ქონების პალატა – მართვის ახალი მოდელი
სოფიკო სიჭინავა
იქ, სადაც არსებობს სახელმწიფო, არსებობს სახელმწიფო ქონება, რომელსაც მესაკუთრის მიერ ისევე სჭირდება მართვა, როგორც, ნებისმიერი კერძო პირი მართავს თავის კერძო ქონებას, თვითონ ან თავისი წარმომადგენლის მეშვეობით .
აქამდე აქცენტი პრივატიზაციაზე იყო გადატანილი და, შესაბამისად, ამ უზარმაზარი სახელმ-წიფოს ქონების გაყიდვის პროცესი უფრო მძიმე და აქტუალური იყო, ვიდრე სახელმწიფოს ხელში დარჩენილი წილების მართვა. დღეს დადგა დრო, როდესაც წინა პლანზე წამოვიდა ქონების მართვა, რადგან სახელმწიფო ქონების უმართავობის პირობებში, ფაქტობრივად, იგი კერძო პირების საკუთრება გახდა. მას მხოლოდ ფორმალურად ერქვა სახელმწიფო ქონება, სინამდვილეში დირექტორების, ან მათი დამნიშვნელების საკუთრება გახლდათ. აქედან გამომდინარე, სახელმწიფო ქონებიდან ბიუჯეტში დივიდენდები არ შემოდიოდა. რომ გადავხედოთ წლების განმავლობაში, ჯამში, სასაცილო ციფრებია. სახელმწიფო საწარმოები, რომლებიც მუშაობდნენ, იმის ნაცვლად, რომ რაღაც შემოსავალი ჰქონოდათ, სახელმწიფოსთვის მუდმივად ზარალის მომტანები იყვნენ.
როგორ ხორციელდება დღეს სახელმწიფო საწარმოების მართვა?
რომან გოცირიძე (პარლამენტის საბიუჯეტო ოფისის ხელმძღვანელი) -სამეთვალყურეო საბჭოში ინიშნებიან ადამიანები, რომელებიც ამ საწარმოებიდან ანუ სახელმწიფო უწყებიდან ფულს იღებენ არა იმისთვის, რომ მეთვალყურეები იყვნენ, არამედ იმისთვის, რომ დირექტორების საქმიანობაზე თვალი დახუჭონ. სამეთვალყურეო საბჭოში, ძირითადად, დარგობრივი მინისტრების დანიშნული პირები არიან თავმოყრილნი, როგორც წესი, მათი მეგობრები ან ახლობლები. ისინი არაფერს აკეთებენ გარდა იმისა, რომ იღებენ საკმაოდ მაღალ ხელფასებს, ანუ ასე დავარქვათ ქრთამს, რათა, როგორც მოგახსენეთ, დირექტორების საქმიანობაზე თვალი დახუჭონ. დირექტორთა ის კატეგორია, რომლებიც სახელმწიფო ქონების ბაზაზე არსებული საწარმოების რეალურ, ოპერატიულ მართვას ეწევიან, სინამდვილეში იღებენ შემოსავლებს, რომლებიც წილების სახით “ზემოთ” მისდით. ეს წილები საკმაოდ დიდია. სფერო – უზარმაზარი: ენერგეტიკა, კავშირგაბმულობა, პორტები თუ მრეწველობის სხვა ობიექტები. ფაქტობრივად, დირექტორების შემოსავლის წყარო სახელმწიფო ქონება ხდება.
სახელმწიფო ქონების მართვის უამრავი მოდელი არსებობს. ჩვენ სუსტი სახელმწიფო, სუსტი ადმინისტრირების უნარის მქონე ქვეყანა გვაქვს, დიდია კორუფციის მასშტაბები. ქვეყანაში უნდა არსებობდეს ქონების მართვის ისეთი მოდელი, რომლის განხორციელების უნარიც თავისი რესურსებით ქვეყანას გააჩნია. დღეს სახელმწიფო ქონების მართვა რაიმე კერძო სტრუქტურის მიერ, იქნება ეს ჰოლდინგი თუ სხვა ტიპის სააგენტო, რომელიც წილებს კომერციული პრინციპით მართავს, საქართველოში სახელმწიფო ქონების განიავების და კერძო არხებში გადაქაჩვის საშუალება იქნება.
რომან გოცირიძის აზრით, თუკი ჰოლდინგი შეიქმნება, რომელსაც სხვადასხვა სახელმწიფო საწარმოში წილები ექნება, მართვის გარდა იგი სამეურნეო ფუნქციებსაც შეითვისებს და მოხდება ისე, როგორც საბჭოთა კავშირის დროს იყო – სამინისტროები, სადაც მოგების რაღაც ნაწილი მიდიოდა ბიუჯეტში, ნაწილი თავად ამ საწარმოს განვითარებისთვის რჩებოდა, რაღაც ნაწილს კი ჰოლდინგი წაიღებდა.
რომან გოცირიძე – ჰოლდინგი, თავის მხრივ, დამოუკიდებელ სამეურნეო საქმიანობას დაიწყებს, დამოუკიდებელ ფირმებს შექმნის, თავისი ქონების ფარგლებში დამოუკიდებლად დადგება გარანტად და, საბოლოო ჯამში, იმ საწარმოებს, რომელსაც იგი მართავს, გააკოტრებს.
ამასთან ერთად, აბსოლუტურად არაეფექტურია, როდესაც რომელიმე ორგანიზაციის სამართავად რომელიღაცა შუალედური კომერციული ფირმა იქმნება. მაგალითისთვის, თუ სასტუმრო “მეტეხის” სამართავად ქმნი “მეტეხის” მართვის შპს-ს, რა თქმა უნდა, ძალიან სასაცილოა, თუმცა, საქართველოში მსგავსი ფაქტებიც არის. დღეს ამ სფეროში აბსოლუტური ქაოსია.
იგივე “შერატონ მეტეხი პალასის” მაგალითის მიხედვით რომ ვიმსჯელოთ, სასტუმროს 85% მერიის საკუთრებაა, 15% – უცხოელი პარტნიორის. შერატონს ამ სასტუმროდან წილი არ აქვს. იგი დაქირავებულია და მართავს მას იმიტომ, რომ მსგავს ბიზნესში გამოცდილება გააჩნია. ექსპერტების ვარაუდით, მართვა დაახლოებით ასე უნდა ხორციელდებოდეს.
რომან გოცირიძე – პირადად, დამოუკიდებელი სააგენტოს შექმნას ვემხრობი, რომელზედაც სახელმწიფო მართვის ქონების სამინისტროს ძლიერი გავლენა ექნება. სამეთვალყურეო საბჭოს შექმნის დღევანდელი წესები არავითარ შემთხვევაში არ უნდა არსებობდეს ნაცნობ-მეგობრების დანიშვნის სახით. სამეთვალყურეო საბჭოებს უნდა მართავდნენ სააგენტოს პროფესიონალი მენეჯერები, ანუ იქ უნდა შეიქმნას მობილური ჯგუფი. დასაშვებია, ეკონომიის მიზნით ერთი ადამიანი ხუთ ან ათ სამეთვალყურეო საბჭოში იყოს მივლინებული და შეიქმნას რეალური მმართველი კომპანია.
ბუნებრივია, დირექტორების მოხსნა-დანიშვნა კონცენტრირებული უნდა იყოს სააგენტოს ხელში. ამას შეგვიძლია სუპერსამინისტრო დავარქვათ. ძალინ მძიმე იქნება ერთი სტრუქტურიდან მრავალი დარგის მართვა: ჯანდაცვა, ენერგეტიკა, სოფლის მეურნეობა და ა.შ. მაგრამ დეცენტრალიზებულმა მართვამ, რომელიც ჩვენთან არსებობდა, როდესაც დარგობრივი სამინისტროების ხელში იყო ყველაფერი, იმ მოტივით, რომ თითქოს 15 სამინისტრო უკეთ შეასრულებდა დაკისრებულ ფუნქციებს, ვიდრე ერთი, ამან აბსოლუტური კრახი განიცადა და მოხდა სახელმწიფო ქონების სრული განიავება.
ბუნებრივია, კონცენტრირებაში არის თავისი მინუსები, მაგრამ დარგობრივი სამინისტროების მართვის პრინციპი ერთხელ და სამუდამოდ უნდა მოისპოს საქართველოში. სამინისტროები დარგში რეალურად პოლიტიკის გამტარებლის ფუნქციის მქონე დაწესებულებები უნდა გახდნენ. ანუ ფუნქციონალური მარეგულირებელი ნორმატივების შემქმნელი, წესების დამკანონებელი. ეკონომიკის სამინისტროსთვის სულ ერთი უნდა იყოს მრეწველობის რომელი საკუთრების ფორმაში იქნება ესა თუ ის ობიექტი.
რომან გოცირიძე – როდესაც ეკონომიკის სამინისტრო წილის მფლობელია, ბუნებრივია, ის თავისი წილის გადიდებაზე და უკეთ მართვაზე ზრუნავს და, ფაქტობრივად, კერძო საწარმოების კონკურენტი ხდება. ნაცვლად იმისა, რომ მათ განვითარებას შეუწყოს ხელი, კონკურენციას უწევს კერძო ბიზნესს. ე.ი. ნეიტრალური სტიმულატორის როლის ნაცვლად დაინტერესებული ჰოლდინგის როლში გამოდის. რაც შეეხება პრივატიზების ფუნქციას, არა მგონია ამ ეტაპზე მაინცდამაინც აუცილებელი იყოს შერწყმები და ეკონომიკის სამინისტროს სახით რაღაც სუპერსამინისტროს შექმნა. თუმცა, არც ესაა გამორიცხული. 5-6 წლის განმავლობაში პრივატიზაციის თემა წინ იქნება წამოწეული. ფაქტობრივად, სამინისტროს ორად გაყოფა – მართვის ფუნქციის სააგენტოსთვის გადაცემა და პრივატიზაციის ფუნქციაზე კონცენტრირება რამდენიმე წელიწადში უფრო ეფექტიანი იქნება.
სახელმწიფო ქონების მართვის საკითხებისადმი განსხვავებული შეხედულება აქვს ბატონ ვლადიმერ პაპავას. მისი აზრით, ქონების მართვისთვის ყველაზე ეფექტური საჯარო სამართლის იურიდიული პირის, ქონების პალატის შექმნაა. მისივე ავტორობით შექმნილი ქონების პალატის კანონპროექტის მიხედვით, ქონების ქვეშ არა მარტო კაპიტალი შედის, როგორც ეს იყო დღემდე, შედის მიწაც და სასარგებლო წიაღისეულიც. ანუ ქონების პალატამ, თუკი იგი შეიქმნება, უნდა მართოს სახელმწიფოს ხელთ არსებული კაპიტალიც, მიწაც და სასარგებლო წიაღისეულიც. რაც შეეხება ფინანსურ ასპექტს, თუკი დღეს სახელმწიფო ქონების მართვიდან მიღებული თანხები წარიმართება ბიუჯეტში, ამ მოდელით, ქონების გაყიდვით, პრივატიზაციით, იჯარის გაცემითა თუ სასარგებლო წიაღისეულით სარგებლობისათვის ლიცენზიის გაყიდვით მიღებული ფული ეროვნულ ბანკში უნდა წავიდეს, რომელიც ამ პალატის ანგარიშზე დაჯდება და არა ბიუჯეტში. თუ მთავრობას ფული დასჭირდება, მან უნდა ისესხოს ეროვნული ბანკიდან, ანუ მას არ ექნება მუქთა ფული პრივატიზებიდან თუ სახელმწიფო საწარმოო დივიდენდების სახით. ამასთანავე, ეს რესურსი ეროვნულ ბანკში შექმნის დამატებით საკრედიტო წყაროს, ანუ ქვეყნის საკრედიტო ბაზარს გააიაფებს.
ვლ. პაპავა – ქონების პალატა, სახელმწიფო ქონების, როგორც ასეთის, ახალი გააზრება და მისი თვისობრივად ახალი მართვაა. ეს მოდელი განსხვავებულია და ამარტივებს სახელმწიფო სტრუქტურას, რადგანაც ასეთი სამინისტრო, როგორც ქონების მართვის სამინისტროა, აღარ იარსებებს. მიწის მართვის დეპარტამენტის ფუნქციები და გარემოს დაცვის სამინისტროს ფუნქციები თვისობრივად იცვლება და იზღუდება. ეს კიდევ ერთ უჩვეულო ფუნქციას ჩამოაშორებს სახელმწიფოს – ქონების მართვას. რაც შეეხება ანტიკორუფციული ბიუროს მოდელს, ქონების პალატისგან თვისობრივად განსხვავებულია. მათი მოდელის მიხედვით, უნდა შეიქმნას სახელმწიფო ჰოლდინგი, ანუ კერძო სამართლის იურიდიული პირი. ქონების პალატა კი ყოველწლიურად სახელმწიფო მართვის პოლიტიკას შეიმუშავებს დოკუმენტის სახით, წარუდგენს პრეზიდენტს და პრეზიდენტი პარლამენტში ამ დოკუმენტის დამტკიცების მოთხოვნით შედის. ანუ გაწერილი იქნება რა თანხები, რა თანაფარდობით უნდა წავიდეს სახელმწიფო ქონების პალატის ანგარიშზე ეროვნულ ბანკში და რა დარჩეს ამა თუ იმ საწარმოს განვითარებისათვის. პალატასთან იქმნება საინვესტიციო სადაზღვევო კომპანია, რომელიც კერძო სამართლის იურიდიული პირი იქნება და სახელმწიფოს სახელით იგი განახორციელებს საინვესტიციო საქმიანობას.
ვლ. პაპავა – აქ აბსოლუტურად გამიჯნულია ფუნქციები, პოლიტიკა მიჰყავს საჯარო სამართლის იურიდიულ პირს, რომელსაც მას პარლამენტი უმტკიცებს, ხოლო რეალურ საქმიანობას, კერძო სამართლის იურიდიული პირი, კომპანია ახორციელებს. ანტიკორუფციული ბიუროს მოდელში ასეთი გამიჯვნა არ არის. დეტალურად ეს დოკუმენტი არ მინახავს. არც ვიცი ის არსებობს თუ არა, მაგრამ მათი მოდელის მიხედვით, ჰოლდინგს პოლიტიკას ეკონომიკის სამინისტრო დაუმტკიცებს. ანტიკორუფციულის ამ იდეას გავიზიარებ იმ შემთხვევაში და ისიც მერე, როდესაც დეტალურად გავეცნობი, თუკი ჩვენ გადავალთ მინისტრთა კაბინეტის მოდელზე. მანამდე ეს შესაძლოა, მხოლოდ საჯაროობას ჩამოცილებული დახურული ბუდე იყოს მავანთა და მავანთათვის. მაშინ, როდესაც, რასაც ჩვენ ვთავაზობთ პალატის სახით, საკმაოდ გამჭვირვალე პროცედურაა.
რომან გოცირიძეს მიაჩნია, რომ ქონების პალატა ძალიან რთულ მექანიზმშია წარმოდგენილი და ამ მოდელით სახელმწიფო ქონების მართვა ძნელი იქნება.
რ. გოცირიძე – ვფიქრობ, რომ ქონების მართვა სქემატურად გამოგონილი თამაშის წესია. იგი არაეფექტური იქნება, არ იმუშავებს და მიმაჩნია, რომ ამას ჩვენ ვერასოდეს შევქმნით. ურთიერთობა ეროვნულ ბანკთან, აკუმულირებული თანხების არასაბიუჯეტო სახსრებით გამოყენება, ნაკლებად რეალური მეჩვენება. თან, არც ამდაგვარი მართვის ტრადიცია არა თუ არ გვაქვს, აპრობირებული მექანიზმის არარსებობის გამო, გამოვა ქართული მოდელი. მიმაჩნია, რომ უნდა იყოს ის, რაც ტრადიციულია დასავლეთში, ან ის, რაც გარდამავალი ეკონომიკის ქვეყნებს გამოვლილი აქვთ.
თუმცა, ვლადიმერ პაპავას მიაჩნია, რომ ის, რაც შემუშავდა სააგენტოს სახით ქონების მართვის სამინისტროში პალატის შესაქმნელად შუალედური მოდელია. მისი განცხადებით, თუ სწორი მიმართულებით წავალთ, დღეს შექმნილი სააგენტო ხვალ შეიძლება სახელმწიფო ქონების პალატის პროტოტიპი გახდეს. ჩამოყალიბდება საჯარო სამართლის იურიდიული პირი და მის ბაზაზე შეიძლება ახალი ფუნქციები შეიძინოს და გარდაიქმნას სახელმწიფო ქონების პალატად.