სამეწარმეო გარემოს გაუმჯობესების ზოგიერთი საკითხის შესახებ
ცისნამი საბაძე
დღეს განსაკუთრებული მნიშვნელობა სამეწარმეო გარემოს გაუმჯობესებას და იმ ბარიერების გამოვლენას ენიჭება, რომელიც პირდაპირ თუ ირიბ ზეგავლენას ახდენს მეწარმეობის განვითარებაზე. არსებული ბარიერების აღმოფხვრის აუცილებლობიდან გამომდინარე, თანამედროვე ეტაპზე განსაკუთრებულ მნიშვნელობას იძენს სამეწარმეო საქმიანობის ლიცენზირების სისტემის სრულყოფის საკითხი.
სამეწარმეო საქმიანობის ლიცენზირების (ნებართვების) ინსტიტუტის, როგორც სახელმწიფო რეგულირების ერთ-ერთი (და არა ერთადერთი) ფორმის შემოღების მიზანს, იმ საქმიანობათა სახელმწიფოებრივი რეგულირება და კონტროლი უნდა წარმოადგენდეს, რომელსაც, ძირითადად, ადამიანის სიცოცხლის, ჯანმრთელობის, გარემოსა და ქვეყნის უსაფრთხოების უზრუნველსაყოფად განსაკუთრებული მნიშვნელობა გააჩნია. კერძოდ, ლიცენზირების უპირატესი გამოყენების სფეროს უნდა მიეკუთვნოს:
– სფერო, რომელმაც უნდა უზრუნველყოს ადამიანის სიცოცხლისა და ჯანმრთელობის, სახელმწიფო, საზოგადოებრივი და ეკოლოგიური უსაფრთხოება;
– სფერო, სადაც შეზღუდულია და/ან სახელმწიფოს განზრახული აქვს შეზღუდოს ბაზარზე შეღწევა (შესვლა) – (შეზღუდული კონკურენცია, ბუნებრივი რესურსები, წიაღისეულის განაწილება, ბუნებრივი მონოპოლიები და ა. შ.)
ამასთან, ყველა ზემოაღნიშნულ შემთხვევაში, ლიცენზირების (ნებართვების) სისტემის გამოყენება მხოლოდ იმ შემთხვევაშია დასაშვები, როდესაც დასახული მიზნები რეგულირების (ზემოქმედების) სხვა ფორმებით ვერ იქნება მიღწეული.
საქართველოს პარლამენტის მიერ 2002 წლის 14 მაისს “სამეწარმეო საქმიანობის ლიცენზიისა და ნებართვის გაცემის საფუძვლების შესახებ” საქართველოს კანონის მიღება, სალიცენზიო და სანებართვო სფეროს ერთიან ჩარჩო-კანონში მოქცევის თვალსაზრისით, უდავოდ წინგადადგმულ ნაბიჯად უნდა ჩაითვალოს. ამასთან, აქვე უნდა ითქვას, რომ კანონი აშკარად ვერ პასუხობს სალიცენზიო და სანებართვო სფეროს ოპტიმიზების მოთხოვნას, რადგანაც ახლად მიღებული კანონით თითქმის არ რჩება სამეწარმეო საქმიანობის სახეობა, რომელსაც ლიცენზია ან ნებართვა არ ესაჭიროება, რაც, ცხადია, აშკარად აუარესებს სამეწარმეო გარემოს და შესაბამისად, ზღუდავს სამეწარმეო საქმიანობას. კერძოდ, ჩარჩო-კანონით ლიცენზირებას ექვემდებარება სამეწარმეო საქმიანობის 30, ხოლო ნებართვების გაცემას 31 სფერო. თუმცა, აღნიშნულ საქმიანობათა შემდგომი სეგმენტაციით, ლიცენზირებას ექვემდებარება სულ ცოტა 545, ხოლო ნებართვებს, 600 სახეობა. ლიცენზირებასა და ნებართვის გაცემას დაქვემდებარებულ ზოგიერთ საქმიანობათა რაოდენობის განსაზღვრა კი შეუძლებელიცაა. მაგალითად, ჩარჩო-კანონით, როგორც ლიცენზირებას, ასევე ნებართვის აღებას ექვემდებარება ყველა სახის კვების პროდუქტისა და თამბაქოს წარმოება.შესაბამისად, ლიცენზირებას/ნებართვას დაქვემდებარებულ სამეწარმეო საქმიანობათა ზემოთ მოცემული რაოდენობები სამეწარმეო საქმიანობის ბევრად უფრო მეტ სახეობას მოიცავს.
ამასთან, უნდა აღინიშნოს, რომ გაუმართლებელია ლიცენზირების პარალელურად, ცალკე ნებართვების სისტემის შემოტანაც, რამდენადაც, ნებართვა თავისი შინაარსით პრაქტიკულად არ განსხვავდება ლიცენზირებისაგან. ნებართვა იგივე ლიცენზიაა. მათ შორის განსხვავება მხოლოდ ლიცენზიის გამცემი ორგანოების იერარქიულ დონეებს, ვადასა და არა მათ შორის განსხვავებაში გამოიხატება. წარმოდგენილ კანონში ერთი და იგივე საქმიანობა ლიცენზიაშიც არის დასახელებული და ნებართვებშიც. ასეთი თანხვედრა კი, ცხადია, იმას განაპირობებს, რომ ერთი და იმავე სახის საქმიანობაზე ლიცენზიაც გაიცეს და ნებართვაც და მეწარმეს შესაძლოა ორმაგი ხარჯის გაღებამ მოუწიოს.
ამრიგად, კანონით არ არის მიღწეული ანტიკორუფციული პროგრამით დასმული მთავარი ამოცანა, სამეწარმეო საქმიანობის ლიცენზირების (ნებართვების) რაოდენობის შემცირების თვალსაზრისით, ანუ ლიცენზირების ძირითადი პრინციპებიდან გამომდინარე არ არის გადაჭრილი საკითხი იმასთან დაკავშირებით, თუ საერთოდ, როდის უნდა მიმართოს სახელმწიფომ ლიცენზირებას, რომელი სფეროები რეგულირდებოდეს სერტიფიცირებით, სტანდარტებით, ანტიმონოპოლიური კანონმდებლობით და ა.შ. როდესაც ქვეყანაში უკვე მოქმედებენ კანონები “მომხმარებელთა უფლებების დაცვის შესახებ”, “მონოპოლიური საქმიანობისა და კონკურენციის შესახებ”, “პროდუქციისა და მომსახურების სერტიფიცირებისა შესახებ” და “სტანდარტიზაციის” შესახებ, აგრეთვე, განსაზღვრულია მათ შესრულებაზე კონტროლის განმახორციელებელი სახელმწიფო ორგანოები, მიგვაჩნია, რომ ადგილი აქვს სახელმწიფოს ფუნქციების გარკვეულ დუბლირებას, მაგალითად ლიცენზირებისა და სავალდებულო სერტიფიცირების პარალელური პრაქტიკის სახით. აღნიშნულიდან გამომდინარე იბადება კითხვა: რა მიზანს ემსახურება ლიცენზირების პრაქტიკა და საჭიროა თუ არა იგი ასეთი ყოვლისმომცველი მასშტაბებით? მით უმეტეს, რომ ლიცენზირების პროცესი, როგორც პრაქტიკა ადასტურებს, რიგი “უკუჩვენებით” ხასიათდება და არც თუ იშვიათად მივყავართ კონკურენტული გარემოს ფორმირების, მეწარმეობის მხარდაჭერისა და მომხმარებელთა დაცვის სახელმწიფო პოლიტიკის საწინააღმდეგო პრაქტიკამდე.
სხვა საკითხია, თუ რამდენად ეფექტიანად ხორციელდება ზემოაღნიშნული კანონები და შესაბამისი ორგანოები პრაქტიკულად როგორ ართმევენ მათზე დაკისრებულ მოვალეობებს. ვფიქრობ, თუ არსებობს ზემოხსენებული კანონების შეუსრულებლობის ობიექტური და სუბიექტური მიზეზები, მაშინ მიზანშეწონილია წინადადებების შემუშავება მათ აღმოსაფხვრელად და არა ლიცენზირების ახალი ორგანოების შექმნა და შესაბამისი საქმიანობების ლიცენზირებად საქმიანობათა ნუსხაში შეტანა.
აღნიშნულის ფონზე მიზანშეწონილია განიმარტოს შემდეგი:
– იმ შემთხვევაში, თუ რაიმე საქმიანობის, საქონლის, ან მომსახურების კანონთან შესაბამისობაზეა საუბარი, ყველა ამ შემთხვევაში მიზანშეწონილია სერტიფიცირება. მაშასადამე, სერტიფიცირების პრინციპი მდგომარეობს ინფორმირებაში ანუ მომხმარებლის, მაკონტროლებლის, თუ სხვათა ინფორმირების საკითხი წყდება სერტიფიცირებით;
– მომსახურებისათვის, პროდუქტისათვის, საწარმოო პროცესისათვის და მეურნეობის სხვა ობიექტის, სუბიექტის, თუ მოვლენისათვის სავალდებულო თვისების დაწესების ამოცანა წყდება სტანდარტიზაციით და ამ შემთხვევაშიც ლიცენზირების საფუძველი არ არსებობს;
– მონოპოლიური საქმიანობის აღმოფხვრა ხორციელდება სპეციალური ანტიმონოპლიური რეგულირების მექანიზმებით;
– კანონდარღვევის გამოვლენა ხდება სახელმწიფო კონტროლის მექანიზმით, ხოლო კანონდარღვევის აღმოფხვრა ხორციელდება მართლმსაჯულებისა და მისი აღსრულების მექანიზმებით.
ყველა ზემოდასახელებული წარმოადგენს თავისუფალი ეკონომიკის ამა თუ იმ დეფექტთა გამოსწორების გზას სახელმწიფო რეგულირების შესაბამისი ფორმით, მაგრამ არა ლიცენზირების, არამედ სხვა, უფრო ქმედითი, შესაბამისი და ეფექტური ფორმით.
ამრიგად, ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე და იმ პრაქტიკის ანალიზის შედეგად, რასაც ადგილი აქვს სალიცენზიო საქმიანობაში, დასმულ კითხვაზე ბუნებრივად ჩნდება მოსაზრება ლიცენზირების არსებული სისტემის მაქსიმალურად გამარტივების აუცილებლობისა და რაც მთავარია, ლიცენზირების პრინციპებიდან გამომდინარე ლიცენზირებას დაქვემდებარებულ საქმიანობათა ნუსხის ოპტიმიზების თაობაზე.
ზემოაღნიშნულს ნათლად ასახავს შემდეგი მაგალითებიც. კერძოდ, მოქმედი კანონმდებლობით, ლიცენზირებად საქმიანობათა ნუსხას მიეკუთვნება კვების (მათ შორის, ბავშვთა კვების) პროდუქციის წარმოება, საპროექტო-სამშენებლო საქმიანობა და სხვა.
მაგალითიათვის თუ განვიხილავთ კვების პროდუქტების წარმოებისათვის ფირმის დაფუძნების შემდეგ, აღნიშნული საქმიანობის დაწყებისათვის საჭირო საბუთების გრძელ ნუსხას, რომლის შეგროვებაც ესაჭიროება მეწარმეს, ცხადად გამოჩნდება, რომ ხსენებული იმდენად დამქანცველი და შრომატევადია, რომ მეწარმე იძულებულია წავიდეს გარკვეულ “გარიგებაზე”. არადა, აღნიშნული საქმიანობა ნამდვილად არ საჭიროებს ლიცენზირებას, რამდენადაც სერტიფიცირება ბოლომდე ხსნის პრობლემას.
რაც შეეხება, საპროექტო-სამშენებლო საქმიანობას, “საპროექტო-სამშენებლო საქმიანობის ლიცენზირების შესახებ” საქართველოს კანონის თანახმად, ლიცენზირებას ექვემდებარება 21 სახეობის საქმიანობა. არადა, კანონში მოცემულ საქმიანობათა სეგმენტაცია (რაც გავრცელებული პრობლემაა), აშკარად იძლევა მათი აგრეგირების საშუალებას.
კანონის თანახმად, ლიცენზირებას დაქვემდებარებულ საქმიანობათა შორისაა საპროექტო სამუშაოები, მაშინ, როდესაც პროექტი ნებისმიერ შემთხვევაში შემდგომ დამტკიცება-შეთანხმებას ექვემდებარება, რომლის დროსაც პროექტი შესაბამის ექსპერტიზას გადის, ანუ საქმე გვაქვს მრავალსაფეხურიანი ლიცენზირების მავნე (და გავრცელებულ) პრაქტიკასთან. ამასთან, კანონის თანახმად, ლიცენზირებად საქმიანობას მიეკუთვნება, როგორც სამშენებლო და საპროექტო, ასევე მშენებლობის პროექტების საექსპერტიზო საქმიანობა. ამდენად, საპროექტო საქმიანობის განხორციელებაზე დამატებით ლიცენზიის საჭიროება არამართებულია. ამასთან, არსებული კანონმდებლობა ითვალისწინებს მშენებლობის ნებართვის აუცილებლობას, რომლის ასაღებად საჭირო პროცედურა საკმაოდ გართულებულია.
გაუმართლებლად მიგვაჩნია აღმზრდელობით-საგანმანათლებლო დაწესებულებების ლიცენზირებად საქმიანობათა ნუსხაში შეტანაც. საგანმანათლებლო დაწესებულების ატესტაციისა და აკრედიტაციის მექანიზმები სრულიად საკმარისია განათლების სფეროში სახელმწიფოს მხრიდან კონტროლისათვის და შეგვიძლია უარი ითქვას აღმზრდელობით-საგანმანათლებლო დაწესებულებათა საქმიანობის ლიცენზირებაზე.
ასევე, მიზანშეწონილად არ მიგვაჩნია ჰიდრომეტეოროლოგიური საქმიანობის ლიცენზირებისადმი დაქვემდებარებაც (ლიცენზიის გამცემი ჰიდრომეტეოროლოგიის სახელმწიფო დეპარტამენტი). კანონის თანახმად, სამთავრობო დაწესებულებას უფლება არ აქვს გადასცეს სხვა სახელმწიფო, ან არასახელმწიფო დაწესებულებებს უფლებები და მოვალეობები, რომლებიც მის კომპეტენციას განეკუთვნება, თუ საქართველოს კანონმდებლობით სხვა რამ არ არის დადგენილი. აღნიშნულიდან გამომდინარე, გაუგებარია მიდგომა აღნიშნული საქმიანობის განხორციელების სხვა სახელმწიფო ორგანოსა თუ კერძო ფიზიკურ და იურიდიულ პირებზე დელეგირებასთან დაკავშირებით. აღნიშნულის იმ მოტივით გამართლება, რომ ასეთი საქმიანობის უფლება მათ მხოლოდ დაკვირვების სახელმწიფო ქსელით გაუშუქებელ ტერიტორიებზე ექნებათ, არამართებულია. თუკი ჰიდრომეტეოროლოგიური საქმიანობა და შესაბამისად, ამ საქმიანობით მიღებული შედეგები სახელმწიფოებრივ მნიშვნელობას ატარებს და იგი სახელმწიფოს ფუნქციებში შედის, მაშინ შესაბამისი საქმიანობა სახელმწიფომ უნდა განახორციელოს და მანვე უნდა მოიცვას დაკვირვების გაუშუქებელი ტერიტორიებიც. წინააღმდეგ შემთხვევაში, თუ დასაშვებია ჰიდრომეტეოროლოგიური საქმიანობის სხვა სახელმწიფო, თუ კერძო პირთა მიერ განხორციელება, მაშინ აღნიშნული საქმიანობის უფლება მათ არა მხოლოდ სახელმწიფო ქსელით გაუშუქებელ ტერიტორიებზე, არამედ ყველგან უნდა გააჩნდეთ.
ამასთან, ჰიდრომეტეოროლოგიური საქმიანობის, როგორც სახელმწიფო, ასევე კერძო პირებზე დელეგირება ლიცენზირების გზით არამართებულიად მიგვაჩნია, რამდენადაც ჰიდრომეტეოროლოგიური საქმიანობის მონაწილე მოვალეა გამზომი ხელსაწყოების სერტიფიცირება, სტანდარტიზება, მეტროლოგიური დამოწმება და კონტროლი განახორციელოს შესაბამის სახელმწიფო უწყებაში, რომელსაც ეს ფუნქცია მინიჭებული აქვს საქართველოს კანონით, “გაზომვათა ერთიანობის უზრუნველყოფის შესახებ”. აღნიშნულიდან გამომდინარე, სერტიფიცირება, სტანდარტიზება, მეტროლოგიური დამოწმება და კონტროლი სრულიად საკმარისია, რათა შესაბამისმა პირმა ზემოხსენებული საქმიანობა განახორციელოს და ამასთან, არა მხოლოდ სახელმწიფოს მიერ გაუშუქებელ ტერიტორიაზე. ამრიგად, თუკი ჰიდრომეტეოროლოგიური საქმიანობის განხორციელების უფლების დელეგირება დასაშვებია, მაშინ ლიცენზირების ინსტიტუტი აქ სრულიად ზედმეტია და აღნიშნულს სერტიფიცირება, სტანდარტიზება, მეტროლოგიური დამოწმება და კონტროლი გადაწყვეტს.
ამრიგად, მოყვანილი მაგალითები იმის ნათელი ნიმუშია, რომ ლიცენზირების სფეროს გაუმჯობესების მთავარი საშუალება არის მნიშვნელოვანი სამუშაოს ჩატარება თითოეულ დარგსა და სფეროში, რათა გაირკვეს ცალკეული სფეროს ლიცენზირების მიზანშეწონილობასთან დაკავშირებული საკითხი, შესაბამისად კი ლიცენზირების პრინციპებიდან გამომდინარე დაიხვეწოს ლიცენზირებას დაქვემდებარებულ საქმიანობათა ნუსხა და მისი გამცემი ორგანოები.
რაც შეეხება სალიცენზიო მოსაკრებლების საკითხს, უნდა აღინიშნოს, რომ თუ “სამეწარმეო საქმიანობის ლიცენზირების და ნებართვების გაცემის საფუძვლების შესახებ” კანონით, ლიცენზირებას დაქვემდებარებული სამეწარმეო საქმიანობათა სალიცენზიო მოსაკრებელი, საქართველოს ცენტრალურ ბიუჯეტში ერთჯერადი სავალდებულო გადასახდელია, სხვა საკანონმდებლო აქტებით, მაგალითად, “ელექტროენერგეტიკისა და ბუნებრივი გაზის შესახებ” კანონით დარეგულირებული სფეროს სალიცენზიო მოსაკრებელი, ზემოაღნიშნულისაგან განსხვავებით, “რეგულირების საფასურად” იწოდება და მისი გადახდა ყოველწლიურად წარმოებს ელექტროენერგეტიკის მარეგულირებელი ეროვნული კომისიის ანგარიშზე, განსხვავებით სალიცენზიო მოსაკრებლის ცენტრალურ ბიუჯეტში ერთჯერადი შესატანის ხასიათისაგან.
კავშირგაბმულობისა და ფოსტის სფეროში კი, ლიცენზიის მაძიებელს ლიცენზიის მისაღებად უწევს სალიცენზიო მოსაკრებლის, სალიცენზიო გადასახდელის, ხოლო ლიცენზიის მფლობელს კი ყოველწლიურად რეგულირების საფასურის გადახდა. ჩამონათვალიდან სალიცენზიო მოსაკრებელი ირიცხება ცენტრალურ ბიუჯეტში სალიცენზიო მოსაკრებლების შესახებ კანონის შესაბამისად; სალიცენზიო გადასახდელის 20% ირიცხება კომუნიკაციების ეროვნული კომისიის ანგარიშზე, 80% კი – სახელმწიფო ხაზინაში გახსნილ ფინანსთა სამინისტროს სპეციალურ ანგარიშზე, ხოლო რეგულირების საფასურს ლიცენზიის მფლობელი ყოველწლიურად უხდის კომისიას.
ამრიგად, მნიშვნელოვანია გაირკვეს სალიცენზიო მოსაკრებლის ბუნება. საერთოდ, საჭიროა თუ არა ლიცენზირებისათვის მოსაკრებლის არსებობა. იდეალურ შემთხვევაში, სახელმწიფომ მთელი ფისკალური დატვირთვა მხოლოდ გადასახადებში უნდა ჩადოს. ფისკალური დატვირთვისაგან უნდა გათავისუფლდეს ყველა სხვა ურთიერთობა, მათ შორის, ნებისმიერი მოსაკრებელი, რომელსაც უნდა ჰქონდეს მხოლოდ ფასის ბუნება საზოგადოებრივი პროდუქტის, საზოგადოებრივი მომსახურებისათვის. ლიცენზირების შემთხვევაში კი, რაიმე დამატებითი პროდუქტი არ იქმნება, მისი მიზანი სახელმწიფო რეგულირების ერთ-ერთი ფორმის განხორციელებაა. თუმცა, სალიცენზიო მოსაკრებლის დაწესების შემთხვევაში (რაც მიღებული პრაქტიკაა), იგი ფისკალურ დატვირთვას ცალსახად უნდა გაემიჯნოს. სალიცენზიო მოსაკრებელს უნდა მიენიჭოს მხოლოდ ორი დატვირთვა:
1. მოსაკრებელი უნდა ანაზღაურებდეს ლიცენზიის გაცემის პროცედურასთან დაკავშირებულ დანახარჯებს. ამგვარი ოდენობის გადასახადი მეწარმეებს უბიძგებს იშუამდგომლონ ლიცენზირებისათვის მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ აქვთ სერიოზული მიზანი და საფუძველი ლიცენზიის მიღებისათვის და აქვთ უნარი დააკმაყოფილონ რეგულირების კრიტერიუმები;
2. უფლების მინიჭებისათვის. ეს თანხა სამეწარმეო საქმიანობის სხვადასხვა სახეობების მიხედვით შეიძლება საერთოდ არ არსებობდეს ან მნიშვნელოვნად დიდი იყოს და უნდა შევიდეს ცენტრალურ ბიუჯეტში.
სამწუხაროდ, აღნიშნული პრინციპები ხშირად ირღვევა. ამასთან, კიდევ უფრო გაურკვეველია ურთიერთობა დარგობრივი მარეგულირებელი კომისიების ლიცენზირების შემთხვევაში, სადაც წესდება ე. წ. “რეგულირების საფასურები” და შესაბამისად, მარეგულირებელი კომისია მატერიალურად დამოკიდებული ხდება სამეურნეო აგენტებზე, რომელთა მიმართაც იგი მიუკერძოებელი პოლიტიკის შემქმნელი უნდა იყოს;
დასასრულს, ყოველივე ზემოაღნიშნულის ფონზე მიზანშეწონილია აღინიშნოს, რომ ლიცენზირების სფეროსთან მიმართებაში, შესაბამისი ნების და საკითხისადმი სიღრმისეული მიდგომის შემთხვევაში, შესაძლებელია ლიცენზირების არსებული სისტემის არსებითი გამარტივება, განტვირთვა და გამჭვირვალეობის მიღწევა, რაც, ცხადია, მნიშვნელოვანი დადებითი ნაბიჯი იქნება სამეწარმეო გარემოს გაუმჯობესების თვალსაზრისით.
