საბანკო ზედამხედველობისა და კონტროლის სისტემის ჩამოყალიბების შესახებ საქართველოში
ელისო ფირცხალავა
მსოფლიო საბანკო სისტემაში ბოლო ათწლეულები სიღრმისეული ცვლილებებით აღინიშნა. მრავალრიცხოვანი სიახლეების დანერგვით დაიხვეწა როგორც მომსახურების ორგანიზაციის ფორმები, ასევე ბანკის მართვის მეთოდებიც, ხოლო საბანკო მომსახურების განახლებული ბაზრის ფორმირების უმთავრეს მიზნად საბანკო მოგების მაქსიმიზაცია იქცა, რამაც მათ საქმიანობაში, შესაბამისად, მნიშვნელოვანი ფუნქციონალური და სტრუქტურული ცვლილებები შეიტანა.
საყოველთაოდ აღიარებულია, რომ საბაზრო ურთიერთობების განვითარება მუდმივ კავშირშია ეკონომიკური პარამეტრების გარკვეულ არასტაბილურობასთან. კერძოდ, მუდმივცვალებადი მოთხოვნა-მიწოდება, მოულოდნელი წინადადებები, გარიგების ფინანსური პირობები, კლიენტების გადახდისუნარიანობა და სხვა ძნელადპროგნოზირებადი მოვლენები წარმოშობს რისკების მთელ სერიას. შესაბამისად, ბანკი კონკრეტული ტარიფების დადების პროცესში არასოდეს არის ბოლომდე დარწმუნებული მის მომგებიანობაში და რისკს გაწეული მომსახურების ფინანსურ შედეგიანობაზე თავის თავზე იღებს.
ზემოაღნიშნულის გათვალისწინებით, საბანკო სისტემის სრულფასოვანი ფუნქციონირება დიდად არის დამოკიდებული ჯანსაღი მარეგულირებელი ღონისძიებების გატარებაზე ცენტრალური ბანკების საზედამხედველო და მაკონტროლებელი ორგანიზაციების მხრიდან. თუმცა ზედამხედველობისა და კონტროლის სისტემების სტრუქტურული ანალიზი უფრო თვალსაჩინო იქნებოდა ადრე არსებული და დღეისათვის მოქმედი საკრედიტრო-საფინანსო სისტემების საერთო შედარებითი ანალოგიების ფონზე, რადგან ისტორიული და ევოლუციური ხასიათის ანალოგიები საშუალებას იძლევა განისაზღვროს საბანკო სისტემის ელემენტების (ცენტრალური და კომერციული ბანკები) არსისა და სახეცვლილების მასშტაბები, დადგინდეს მათი ეკონომიკური ურთიერთთანამშრომლობის საზღვრები და ამ ურთიერთობებზე ზემოქმედების უნარი მონაწილე სუბიექტების მხრიდან. დასაწყისისათვის, ვფიქრობთ, საინტერესო იქნება ფულად-საკრედიტო სისტემის განვითარების ისტორიული თავისებურებების განხილვა.
საქართველოში საკრედიტო ურთიერთობების კონტურები ჯერ კიდევ ძველი ქართული სამეფოების – იბერიისა და კოლხეთის არსებობის პერიოდში ჩაისახა, სადაც საკრედიტო ურთიერთობების წამყვან ფორმად მევახშეობა ითვლებოდა1, მოგვიანებით, შუა საუკუნის ისტორიული წყაროები მოწმობენ ქვეყანაში პირველი ვაჭართა საკრედიტო ასოციაციის დაარსებაზე, რომელსაც 1259 წელს მიღებული სიგელით “ორთაღი” (მონღოლურად “ამხანაგობა”) უწოდეს. “ორთაღი” ასრულებდა უცხოური ფულის ადგილობრივზე გადახურდავება-გაცვლის ფუნქციას, ზარაფის ფუნქციას და სხვა საკრედიტო ოპერაციებს, მათ შორის, ნაღდი ფულის ან ნებისმიერი საქონლის სესხად გაცემის ოპერაციას ქონების დაგირავებით2. ამ თვალსაზრისით, აღსანიშნავია, ასევე ერეკლე II-ის მეფობის პერიოდი3, როცა ქართლ-კახეთის სამეფოს ტერიტორიაზე მოქმედებენ საზარაფო დაწესებულებები, რომლებიც საკრედიტო-საანგარიშსწორებო ოპერაციებთან ერთად ფულის მოჭრის ფუნქციასაც ახორციელებენ. 1810 წელს, რუსეთის მმართველობის ხელდასმით საქართველოში იქმნება პირველი სახელმწიფო საკრედიტორო ორგანიზაცია “საქართველოს საზოგადოებაზე მზრუნველობის საგანგიოს” სახელწოდებით, რომლის უმთავრესი ფუნქცია მეანაბრეების იპოთეკური კრედიტებით უზრუნველყოფაში მდგომარეობს. საგანგიომ ამ ფორმით XIX საუკუნის 50-იან წლებამდე იარსება და ამ პერიოდისათვის არა მარტო საქართველოს, არამედ მთელი ამიერკავკასიის სივრცის ათვისებაც შეძლო. XIX საუკუნის პირველ ნახევრამდე რუსეთში და შესაბამისად, საქართველოშიც მოქმედი საკრედიტო სისტემა, ძირითადად, ხელს უწყობდა ბატონყმური მეურნეობის განმტკიცებას, რაც “უქმად დებული” კაპიტალის გამოყენების შეფერხებას და მათი სახაზინო ბანკებში დიდძალი ოდენობით დაგროვებას განაპირობებდა. თუმცა, 60-იანი წლების ცნობილმა პოლიტიკურ-ეკონომიკურმა რეფორმებმა და მათ შორის, ბატონყმური სისტემის გაუქმებამ მნიშვნელოვანი საზოგადოებრივი ცვლილებები გამოიწვია, რაც უფრო მოქნილი საკრედიტო ორგანიზაციების შექმნით გამოიხატა. კერძოდ, რუსეთში იქმნება კაპიტალისტური საბანკო სისტემის პირველი წარმონაქმნები სხვადასხვა დამოკიდებული კომერციული და სამიწათმოქმედო ბანკების სახით. პარალელურად მიმდინარეობს სახელმწიფოს მიერ კრედიტის მონოპოლიზაციის პროცესი და 1860 წელს ოფიციალურად იხსნება პირველი რუსული სახელმწიფო ბანკი, რომელიც იმავდროულად ქვეყნის უდიდესი კომერციული ბანკიცაა, საკმაოდ განშტოებული საფილიალო ქსელით. ამ ბანკის წარმომადგენლობა საქართველოში 1866 წელს”რუსეთის სახელმწიფო ბანკის თბილისის კანტორის” სახელწოდებით4 გაიხსნა, რომელიც დაკისრებული ფუნქციების მიხედვით, შეიძლება, პირველი ქართული ცენტრალური ბანკის “წინაპრადაც” ჩაითვალოს, თუმცა ეს მოსაზრება იმ შემთხვევაში იქნებოდა მისაღები, თუ მას განვიხილავდით, როგორც დამოუკიდებელ სახელმწიფო საკრედიტო ორგანიზაციას და არა რუსეთის სახელმწიფო ბანკის ერთ-ერთ ქვედანაყოფს. რაც შეეხება პირველ ქართულ კომერციულ ბანკს, იგი მხოლოდ 1871 წელს შეიქმნა და წარმატებული საქმიანობის შედეგად, სამოქმედო არეალი მალევე გააფართოვა, რაზეც ის ფაქტიც მეტყველებს, რომ ფოთისა და ბათუმის განყოფილებების გარდა თბილისის კომერციული ბანკის ფილიალები მოქმედებდნენ ბაქოსა და ერევანშიც, ხოლო მისი აქციები თბილისის გარდა მოსკოვსა და პეტერბურგში მიმოიქცეოდა. არ შეიძლება არ აღინიშნოს 1875 წელს თბილისსა და 1876 წელს ქუთაისში პატრიოტული ინტერესების მატარებელი საადგილმამულო ბანკების დაარსება, რომლებსაც დედაქალაქში თავად ილია ჭავჭავაძე, ხოლო ქუთაისში ნიკო ნიკოლაძე ხელმძღვანელობდნენ. ეს იყო პირველი საკრედიტო ორგანიზაციები საქართველოში, რომლებიც სხვადასხვა ფინანსური ოპერაციების პარალელურად ფართო საქველმოქმედო საქმიანობას ეწეოდნენ და ეროვნულ წამოწყებებს მეცენატობდნენ.
XIX – XX საუკუნეების მიჯნაზე საქართველოს ტერიტორიაზე მოქმედი ბანკების რიცხვი საგრძნობლად გაიზარდა, თუმცა მათი დიდი უმრავლესობა რუსეთის მსხვილი ბანკების ფილიალებისა და სხვადასხვა ერთობლივი საკრედიტო ორგანიზაციების წარმომადგენლობებისაგან შედგებოდა. მათ შორის აღსანიშნავია 1906 წელს დაარსებული ამიერკავკასიის საგლეხო-საადგილმამულო ბანკი, რომელმაც თბილისის, ქუთაისის, ბაქოს, ელიზავეტოპოლის და ერევნის გუბერნიები მოიცვა. 1913 წლის მონაცემებით, ქვეყანაში აღრიცხული საკრედიტო დაწესებულებების ნუსხაში შედიოდა: რუსეთის სახელმწიფო ბანკის თბილისის კანტორა, სათავადაზნაურო-საადგილმამულო ბანკი, რუსეთის სახელმწიფო სათავადაზნაურო-საადგილმამულო ბანკი, აზოვ-დონის კომერციული ბანკის განყოფილება, რუსული საურთიერთობო კრედიტის საზოგადოება, საგლეხო-საადგილმამულო ბანკი, ორი საურთიერთობო ნდობის საზოგადოება და სახელმწიფო ხაზინა. 1917 წლიდან მათ რიცხვს შეუერთდა თბილისის ვაჭართა ბანკი, იგივე ცენტრალური ბანკი, საკუთარი ფილიალების ქსელით ლანჩხუთში, ბორჯომში, ქუთაისსა და ზესტაფონში5. ამ ნუსხიდან ცენტარალური ბანკის სტატუსით რუსეთის სახელმწიფო ბანკის თბილისის კანტორა სარგებლობდა, თუმცა მას ჯერაც არ ჰქონდა მინიჭებული საბანკო-საკრედიტო სისტემის დანარჩენ სუბიექტებზე ზედამხედველობისა და კონტროლის ფუნქცია.
პირველი ქართული ცენტრალური ბანკის შექმნა სახელმწიფოებრივ საფუძვლებზე 1921 წელს საქართველოს მიერ დამოუკიდებლობის მოპოვებას უკავშირდება, რომელმაც, სამწუხაროდ, მხოლოდ სამ წელიწადს იარსება 1918-21 წლებში და ამ ხანმოკლე პერიოდში მიუხედავად სწორად შერჩეული საფინანსო-საკრედიტო პოლიტიკის შემუშავებისა, რომელიც საბაზრო ეკონომიკის კლასიკურ პრინციპებზე დაყრდნობით შეიქმნა, ვერ მოახერხა ისეთი ეკონომიკური გარემოს უზრუნველყოფა, რომელიც თვითმყოფადი საკრედიტო სისტემის შექმნასა და დამკვიდრებას შეუწყობდა ხელს.
საბჭოთა ხელისუფლების დამყარების პირველსავე თვეებში ერთ-ერთ უპირველეს ღონისძიებად ფინანსებისა და კრედიტის სისტემაში ბანკების ნაციონალიზაცია იქცა. თანმიმდევრული რეფორმების შედეგად სახალხო ბანკი ქვეყნის სახელმწიფო ბანკად გადაკეთდა, რომელმაც ყველა მოქმედი კომერციული ბანკი შემოიერთა. ნაციონალიზაციის ფარგლებში გაუქმდა იპოთეკური ბანკები და საბანკო სისტემის შემადგენელი სხვა საკრედიტო-საფინანსო ორგანიზაციებიც, რაც მათი კერძო საკუთრებიდან სახელმწიფო საკუთრებაში გადაცემას გულისხმობდა, ხოლო მთლიანად საბანკო სისტემა სახელმწიფო მონოპოლიად გამოცხადდა.
აღსანიშნავია, რომ ქვეყნის მთავარი საკრედიტო რეფორმა 1930-32 წლებში ჩატარდა და ორ ძირითად მიზანს ემსახურებოდა: ბანკების მუშაობაში დემოკრატიული ცენტრალიზმის პრინციპების დანერგვას და ერთიან საერთო-სახელმწიფოებრივ ბანკში სახალხო მეურნეობის საკრედიტო, საანგარიშსწორებო და საკასო მომსახურების კონცენტრაციას, თუმცა რეფორმა ვერ აცდა გარკვეულ წინააღმდეგობებს პრაქტიკაში დანერგვის პროცესში და აუცილებელი გახდა სხვა მიმართულებების მოძიებაც, მაგრამ, საბოლოო ჯამში იგი საბჭოთა კავშირში დამკვიდრებული საბანკო სისტემისათვის ბაზისი აღმოჩნდა, რომელმაც თითქმის XX საუკუნის 80-იან წლებამდე უცვლელად იარსება.
საბაზრო სისტემაზე გადასვლა, პირველ ყოვლისა, განვითარებული საფინანსო-საკრედიტო სისტემის შექმნას ითვალისწინებდა, რაც არსებითად ცვლიდა ცენტრალური ბანკის ფუნქციებს, ადგილსა და როლს ამ სისტემაში. თუ სოციალისტური ეკონომიკის პირობებში ფუნქციონირებდა ერთიანი სახელმწიფო ბანკის სისტემა მონოპოლიური უფლებებით, რომელიც ერთდროულად ახორციელებდა ცენტრალური და კომერციული ბანკების ფუნქციას, საბაზრო ეკონომიკის პირობებში დღის წესრიგში დადგა ცენტრალური ბანკებისათვის დამოუკიდებლობის მინიჭების პრობლემა.
როგორც ცნობილია, განვითარებული საბაზრო ეკონომიკის ქვეყნებში ცენტრალური ბანკები უმეტესად ბანკის პოლიტიკის მიზნობრივ ორიენტირებს თავადვე განსაზღვრავენ და მთავრობის საერთო ეკონომიკურ პოლიტიკას მხოლოდ იმ ზომით ითვალისწინებენ, რა ზომითაც ეხმიანება იგი ცენტრალური ბანკის ფუნქციებს. თუმცა, ზოგიერთ განვითარებულ ქვეყანაში ცენტრალური ბანკები მთავრობასთან აქტიურად თანამშრომლობენ. მეტიც, აზრთა სხვადასხვაობის შემთხვევაში უპირატესობა მთავრობის გადაწყვეტილებებს ენიჭება. რაც შეეხება გარდამავალი ეკონომიკის ქვეყნებს, სადაც თავიდანვე დიდი იყო ძველი ტრადიციების გავლენა, აუცილებელი გახდა ცენტრალური ბანკისა და მთავრობის ურთიერთთანამშრომლობის ოპტიმალური მოდელის შერჩევა, რომელიც გამორიცხავდა ცენტრალური ბანკის ილუზიურ დამოუკიდებლობას.
საკრედიტო სისტემის რეორგანიზაციას საქართველოს საბაზრო ეკონომიკაზე გარდამავალი ეკონომიკური რეფორმების კომპლექსურ პროგრამაში განსაკუთრებული ადგილი ჰქონდა დათმობილი. საწყის ეტაპზე იქმნებოდა საბაზრო ეკონომიკისათვის აუცილებელი საბანკო საქმის ინსტიტუციონალური საფუძვლები6. 1991 წლის აგვისტოში რესპუბლიკის უზენაესმა საბჭომ ოპერატიულად მიიღო დადგენილება შემდეგი კანონების ასამოქმედებლად: “კანონი საქართველოს რესპუბლიკაში ფულად-საკრედიტო რეგულირების შესახებ”, “საქართველოს რესპუბლიკაში ბანკებისა და საბანკო საქმიანობის შესახებ” და “კანონი საქართველოს რესპუბლიკის ეროვნული ბანკის შესახებ”. ამავე დადგენილებით, სსრკ სახელმწიფო ბანკის საქართველოს რესპუბლიკური ბანკის ბაზაზე საქართველოს ეროვნული ბანკი შეიქმნა, ხოლო დანარჩენი მსხვილი საბჭოთა ბაკნები სახელმწიფო-კომერციულ და აქციონერულ-კომერციულ ბანკებად გადაკეთდა. ამით ქვეყანაში, ფაქტიურად, დასრულდა ორიარუსიანი საბანკო სისტემის ჩამოყალიბების პროცესი, ერთის მხრივ ეროვნული ბანკის, როგორც მონეტარული პოლიტიკის წარმმართველის და მეორე მხრივ, კომერციული ბანკების შემადგენლობით.
ეროვნული ბანკის ფილიალები განლაგდა ქვეყნის ყველა უმსხვილეს რეგიონსა და ქალაქში: აჭარაში, ქუთაისში, გურჯაანში, გორში, ზუგდიდში, ახალციხესა და ფოთში. რაც შეეხება დედაქალაქის სათაო რგოლს, გამოიყო ცხრა სამმართველო, ოთხი განყოფილება და ერთი სექტორი. კერძოდ:
1. მაკროეკონომიკური ანალიზისა და მონეტარული რეგულირების სამმართველო;
2. სავალუტო სამმართველო;
3. ბანკების ზედამხედველობის სამმართველო;
4. ინფორმაციის კომპიუტერული დამუშავების, პროგრამული უზრუნველყოფისა და ექსპლუატაციის სამმართველო;
5. ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშსწორებისა და სახელმწიფო ბიუჯეტის საკასო შესრულების სამმართველო;
6. იურიდიული სამმართველო;
7. კადრების, კადრების მომზადებისა და ხელფასის სამმართველო;
8. სამეურნეო სამმართველო;
9. საოპერაციო სამმართველო;
განყოფილებები:
1. შიდა აუდიტის განყოფილება;
2. ლიცენზირების განყოფილება;
3. საოქმო-სარედაქციო განყოფილება;
4. კომუნიკაციებისა და უსაფრთხოების საშუალებათა უზრუნველყოფის განყოფილება;
5. საქმიანი პროტოკოლისა და მთარგმნელობითი საქმიანობის სექტორი;
საგულისხმოა ის ფაქტი, რომ პირველად ეროვნული ბანკის ზადამხედველობისა და კონტროლის ფუნქცია სწორედ ამ პერიოდში დაკანონდა. კერძოდ, ეროვნული ბანკის შესახებ კანონის V კარი მთლიანად კომერციული ბანკების საქმიანობის ზედამხედველობა-რეგულირების საკითხებს დაეთმო, როგორიცაა ეროვნული ბანკის კომერციულ ბანკებთან ურთიერთობის პრინციპები, საბანკო ოპერაციების წარმოებისათვის ლიცენზიების გაცემა, სადაზღვევო და სარეზერვო ფონდების შექმნის წესების დადგენა, კომერციული ბანკებისათვის ეკონომიკური ნორმატივების დაწესება, ეროვნული ბანკის საკონტროლო ფუნქციები; ეროვნული ბანკის უფლებამოსილებები საბანკო კანონმდებლობის დარღვევების აღმოსაფხვრელად და სხვა7. ხოლო ბანკებზე ზედამხედველობის სამმართველოს სამუშაო სქემა ზოგადად შეიძლება შემდეგნაირად წარმოვიდგინოთ:
შედეგად, მოცემულ სამმართველოში გროვდება ამომწურავი ინფორმაცია ქვეყანაში მოქმედი ნებისმიერი ბანკის საიმედოობისა და მდგრადობის შესახებ, შექმნის დღიდან უკანასკნელ საანგარიშო პერიოდამდე, რაც ეროვნულ ბანკს საშუალებას აძლევს საბანკო სისტემაში აღმოჩენილი უარყოფითი ტენდენციების აღმოფხვრისათვის აუცილებელი ღონისძიებები დროულად განახორციელოს.
ამდენად, სოციალ-ეკონომიკური განვითარების არასტაბილური დონისა და პოლიტიკური დაძაბულობების ფონზე, ეროვნული ბანკის ფარგლებში ზედამხედველობისა და კონტროლის არსებული სისტემის ამოქმედება ეფექტური საბანკო სექტორის შექმნისა და შენარჩუნების საქმეში უდავოდ პროგრესულ ნაბიჯად უნდა ჩაითვალოს.