მიმართება განისაზღვროს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსში;
7) კვლევის ავტორთა შეფასებით, ასევე მნიშვნელოვანია დაიწყოს მსჯელობა რეგიონში განსახორციელებელი პროგრამების ფონდისა და მუნიციპალური განვითარების ფონდის მეშვეობით თვითმმართველობის ექსკლუზიურ უფლებამოსილებებში შემავალი საკითხების გადაწყვეტილებების სისტემის შეცვლაზე;
8) ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსით განისაზღვროს, რომ გადაწყვეტილებები, რომელიც შეეხება თვითმმართველობებს, საჭიროებდეს მუნიციპალიტეტის წარმომადგენლობით ორგანიებთან წინასწარ კონსულტაციებს და ამოქმედებისთვის კი საჭირო იყოს მათი თანხმობა;
9) ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსით მოცემული ახალი რეგულაციებისა და თვითმმართველობის რეფორმის კონტექსტში გადაიხედოს საქართველოს კანონი „ფიზიკური და კერძო სამართლის იურიდიული პირების მფლობელობაში არსებული მიწის ნაკვეთებზე საკუთრების უფლების აღიარების შესახებ;
10) სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ აუდიტის ჩატარების კომპეტენცია მხოლოდ თვითმმართველობებისთვის მიცემული მიზნობრივი, კაპიტალური სპეციალური ტრანსფერის მართვაზე გავრცელდეს იმ უწყების ინიციატივით, რომელმაც მოახდინა უფლებების დელეგირება, ხოლო ადგილობრივი ბიუჯეტის სხვა შემოსულობების აუდიტი შესაძლებელი იყოს მუნიციპალიტეტის ინიციატივით.