სახელმწიფო შესყიდვების პოლიტიკის შედეგები და განვითარების ტენდენციები საქართველოში

ავტორის სტილი დაცულია
ქეთი სიდამონიძე            
ივანე ჯავახიშვილის სახელობის თბილისის სახელმწიფო უნივერსიტეტის
ეკონომიკისა და ბიზნესის ფაკულტეტის IV კურსის სტუდენტი
qsidamonidze@gmail.com

ანოტაცია

საქართველოში, ისევე როგორც, სხვა მრავალ განვითარებულ თუ განვითარებად ქვეყანაში, სახელმწიფო შესყიდვების პოლიტიკის ჩამოყალიბება ხანგრძლივი პროცესი არის  და მრავალი ცვლილება ხორციელდება მისი ჩამოყალიბების საწყის ეტაპზე. იმ პერიოდში,როდესაც  იგი პირველ ნაბიჯებს დგამდა, საქართველოში საკმაოდ მძიმე ეკონომიკური სიტუაცია იყო როგორც ფინანსური, ისე ტექნოლოგიური თვალსაზრისით. სწორედ ამიტომ ჩამოყალიბების დროიდან დღემდე აქტიურად მიმდინარეობას ახალი ნაბიჯების გადადგმა სახელმწიფო შესყიდვების მიმართულებით და თითოეული წარმატებით განხორციელებული პროექტი იმის მანიშნებელია, რომ საქართველოში არსებული შესყიდვების პოლიტიკა ეფუძნება სამ ძირითად პრინციპს – სამართლიანობას, პროცესის გამჭირვალეობას და რაციონალურ დაგეგმვასა და ხარჯვას. მოცემულ ნაშრომში განხილულია სახელმწიფო შესყიდვების პოლიტიკის მდგომარეობა როგორც თეორიულ, ისე სტატისტიკურ ჭრილში და მოცემულია მდგრადი საჯარო შესყიდვების იმპლემენტაციის მიმართულებით განხორციელებული აქტივობები.

Annotation

In Georgia, as well as in many other developed and developing countries, the formation of public procurement policy is a long process and many changes are made at the initial stage of its formation. In the period when it was taking its first steps, Georgia was in a rather difficult economic situation, both from a financial and technological point of view. That is why, from the time of its formation to the present day, taking new steps in the direction of public procurement and each successfully implemented project is an indication that the existing procurement policy in Georgia is based on three main principles – fairness, rigor of the process and rational planning and spending. In this article, the state of public procurement policy is discussed both theoretically and statistically, and the activities carried out in the direction of sustainable public procurement implementation are given.

სახელმწიფო შესყიდვების პოლიტიკის მდგომარეობის თეორიული მიმოხვილვა

სახელმწიფო შესყიდვების სისტემის გამართული ფუნქციონირება მნიშვნელოვანია ქვეყნის სტრატეგიული განვითარებისთვის, ვინაიდან ეფექტიანი სახელმწიფო შესყიდვების სისტემის საშუალებით შესაძლებელია დაიზოგოს საჯარო სახსრები და თავიდან იქნას აცილებული თანხების არამიზნობრივი, არაეკონომიური ხარჯვა.

სახელმწიფო შესყიდვები წარმოადგენს კორუფციისადმი ერთ-ერთ ყველაზე მოწყვლად სფეროს. არაეფექტიანი სახელმწიფო შესყიდვების სისტემა აფერხებს ბაზარზე კონკურენციას რაც იწვევს საქონლის, მომსახურების მიწოდებისა და სამშენებლო სამუშაოების შესყიდვისას საბიუჯეტო ორგანიზაციების მიერ გადახდილი თანხის ზრდას, ეს კი გავლენას ახდენს სახელმწიფო ხარჯების გაუმართლებელ ზრდაზე. გარდა ამისა, 2021 წლის განმავლობაში განხორციელებული სახელმწიფო შესყიდვების ჯამური ღირებულება 5,754,188,526 ლარს გაუტოლდა, რაც ქვეყნის მთლიანი შიდა პროდუქტის დაახლოებით 10%-ს შეადგენს. [6]

საქართველოში დანერგილია სახელმწიფო შესყიდვების ერთიანი ელექტრონული სისტემა (eProcurement), რომელიც გაეროს საჯარო სამსახურის კონკურსზე ნომინაციაში − „კორუფციის პრევენცია და კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლა“, ერთ-ერთ საუკეთესოდ იქნა აღიარებული. უკანასკნელი რამდენიმე წლის განმავლობაში გატარდა მნიშვნელოვანი რეფორმები სახელმწიფო შესყიდვების პროცესის ქმედითობის გაზრდისა და სახელმწიფო შესყიდვების ერთიანი ელექტრონული სისტემის (eProcurement) მოდერნიზების თვალსაზრისით. განხორციელებული ცვლილებების შედეგად მიღებულ იქნა მსოფლიოში ერთ-ერთი ყველაზე გამჭვირვალე, ეფექტიანი და სამართლიანი საჯარო შესყიდვების სისტემა, რომელიც მნიშვნელოვნად ამარტივებს შესყიდვების პროცესს. გარდა ამისა, იგი უზრუნველყოფს სახელმწიფო შესყიდვების პროცესის ყველა ეტაპის გამჭვირვალობას და ამცირებს შესყიდვების პროცესში კორუფციული გარიგებების რისკებს. eProcurement-ის მნიშვნელოვან უპირატესობას წარმოადგენს ის, რომ ნებისმიერ დაინტერესებულ პირს შეუძლია იხილოს საჯარო შესყიდვების პროცესთან დაკავშირებული დოკუმენტები, დაწყებული შესყიდვების წლიური გეგმებიდან, მიმწოდებლებთან დადებული ხელშეკრულებების და ფინანსური ტრანსაქციების ჩათვლით. [1]

2017 წელს სახელმწიფო შესყიდვების სფეროში განსახორციელებელი ცვლილებების შესახებ საქართველოსა და ევროკავშირს შორის ასოცირების შეთანხმების, ღრმა და ყოვლისმომცველი თავისუფალი სავაჭრო სივრცის შესახებ შეთანხმების (DCFTA) საფუძველზე, ნაკისრი ვალდებულებების შესრულების პირველი ფაზის შესაბამისად, დაინერგა ელექტრონული ტენდერის ჩატარების ახალი პროცედურა (TEP) – ელექტრონული ტენდერი პრეკვალიფიკაციით (Restricted Procedure). 2018 წელს eProcurement სისტემას დაემატა საჯარო-კერძო თანამშრომლობის/კონცესიების წარმართვის ახალი ელექტრონული მოდული (PPP). ზემოხსენებულზე დაყრდნობით, შესყიდვების სფეროში ძირეული რეფორმები უკვე გატარებულია, მაგრამ დამატებითი ძალისხმევაა საჭირო სახელმწიფო შესყიდვების მარეგულირებელი კანონმდებლობის დახვეწის, ევროკავშირის საჯარო შესყიდვების კანონმდებლობასთან დაახლოების, ელექტრონული სისტემის სრულყოფამოდერნიზების, შესყიდვებში ჩართული და პოტენციური მომხმარებლების ცნობიერების ამაღლების, დავების განხილვის საბჭოს დამოუკიდებლობის, მიუკერძოებლობისა და ინსტიტუციურად გაძლიერების, მთელი ამ პროცესების გამჭვირვალობისა და ეფექტიანობის მაღალი ხარისხის შენარჩუნების მიზნით. [2], [3]

საქართველო, როგორც გაერთიანებული ერების ორგანიზაციის წევრი, მონაწილეობს გაეროს 2030 წლის მდგრადი განვითარების მიზნების განხორციელებაში. გაეროს წევრმა ქვეყნებმა 2015 წელს შეიმუშავეს მდგრადი განვითარების 17 მიზანი, რომლებიც ემსახურება სიღარიბის აღმოფხვრას, თანასწორობისა და სამართლიანობის მიზნების მიღწევას 2030 წლამდე. აღნიშნულ მიზნებს შორის არის კორუფციის აღმოფხვრა საერთაშორისო მასშტაბით. მიზნის მისაღწევად საქართველოში ჩამოყალიბდა ანტიკორუფციული სტრატეგია, რომელიც ეფუძნება 2019-2020 წწ. სამთავრობო პროგრამას, საუკეთესო საერთაშორისო გამოცდილებას, საერთაშორისო ორგანიზაციების რეკომენდაციებს, ასევე წინა სტრატეგიული დოკუმენტების შესრულების შეფასებისა და არასამთავრობო/საერთაშორისო ორგანიზაციების კვლევების ანალიზს. სამუშაო პროცესი წარიმართა კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის 16 სტრატეგიული პრიორიტეტის საფუძველზე, რომელიც მომზადდა ექსპერტთა დონის ანტიკორუფციული სამუშაო ჯგუფების მიერ გაწეული აქტიური სამუშაოს შედეგად. ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგია განახლებადი დოკუმენტია და მისი განხორციელების შედეგად მიღებული გამოცდილების საფუძველზე შესაძლებელია შესაბამისი ცვლილებების შეტანა. [1], [5]

ფუნდამენტური ანტიკორუფციული რეფორმების შედეგად დღეს საქართველომ აღმოსავლეთ ევროპის ქვეყნებს შორის კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის კუთხით ყველაზე დიდ წარმატებას მიაღწია, ხოლო ევროპის ქვეყნებს შორის კორუფციის დონის ერთ-ერთი ყველაზე დაბალი მაჩვენებლით გამოირჩევა. აღსანიშნავია, რომ საქართველოსა და ევროკავშირს შორის ვიზალიბერალიზაციის ორივე ფაზის ფარგლებში საქართველომ წარმატებით შეასრულა ყველა რეკომენდაცია, რაც კორუფციის პრიორიტეტის ფარგლებში მიზნად იყო დასახული. [5]

სახელმწიფო შესყიდვების პოლიტიკის არსებული მდგომარეობის სტატისტიკური ანალიზი

სახელწიფო შესყიდვების პოლიტიკის არსებული მდგომარეობის ანალიზს დავიწყებთ 2017 წლიდან 2021 წლამდე საქართველოს სახელმწიფო შესყიდვების ჯამური ღირებულების მაჩვენებლების შეფასებით, რომელიც ცხრილ 1- ში არის ასახული.

ცხრილი 1- საქართველოს სახელმწიფო შესყიდვების ჯამური ღირებულება 2017-2021 წლებში

წელი	შესყიდვების ჯამური ღირებულება	ელექტრონული შესყიდვების ჯამური ღირებულება	გამარტივებული შესყიდვების ჯამური ღირებულება
2017	3,644,642,294	2,763,441,150	881,201,144
2018	4,087,214,400	3,308,643,197	778,571,203
2019	5,332,804,815	4,393,546,292	938,597,263
2020	5,158,143,556	4,088,057,239	1,070,086,317
2021	5,573,188,256	4,701,769,413	1,052,419,113

სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტო – http://procurement.gov.ge/

ცხრილ -1 ში მოცემულია 2017-2021 სახელმწიფო შესყიდვების ჯამური ღირებულება,რომელიც ორ ძირითად კომპონენტის -ელექტრონული შესყიდვების  და  გამარტივებული შესყიდვების ჯამური ღირებულება წარმოადგენს. ცხრილი მიხედვით შესყიდვების ჯამური ღირებულება 2017-2019 წლებში ზრდადი ტენდენციით ხასითდებოდა. 2020 წლიდან, შესყიდვების ჯამური ღირებულების მაჩვენებელმა კლებადი ხასიათი მიიღო და 2019 წელთან შედარებით  მცირედი კლება დაფიქსირდა ,რაც დიდწილად განაპირობა ქვეყანაში პანდემიისგან გამოწვეულმა ეკენომიკური აქტივობების შემცირებამ. 2021 წელი, მსოფლიოში გავრცელებული პანდემიით შექმნილი ვითარებიდან გამომდინარე, სერიოზული გამოწვევებითა და სირთულეებით გამოირჩეოდა, თუმცა აღნიშნულმა მაჩვენებელმა ზრდადი ხასიათი მიიღო და 2020 წელთან შედარებით  დაახლოებით 8 % -ით გაიზარდა.

სახელმწიფო შესყიდვების პოლიტიკის შესაფასებლად ერთ-ერთი მნიშვნელოვანია ,რომ შევაფასოთ უშუალოდ ეკონომიკის მაჩვენებლები 2021 წელს დასრულებულ ტენდერებში და ვნახოთ თუ რა რაოდენობის ეკონომია დაფიქსირდა.სახელმწიფო შესყიდვების საშუალებით მიღებული დანაზოგის მიმართულებით საკმაოდ კარგი მდგომარეობაა. აღნიშნული მაჩვენებელი წარმოდგენილია დიაგრამა 1 -ზე .

დიაგრამა 1 –  ეკონომიის მაჩვენებლები 2021 წელს დასრულებულ ტენდერებში

სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტო – http://procurement.gov.ge/

დიაგრამა 1 -ზე გამოსახულია ეკონომიკის მაჩვენებლები 2021 წელს დასრულებულ ტენდერში. 2021 წლის განმავლობაში დასრულებული ტენდერების შედეგად, მიმწოდებლებს შორის კონკურენციის პირობებში, საერთო ჯამში დაფიქსირდა დაახლებით 605 მილიონი ლარის ეკონომია . აღნიშნული თანხიდან ყველაზე მეტი – დაახლოებით 474 მილიონი ლარი, დაიზოგა ინფრასტრუქტურული და სხვადასხვა სახის სამოქალაქო დანიშნულების შენობა-ნაგებობების სამშენებლო სამუშაოების შესრულების მიზნით გამოცხადებულ ტენდერებში, ხოლო 65 მილიონი ლარი  საქონელზე  და 65,5 მილიონი ლარი მომსახურებაზე დაიზოგა.

ცხრილი 2-,,ტოპ 5 ’’ შემსყიდველი ორგანიზაცია ეკონომიის მიხედვით 2021 წელს.

N	შემსყიდველი ორგანიაცია	ტენდერების სავარაუდო ღირებულება	ბოლო შეთავაზება ტენდერებში	ეკონომია
1	შპს საქართველოს გაერთიანებული წყალმომარაგების კომპანია	585,701,501	436,270,263	149,431,238
2	საქართველოს რეგიონალური განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს საავტომობილო გზები დეპარტამენტი	628,823,069	514,863,537	113,959,532
3	ქ.თბილისის მერია	193,939,366	167,780,097	26,159,269
4	საქართველოს მუნიციპალური განვითარების ფონდი	131,887,882	108,359,275	23,528,607
5	ა(ა)იპ საქალო ინფრასტრუქტურის და კეთილმოწყობის სამმართველო	126,944,875	107,137,169	19,807,706

სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტო – http://procurement.gov.ge/

ცხრილი 2- მოცემულია პირველი ხუთი  შემსყიდველი ორგანიზაცია ეკონომიის მიხედვით. პირველ ადგილზე შპს საქართველოს გაერთიანებული წყალმომარაგების კომპანია არის ,რომლის დანაზოგი თანხა დაახლოებით 149 მილიონი ლარია არის ,რაც მთლიანი დანაზოგის თანხის დაახლოებით  24,7 % ია, მეორე ადგილზე არსებული შემსყიდველი ორგანიზაციის დანაზოგი 114 ლარი არის თითქმის და მთლიანი დანაზოგის 18,8 % ია, მესამე ადგილზე მყოფმა შემსყიდველმა ორგანიზაციამ 26 მილიონი ლარი დაზოგა  ,რაც 4,3 % -ია მთლიანი დანაზოგის , მეოთხემ 23 მილიონი ლარი და მთლიან დანაზოგში მისი წილი 3,9 % – ია , ხოლო ტოპ 5ეულის მეხუტე ადგილზე მყოფი ორგანიზაციის დანაზოგი დაახლოებით 19 მილიონი ლარია , რაც 3,27 %-ია მთლიანი დანაზოგის. ასე გამოიყურება ტოპ 5 შემსყიდველი ორგანიზაცია ეკონომიის მიხედვით და შეგვიძლია ვთქვათ,რომ თოთეული დაზოგილი თანხა ძალაიან მნიშვნელოვანია ქვეყნის ეკონომიკისთვის.

მდგრადი საჯარო შესყიდვების იმპლემენტაციის მიმართულებით განხორციელებული აქტივობები

მსოფლიოში გავრცელებული პანდემიით შექმნილი ვითარებიდან გამომდინარე, სერიოზული გამოწვევებითა და სირთულეებით გამოირჩეოდა ბოლო ორი წელი და  აღნიშნული სიტუაციის მიუხედავად, სსიპ სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტომ ჯეროვნად და წარმატებით გაართვა თავი დასახულ მიზნებსა და ვალდებულებებს.

საქართველოს გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტროს გარემოსდაცვითი ინფორმაციისა და განათლების ცენტრისა და სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს მჭიდრო თანამშრომლობით, ევროკავშირის მიერ დაფინანსებული EU4Environment პროგრამის ფარგლებში, 2020 წლის აგვისტოს თვიდან, საქართველოში მდგრადი საჯარო შესყიდვების იმპლემენტაციისათვის არაერთი აქტივობა ხორციელდება. 2021 წელს, პროგრამის ფარგლებში, ეროვნული და საერთაშორისო ექსპერტების მიერ მომზადებულ იქნა:

• მდგრადი საჯარო შესყიდვების დეტალური რეგულირებისათვის კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტის — საქართველოს მთავრობის დადგენილების პროექტი;
• მდგრადი საჯარო შესყიდვების პრაქტიკული იმპლემენტაციის სახელმძღვანელო;
• მდგრადი საჯარო შესყიდვების იმპლემენტაციისათვის შესყიდვის ობიექტების პრიორიტეტიზაციის ანგარიში;
• შერჩეული შესყიდვის ობიექტის მდგრადი შესყიდვის განხორციელების სახელმძღვანელო;
• მდგრადი საჯარო შესყიდვების პრაქტიკული იმპლმენეტაციისათვის სასწავლო მასალები [4], [5]

2021 წლის მაისი-ივლისის თვეებში მდგრადი საჯარო შესყიდვების შესახებ ცნობიერების ასამაღლებლად, გარემოსდაცვითი ინფორმაციისა და განათლების ცენტრისა და სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს მჭიდრო თანამშრომლობით, ეროვნული და საერთაშორისო ექსპერტების მონაწილეობით არაერთი საკონსულტაციო სამუშაო შეხვედრა და ტრენინგი ჩატარდა:

• საკონსულტაციო სამუშაო შეხვედრა — მდგრადი საჯარო შესყიდვების სამართლებრივი დებულებების შესახებ. შეხვედრა მიზნად ისახავდა მდგრადი საჯარო შესყიდვების არსის, მისი სარგებლის, აგრეთვე, მდგრადი საჯარო შესყიდვების შესახებ მომზადებული სამართლებრივი დებულებების პროექტების გაცნობას შეხვედრის მონაწილეთათვის.
• გაიმართა საკონსულტაციო სამუშაო შეხვედრა — შერჩეული შესყიდვის ობიექტების პრიორიტეტიზაციისა და ბაზრის მზადყოფნის შესახებ. შეხვედრა მიზნად ისახავდა მდგრადი საჯარო შესყიდვების საწყის ეტაპზე იმპლემენტაციისათვის შერჩეული, შესყიდვის პრიორიტეტული ობიექტების გამოსავლენად ბაზრის მზადყოფნის ანალიზისა და განხორციელებული პრიორიტეტიზაციის სავარჯიშოს შედეგების დაინტერესებულ პირთათვის გაცნობას.
• ჩატარდა ტრენინგი — საჯარო შესყიდვებში შესყიდვის პრიორიტეტული ობიექტებისათვის მდგრადი შესყიდვების კრიტერიუმის გამოყენების თაობაზე. ტრენინგი მიზნად ისახავდა მდგრადი საჯარო შესყიდვების არსისა და მისი სარგებლის, პროექტის ფარგლებში მომზადებული სამართლებრივი დებულებების პროექტების, მდგრადი საჯარო შესყიდვების იმპლემენტაციისათვის მომზადებული სახელმძღვანელოს პროექტებისა და ამ მიმართულებით საუკეთესო საერთაშორისო პრაქტიკის შემსყიდველი ორგანიზაციების წარმომადგენელთათვის გაცნობას. [5]

დასკვნა

შეგვიძლია დავასკვნათ, რომ საქართველოს სახელმწიფო შესყიდვების სისტემა სწორი მიმართულებით ვითარდება, ყოველწლიურად ხდება ახალი სტანდარტებისა და ნორმების დანრეგვა და მოძველებული მიდგომების კორექტირება. სისტემას საკმაოდ დიდი ხელშეწყობა აქვს ღრმა და ყოვლისმომცველი თავისუფალი სავაჭრო სივრცის შესახებ შეთანხმების ფარგლებში მიღებული რეკომენდაციების სახით, რაც უფრო და უფრო აახლოვებს საქართველოს სახელმწიფო შესყიდვების სისტემას ევროპულ სტანდარტებთან. ყოველივე ზემოთ აღნიშნულის მიუხედავად, დღესდღეობით სახელმწიფო შესყიდვების სისტემის წინაშე მაინც დგას მნიშვნელოვანი სირთულეები, რომლის დაძლევაც უნდა მოხდეს კარგად ჩამოყალიბებული და თანმიმდევრული ეკონომიკური პოლიტიკის საშუალებით, წარმატებული ქვეყნების პრაქტიკისა და, რაც მთავარია, ქართული რეალობის გათვალისწინებით. სახელმწიფო შესყიდვების პოლიტიკის სრულყოფა საკმაოდ დიდი წინ გადადგმული ნაბიჯი იქნება საქართველოს ეკონომიკისთვის, რაც თავისთავად დადებითად აისახება მოსახლეობის ცხოვრების დონეზე, ეს უკანასკნელი კი სახელმწიფოს უმნიშვნელოვანესი პრიორიტეტია ნებისმიერი სახის პოლიტიკის დაგეგმვისა და განხორციელების ეტაპებზე.

გამოყენებული ლიტერატურა

1.ანანო ხიზანიშვილი, სახელმწიფო შესყიდვების პოლიტიკა თანამედროვე გამოწვევების წინაშე , თბილისი,2019  წელი;
2. გაფრინდაშვილი გიორგი, შესყიდვების სახელმწიფო პოლიტიკა და მისი გავლენა მეწარმეობის განვითარებაზე, თბილისი, 2015 წელი;
3. საქართველოს კანონი სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ;
4. სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს ბრძანებები სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ;
5. სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოს ვებ-გვერდი – www.procurement.gov.ge
6. საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური https://www.geostat.ge/ka